1137/2014

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional, por cuanto la vía idónea para resolver la controversia suscitada entre el Gobierno Autónomo Municipal de Uriondo y la Empresa INCOTAR por incumplimiento de contrato de obra era la vía contenciosa administrativa a través de Sala Plena del Tribunal Supremo, tomando en cuenta que el contrato suscrito entre ambas partes es un contrato de carácter administrativo.

Extracto de la ratio decidendi

Fj. III.5. "...es necesario establecer el carácter de los sujetos intervinientes en el contrato de obra suscrito entre el Gobierno Autónomo Municipal de Uriondo y la Empresa INCOTAR, en primer lugar, tenemos al accionante en su condición de Alcalde, considerado una persona de derecho público al ser una entidad dependiente del Estado, por otro lado, está la empresa INCOTAR considerada persona de derecho privado por no ser parte de una institución pública o dependiente de la misma, entre las cuales se suscribió un contrato de obra para la construcción de un puente vehicular, que fue entregada fuera del plazo establecido; toda vez que, el mismo estaba determinado para su conclusión y entrega en un plazo de 200 días y se entregó con un retraso de 291 días, lo que ocasiono que el Gobierno Autónomo Municipal de Uriondo, imponga una multa de $us23 930.- a la empresa, por lo que esta última interpuso demanda de cumplimiento de contrato en la vía civil, una vez que concluyó todas las instancias en la jurisdicción ordinaria, planteó el recurso de casación que fue admitida y resuelta por la Sala Civil Liquidadora del Tribunal Supremo de Justicia, pronunciándose sobre el fondo, vulnerando de esa forma el debido proceso en su vertiente juez natural, ya que conforme a la jurisprudencia constitucional glosada en los fundamentos jurídicos del presente fallo constitucional, la vía idónea para resolver esta controversia suscitada entre el Gobierno Autónomo Municipal de Uriondo y la Empresa INCOTAR era la vía contenciosa administrativa, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo, tomando en cuenta que el contrato suscrito entre ambas partes es un contrato de carácter administrativo, por la participación de los sujetos que intervienen en la relación contractual, una de carácter público (Estado) que se ve constreñida a la satisfacción de necesidades públicas y otra privada (empresa INCOTAR) que persigue un interés particular, por lo que, corresponde conceder la tutela solicitada".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1137/2014 Sucre, 10 de junio de 2014

SALA SEGUNDA Magistrada Relatora: Dra. Soraida Rosario Chánez Chire Acción de amparo constitucional

Expediente: 05630-2013-12-AAC Departamento: Tarija

En revisión la Resolución 24/2013 de 9 de diciembre, cursante de fs. 296 vta., a 305 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Álvaro Horacio Ruíz García, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Uriondo del departamento de Tarija contra Elisa Sánchez Mamani, Ana Adela Quispe Cuba y Javier Medardo Serrano Llanos, Magistrados de la Sala Civil Liquidadora del Tribunal Supremo de Justicia.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 30 de octubre de 2013, cursante de fs. 85 a 91 vta., el accionante, expresa los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En calidad de Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Uriondo, provincia Avilés del departamento de Tarija, suscribió un contrato de obra con la empresa INCOTAR para la construcción del puente vehicular la “Higuera”, por el monto de $us214 427,58.- (doscientos catorce mil cuatrocientos veintisiete mil 58/100 dólares estadounidenses), incrementado a $us239 303,98.- (doscientos treinta y nueve mil trescientos tres 98/100 dólares estadounidenses), según orden de cambio 1, obra que fue financiada por el Proyecto de Ayuda a la Seguridad Alimentaria (PASA), el plazo del contrato de obra fue de 200 días, a contar desdela orden de proceder hasta la firma de recepción provisional, cancelándose $us209 781.-(doscientos nueve mil setecientos ochenta y un dólares estadounidenses), quedando un saldo de $us29 522,63.-(veintinueve mil quinientos veintidós 63/100 dólares estadounidenses), de los cuales el contratista debe una multa de $us23 930.- (veintitrés mil novecientos treinta dólares estadounidenses), por el retraso en la entrega de 291 días, quedando un saldo de $us5 592.-(cinco mil quinientos noventa y dos dólares estadounidenses).

Refiere que el contratista pretende que se le cancele la totalidad del monto establecido en el contrato, lo que motivó una demanda de cumplimiento de contrato y posterior recurso de casación, que fue admitida por la Sala Civil Liquidadora del Tribunal Supremo de Justicia, sin que tenga atribuciones, siendo que según la jurisprudencia y autos supremos, los procesos iniciados por particulares que deriven de contratos administrativos deben iniciarse y resolverse mediante la vía contenciosa administrativa, por lo que, las autoridades demandadas tendrían que haber declinado competencia derivando la misma a la vía correspondiente y no haber emitido el Auto Supremo 164/2013 de 29 de abril, resolviendo en el fondo el recurso de casación planteado.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en su componente del juez natural, consagrado en los arts. 115.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE), 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y se deje sin efecto el Auto Supremo 164/2013 de 29 de abril, para reconducir el proceso por la vía competente.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 9 de diciembre de 2013, según consta en el acta cursante de fs. 293 a 296 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado se ratificó en extenso en los fundamentos expuestos en su demanda y amplió indicando que: a) A momento de interponer la demanda de cumplimiento de contrato por la empresa INCOTAR, se encontraban derogados los arts. 775 al 786 del Código de Procedimiento Civil (CPC), que norma los procesos contenciosos y contenciososadministrativos, aplicable a los contratos, negociaciones, y concesiones del poder ejecutivo; y, b) Las autoridades demandadas debieron anular obrados hasta la admisión de la demanda, al haberse infringido el derecho al debido proceso en su vertiente del juez natural, debiendo tramitarse en la vía ordinaria, siendo competencia de la Sala Plena de la entonces Corte Suprema de Justicia -ahora Tribunal Supremo de Justicia-.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Javier Medardo Serrano Llanos, Magistrado de la Sala Civil Liquidadora del Tribunal Supremo de Justicia, presentó informe escrito cursante a fs. 99 manifestado que a través de esta acción tutelar, el accionante pretende que se deje sin efecto el Auto Supremo 164 de 29 de abril de 2013, mediante el cual, se declaró infundado el recurso de casación en el fondo, interpuesto por Paul Castellanos Mealla, en su calidad de Alcalde Municipal de Uriondo, indicando que su persona fue disidente en dicho fallo.

Por su parte Elisa Sánchez Armami y Ana Adela Quispe Cuba, Magistradas codemandadas, presentaron informe escrito cursante de fs. 100 a 101 refiriendo que: 1) Conforme la línea jurisprudencial establecida por el Tribunal Constitucional Plurinacional, refiriendo la “SC 0273/2010-R”, que invocó el Alcalde, la acción de amparo constitucional no procede cuando no hizo uso de los medios de defensa que otorga el ordenamiento jurídico; y, 2) Si la parte accionante consideró que la pretensión que motiva esta causa no debió ser admitida en la jurisdicción ordinaria, debió haber interpuesto la excepción previa de incompetencia ante el juez de primera instancia, dentro de los cinco días de haber sido citado con la demanda, tal como manda el art. 337 del CPC, pues ese es el momento en el que podía observar la competencia de la jurisdicción ordinaria y la consiguiente admisión de este proceso, como no lo hizo ha consentido tácitamente la misma.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Eduardo Darwich, tercer interesado a través de su abogado en audiencia señaló lo siguiente: i) Hasta abril del 2012, el criterio jurisprudencial hacía una interpretación basada en las normas básicas del sistema de interpretación de bienes y servicios de este país, estableciendo que los contratos administrativos, es la relación jurídica entre los particulares y el Estado, existiendo modelos de contratos celebrados entre éstos, en la que hay una cláusula de solución de controversia, que establece que los conflictos jurídicos deben someterse a la jurisdicción coactiva fiscal limitando a tan solo a la auditoría final; y, ii) El Auto Supremo “405” hace una modificación de la línea jurisprudencial, señalando que los procesos contenciosos están destinados a los actos que se realizan alI.2.4. Intervención del representante de la Procuraduría General del Estado

María del Rosario Mendizabal, representante de la Procuraduría General del Estado, en audiencia señaló lo siguiente: a) “El contrato administrativo tiene básicamente tres elementos 1) Una de las partes es la administración; 2) generación de obligaciones entre el contratista y la administración y 3) Están sujetos a un régimen de regulación especial, en el que rige primordialmente el derecho público, en las normas de bienes y servicios no se puede recurrir a la norma ordinaria para dilucidar la controversia entre las partes, por tratarse de un acto administrativo que está previsto en el modelo de contrato y de acuerdo a la Ley “2349” del procedimiento administrativo…”(sic); y, b) El Auto Supremo 115/2013 de 11 de marzo, establece que, no hay contratos civiles en la administración, sometido a una normativa especial, razón por la cual debe dilucidarse en procesos contenciosos administrativos tal como se tiene establecido en la Constitución Política del Estado.

I.2.5. Resolución

La Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, constituido en Tribunal de garantías, mediante Resolución 24/2013 de 9 de diciembre, cursante de fs. 296 vta., a 305 vta., concedió la tutela solicitada, dejándose sin efecto el Auto Supremo 164/2013, debiendo dictarse un nuevo bajo los siguientes fundamentos: 1) La Ley de Organización Judicial abrogada (LOJ.1993), en su art. 55.10, establecía como competencia de la entonces Corte Suprema de Justicia, a su Sala Plena, señalando: “Conocer las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo y de las demandas contencioso administrativas que dieren lugar a las resoluciones del mismo con arreglo a la Constitución Política del Estado”; 2) La Constitución Política del Estado abrogada(CPEabrg), mandaba en sus arts. 117 y 118.I.7, las atribuciones de la entonces Corte Suprema menciona que: “Resolver las causas contenciosas que resulten de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo y de las demandas contencioso administrativas a las que diera lugar...”; 3) En este caso, está claramente establecido que el objeto esencial del contrato es la satisfacción de un interés público, el art. 3 de la Ley de Administración y Control Gubernamental (LACG), determina que los gobiernos departamentales constituyen entidades del sector público, como tales se rigen a la aplicación estricta de los sistemas de administración y control gubernamental como ser susistema de administración de bienes y servicios que establece la forma de contratación manejo y disposición de los mismos, en tal sentido, se verifica la existencia de un acuerdo de voluntades entre el Gobierno Autónomo Municipal de Uriondo y la empresa INCOTAR, siendo claro que los jueces de los tribunales de materia civil y comercial no son competentes para conocer procesos derivados de conflictos de contratos administrativos, aspecto que corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa; 4) El marco legal anterior establecido en la “...CPE y la ley 025 de la LOJ...” (sic), reconoce a la jurisdicción contencioso administrativa, como jurisdicción especializada a ser desarrollada por ley especial, atribuyó a la entonces Corte Suprema -ahora Tribunal Supremo- de Justicia la competencia para conocer y resolver los procesos contenciosos derivados del Órgano Ejecutivo, contratos administrativos, competencia que por determinación del art. 10 de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011, Ley de Transición para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional, ha sido prorrogada a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, la misma que señala: “...conocerá las causas contenciosas que resulten de los contratos negociaciones y posiciones del órgano ejecutivo y de las demandas contenciosas administrativas que dieren lugar las resoluciones del mismo hasta que sean reguladas por ley y/o jurisdicción especializada, los juzgados y salas en materia administrativa tributaria y fiscal continuarán ejerciendo sus competencias” (sic); y, 5) Toda pretensión que gira en torno a constituir, modificar, extinguir o integrar derechos emergentes de un contrato administrativo debe dilucidarse en la jurisdicción contencioso administrativa, siendo competentes para ejercer dicha jurisdicción la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, motivo por el cual, no puede atribuirse dicha competencia a un juzgado de materia civil y comercial.

II. CONCLUSIONES

Del análisis de la documental adjunta al expediente, se llega al resultado siguiente:

II.1. Por acta de audiencia de acción de amparo constitucional de 9 de diciembre de 2013, se evidencia la participación de los representantes de la Procuraduría General del Estado, el Gobierno Autónomo Municipal de Uriondo, que en sus partes más relevantes manifiestan, que la Sala Civil Liquidadora -demandada-, pronunció el Auto Supremo 164/2013 de 29 de abril, sin haber advertido que el trámite en la vía civil ordinaria era nulo, por haber sido conocido por autoridad sin competencia, por lo que debieron declararlo infundado el recurso de casación (fs. 293 a 296 vta.).III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante en su condición de Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Uriondo, denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso, por parte de los Magistrados de la Sala Civil Liquidadora del Tribunal Supremo de Justicia, quienes resolvieron en el fondo el recurso de casación interpuesto por la Empresa INCOTAR, sin tener competencia, toda vez que, la vía idónea para resolver procesos que derivan de contratos administrativos es la vía contenciosa administrativa.

En consecuencia, corresponde analizar, en revisión, si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La acción de amparo constitucional, su naturaleza jurídica

La acción de amparo constitucional se encuentra establecida en el art. 128 de la CPE, que señala expresamente: “La acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de personas individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.

A su vez, el art. 129.I de la referida Norma Suprema, refiere que esta acción tutelar: “...se impondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata...”.

La SCP 0002/2012 de 13 de marzo, con relación a esta acción ha referido “...el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.

El término de acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con unobjeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz de actos y omisiones ilegales o indebidos con un régimen jurídico procesal propio.

En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

Finalmente cabe señalar, que dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al señalar en el párrafo I del art. 129 de la CPE, que esta acción '(...) se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados´''.

De igual forma, el Código Procesal Constitucional (CPCo), regula la acción de amparo constitucional, a partir del art. 51 al 57, en los que se establece el objeto, la legitimación activa, improcedencia, subsidiariedad, el plazo para su interposición, la norma especial de procedimiento y los efectos de la Resolución que se pronuncia dentro de esta acción, cuyo objeto conforme el art. 51 de la referida norma se constituye en: ''...garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir''.

En ese entendido se concibe a la acción de amparo constitucional, como una verdadera acción de defensa, inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, cuando estos sean restringidos, suprimidos o amenazados por actos ilegales, omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares.

III.2. Tutela del juez natural en su elemento competencia se la efectúa por la acción de amparo constitucional