1159/2016-S3

Sintesis de la ratio decidendi

Se deniega la acción de amparo constitucional, debido a que, el Tribunal Constitucional Plurinacional manifestó de forma uniforme que el cumplimiento o resolución de un contrato cualquiera sea su naturaleza, no corresponde ser resuelto a través de la acción de amparo constitucional, correspondiendo a la jurisdicción contenciosa el resolver las cuestiones que se encuentren inmersas en relaciones de contratos administrativos que se pacten entre particulares y la administración pública, siendo esta vía la idónea para dilucidar cuestiones que emerjan del cumplimiento o resolución de este tipo de contratos. El Tribunal Constitucional Plurinacional, revocó la resolución pronunciada por el Tribunal de garantías.

Extracto de la ratio decidendi

F.J.III.2. “De la lectura íntegra de la demanda, se evidencia que el problema que expone el accionante en la presente acción de defensa, es que el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, en su calidad de contratante a momento de emitir la Resolución de Contrato D.A.J./AGGV 001/2015 de 6 de octubre, no atendió los argumentos que expuso en su nota de respuesta a la carta notariada -intención de resolver el Contrato de Obra para la Construcción Coliseo Asociación Municipal de Voleibol Oruro-, careciendo la referida Resolución de fundamentación y congruencia, razón por la cual interpuso en su contra el recurso de revocatoria, que no mereció un pronunciamiento. En el marco de lo anterior, el accionante pide a esta instancia constitucional la nulidad de la Resolución de Contrato D.A.J./AGVV 001/2015, que se emita una nueva, se atienda debidamente su impugnación, se deje sin efecto cualquier ejecución respecto al contrato de obra hasta que no resuelva en derecho la citada Resolución, y se condene en costas. Este Tribunal Constitucional Plurinacional manifestó de forma uniforme que el cumplimiento o resolución de un contrato cualquiera sea su naturaleza, no corresponde ser resuelto a través de la acción de amparo constitucional, en razón a la naturaleza jurídica que la enviste, así la SC 0398/2007-R de 15 de mayo, estableció que: “… el amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, pues a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia…”. En efecto, corresponde a la jurisdicción contenciosa el resolver las cuestiones que se encuentren inmersas en relaciones de contratos administrativos, que se pacten entre particulares y la administración pública; en ese sentido, en un caso de supuestos fácticos similares, en el que la empresa accionante denunció la resolución unilateral del contrato de obra a través de un acto administrativo carente de fundamentación, sin considerar que la demora se debió a causas que no le son atribuibles, ejecutándose además boletas de garantía, pese a no estar definida la relación contractual, el Tribunal Constitucional Plurinacional sostuvo que: “…las causales que determinaron resolución del contrato, así como el hecho de que el Ministerio demandado al haber respondido (con la nota de resolución de contrato) a la carta de respuesta a la intención de resolución de contrato de 21 de octubre de 2015 incurrió en alguna omisión, constituyen hechos que no corresponden sean dilucidados por este Tribunal, pues los mismos deben ser resueltos en la jurisdicción ordinaria, conforme el entendimiento jurisprudencial asumido por el Tribunal Constitucional Plurinacional en varios fallos…”, además aclaró que: “…al no haberse previsto en el contrato 290-A el medio o vía del que podía hacer uso dicha Empresa ante una controversia, se entiende que corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa determinar si el incumplimiento del contrato es imputable a la empresa contratista, es decir, ratificando la jurisprudencia sobre que la vía ordinaria es la idónea para conocer y resolver la legalidad de la resolución contractual así como interpretar el alcance de la Cláusula Vigésima Segunda, y además establecer si es razonable exigir que una resolución contractual, que se pactó ante un acontecimiento y materializado el mismo deba encontrarse debidamente motivado o por el contrario, es suficiente para proceder a la resolución del contrato el cumplimiento de la condición pactada, todos aquellos presupuestos deben ser impugnados, conocidos y resueltos en el proceso contencioso administrativo, que es el medio idóneo para las impugnaciones y solución de controversias al cual puede acceder la Empresa contratista…” (SCP 0221/2016-S3 de 19 de febrero [las negrillas nos pertenecen]) (…). Ahora bien, en el caso concreto, se tiene que la Cláusula Decimasegunda del contrato de 4 de julio de 2014, señala: “El presente contrato al ser de naturaleza administrativa, se celebra al amparo de las siguientes disposiciones: - Ley Nº 1178, de 20 de julio de 1990, de Administración y Control Gubernamentales. - Decreto Supremo Nº 0181 de 28 de junio de 2009, de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios NB-SABS - Ley de Presupuesto General aprobado para la gestión. - Las demás disposiciones relacionadas directamente con las normas anteriormente mencionadas” (sic). Regulación que permite a esta Sala concluir que las partes se encuentran sometidas, por mandato legal y previsión contractual, a un régimen normativo que no admite la invocación de los recursos de revocatoria y jerárquico, contenidos en la Ley de Procedimiento Administrativo, conforme lo estipulado en su art. 3.II inc. d), argumento que se fortalece a partir de lo desarrollado por la jurisprudencia constitucional citada en los acápites que anteceden. En conclusión, habiéndose establecido que la jurisdicción contencioso se constituye en la vía idónea para dilucidar cuestiones que emerjan del cumplimiento o resolución de contratos que se suscriban entre personas naturales o jurídicas y entidades públicas, se evidencia que en el presente caso, el accionante al no haberla activado, omitió agotar el mecanismo previsto en el ordenamiento jurídico para tal efecto, correspondiendo aplicar lo desarrollado en el presupuesto 1 inc. b) de la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional, correspondiendo denegar la tutela impetrada, con la aclaración que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1159/2016-S3

Sucre, 25 de octubre de 2016

SALA TERCERA

Magistrado Relator: Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Acción de amparo constitucional

Expediente: 15865-2016-32-AAC

Departamento: Oruro

En revisión la Resolución 13/2016 de 1 de julio, cursante de fs. 94 a 101 vta.,

pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por

Hernán Magne Joaniquina, Gerente de la Empresa Grupo Magne

Constructores “GRUMACONS” contra Edgar Rafael Bazán Ortega, Alcalde

del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 8 de junio de 2016, cursante de fs. 51 a 59, el

accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En su condición de representante de la Empresa “GRUMACONS”, recibió una invitación directa mediante la nota O.M.G.U.T. RPC 149/14 de 25 de abril de 2014, firmada por Roger Joaquín Copa Condori, Responsable del Proceso de Contratación en Licitación Pública Nacional del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, para la Construcción Coliseo Asociación Municipal de Voleibol Oruro, consignando el precio referencial de la obra en Bs3 079 863,95.- (tres millones setenta y nueve mil ochocientos sesenta y tres 95/100 bolivianos), una vez concluidos los trámites de rigor, suscribieron el Contrato antes mencionado de 4 de julio de igual año, estableciendo las condiciones y demás cláusulas respecto a las formas de resolución del mismo, previstas en la Cláusula Vigésimaprimera.

En proceso de ejecución de la obra, por nota de 2 de diciembre de 2014, solicitó al Supervisor de Obra del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, la cancelación de la primera planilla de avance, sin obtener respuesta alguna. No obstante de ello, mediante carta notariada de 22 de abril de 2015, el entonces Alcalde de lacitada entidad municipal, le comunicó la intención de resolución de Contrato de Construcción Coliseo Asociación Municipal de Voleibol Oruro, argumentando que habría incurrido en las causales establecidas en la Cláusula Vigésimaprimera 21.2.1 incs. d) y f); es decir, "...suspensión de los trabajos sin justificación, por cinco días calendario continuos, sin autorización escrita del SUPERVISOR" y 'Por incumplimiento injustificado del cronograma de la obra sin que el CONTRATISTA adopte medidas necesarias y oportunas para recuperar su demora y asegurar la conclusión de la obra dentro del plazo vigente" (sic), dando además a entender que la entidad municipal cumplió con sus obligaciones, obviando que no atendió su pedido de pago por la primera planilla de avance.

A mérito de lo anterior, presentó una carta el 28 de abril de 2015, reiterando su pedido de pago y ampliación de plazo, manifestando que el avance físico de la obra es del 42%; asimismo, por nota de igual data, respondió oportunamente a la intención de resolución de contrato, que mereció el Informe Legal D.A.J./G.A.M.O./sgrp 054/15 de 18 de mayo del citado año, emitido por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, el cual en sus conclusiones y recomendaciones señaló que el Supervisor de Obra revise el estado actual de las pólizas de garantía e informe porque no realizó el trámite de solicitud de ampliación de plazo.

Posteriormente, presentó una serie de notas de 30 de enero, 9 de febrero, 1 de abril, 10 y 17 de junio, 13, 17 y 27 de agosto, 17, 23 y 30 de septiembre del 2015, dirigidas a las diferentes Unidades y Jefaturas, así como al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro -ahora demandado-, las cuales no fueron debidamente atendidas por sus destinatarios; a excepción de la D.I.E.S.D. Of. 0245/2015 de 23 de septiembre, emitida por la Dirección de Infraestructura, Educación, Salud y Deportes, y Secretaría Municipal de Desarrollo Urbano de la referida entidad municipal, en respuesta al escrito de 17 de igual mes y año, haciéndosele conocer que la obra se encuentra en proceso de reconducción de contrato, por lo que cualquier aclaración y/o explicación debió realizarla mediante la Dirección de Asuntos Jurídicos.

Pese a las citadas recomendaciones, por Resolución Ejecutiva 060/2015 de 16 de septiembre, el Alcalde hoy demandado autorizó a la Dirección de Asuntos Jurídicos del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro el inicio del proceso de resolución del contrato objeto de la presente demanda, emitiendo al efecto la Resolución de Contrato D.A.J./AGGV 001/2015 de 6 de octubre, suscrita por el Alcalde ahora demandado y el Director de Asuntos Jurídicos de la citada entidad municipal, cuya parte resolutiva no contiene propiamente una expresa determinación de resolución del mismo ni consideró las distintas notas y justificativos presentados de su parte, por lo que frente a tal determinación, interpuso recurso de revocatoria, el cual no fue atendido por la referida entidad municipal, conforme se evidencia del Acta de Verificación notarial de 4 de diciembre de 2015; sin embargo, luego aparece la nota D.A.AJ.J. Of. 689/2015 de 30 de noviembre, que aludió la existencia de Sentencias ConstitucionalesPlurinacionales que modulan el entendimiento en relación a que el último acto administrativo es la resolución del citado contrato, debiendo en su caso, acudir a la vía llamada por ley conforme a los principios y Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.

El 8 de diciembre de 2015, le entregaron la nota G.A.M.O. 1840/15 de 7 del mismo mes y año, donde le hacen conocer el criterio contenido en el informe D.AA.JJ. OF. 689/2015 emitido por el Director de Asuntos Jurídicos, el cual carece de sustento legal, por ende, no se constituye en una providencia o Resolución que responda a su pedido, habiendo insistiendo en un pronunciamiento expreso respecto al recurso de revocatoria, según se desprende del memorial de 13 de enero de 2016, el cual tampoco tuvo ninguna respuesta.

I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados

El accionante sostiene que se lesionaron sus derechos a la tutela judicial efectiva, al debido proceso, a la petición y a la impugnación, citando al efecto los arts. 24, 115 y 180.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, disponiendo: a) La nulidad de la Resolución de Contrato D.A.J./AGGV 001/2015 de 6 de octubre; b) Se emita una nueva dentro del plazo legal, bajo alternativa de que en caso de no pronunciarse en dicho término, se tenga por inexistente cualquier resolución de contrato; c) "…Como quiera que desde mi punto de vista, lo relativo a la impugnación y reclamación ulterior de respuesta concreta a dicha impugnación, se sometan a las resultas de lo principal, se designarán disponen que en caso de impugnación de mi parte como corresponda en derecho, se absuelva debidamente con los fundamentos o razonamientos del caso de acuerdo a los propios alcances que manda, entre otras normas, la LPA” (sic); d) "…Se deje sin efecto cualquier ejecución que el GAMO intente o esté realizando respecto al contrato de obra suscrito como consecuencia de la resolución de contrato, en tanto no se resuelva la misma en derecho como tengo señalado y sus emergencias legales” (sic); y, e) Se condene en costas y responsabilidad a la autoridad demandada, averiguables en ejecución de sentencia.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 1 de julio de 2016, según consta en el acta cursante de fs. 83 a 93, presentes la parte accionante y el representante legal de la autoridad demandada; y, ausente el representante del Ministerio Público, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acciónEl accionante ratificó el tenor íntegro de su memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo manifestó que: 1) Se suscribió el contrato en cuestión con Rossío Carolina Pimentel Flores, cuando fungía como Alcaldesa y Mario Henry Rojas Jiménez, Oficial Mayor de Desarrollo Económico y Hacienda, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro; 2) En respuesta a la carta notariada de intención de resolución de contrato, se refutó los argumentos contenidos en la misma, además que el Supervisor de Obra nunca se hizo presente para verificar el avance de la construcción, tampoco se consignó en el libro de órdenes de la obra, que de igual forma corresponde a la referida entidad municipal como contratante, no siendo cierto que el avance ni siquiera alcanzaba al 20 %; 3) La Resolución de Contrato D.A.J./AAGV 001/2015, se limitó a señalar la Cláusula Vigésimaprimera 21.2.1. incs. d) y f) del Contrato de Obra para la Construcción Coliseo Asociación Municipal de Voleibol Oruro, pero no alude a ningún fundamento fáctico o elemento probatorio que demuestre que efectivamente su persona como Gerente de la Empresa “GRUMACONS” cumplió o no el mismo; y, 4) Respecto al principio de subsidiariedad que alega la parte demandada y de la lectura de la Sentencia Constitucional Plurinacional en la cual se sustenta, se entiende que el contrato es entre partes, por lo que se estipuló en las cláusulas del mismo, las formas de resolución del contrato, en el caso de autos, no estableció cuáles son esas vías idóneas, por lo que no resulta aplicable el razonamiento del referido fallo constitucional, además debe considerarse que el Tribunal de garantías, previo a la admisión de la actual acción de defensa, ya consideró tanto la inmediatez como la subsidiariedad, no pudiendo en esta etapa, declarar la improcedencia de esta acción tutelar, por lo que corresponde se pronuncie sobre el fondo del asunto.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Edgar Rafael Bazán Ortega, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, por medio de su representante legal, en audiencia, manifestó que el accionante no cumplió con el principio de subsidiariedad, puesto que conforme precisó la SCP 3681/2013 de 3 de enero, en un caso similar del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, el accionante pudo abrir la vía judicial para el control de legalidad previo a interponer la acción de amparo constitucional, razón por la cual solicitó se deniegue la tutela.

I.2.3. Resolución

La Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, constituido en Tribunal de garantías, mediante Resolución 13/2016 de 1 de julio, cursante de fs. 94 a 101 vta., “…declaró CON LUGAR…” (sic) la acción de amparo constitucional, disponiendo que la ahora autoridad demandada, responda de manera motivada y fundamentada al recurso de revocatoria, sea en un plazo de setenta y dos horas de notificada con la presente Resolución, sin costas; bajo los siguientes fundamentos: i) Después de efectuar una amplia exposición sobre lo manifestado y ampliado en audiencia por la parte accionante, frente a la interposición del recurso de reposición y ante el silencio administrativo negativodel cual fue objeto, puesto que no mereció atención por parte de la autoridad ahora demandada, el hoy accionante tuvo la oportunidad de interponer otro recurso si veía por conveniente, en aplicación de lo estipulado en la Ley de Procedimiento Administrativo, argumentos que van relacionados al derecho de impugnación y de petición; y, ii) Respecto al derecho de petición establecido en el art. 24 de la CPE, este se encuentra identificado ya que fue impugnada la Resolución de Contrato D.A.J./AAGV 001/2015 mediante el recurso de revocatoria el 5 de noviembre de 2015, que no mereció respuesta; es decir, se configura en una de las solicitudes del accionante en la presente acción de defensa, cuando pide la nulidad de la citada resolución de contrato y se disponga la emisión de una nueva, que resulta ser relativo a la impugnación y reclamación integral de respuesta; por ende, se asume que al no haber respuesta al referido recurso, se lesionaría su derecho de petición, que conforme la SCP 0275/2010 de 19 de noviembre, cuando se alega la vulneración de derechos constitucionales se debe analizar primero el derecho de petición, así como también las SSCC 0149/2010-R de 17 de mayo, 0235/2010-R de 31 de mayo, 0237/2010-R de 31 de mayo, 0364/2010-R de 22 de junio, 0535/2010-R de 12 de julio, 0540/2010-R de 12 de julio, 0564/2010-R y 0570/2010-R, ambas de 12 de julio, 753/2000-R y 0760/2010-R, ambas de 2 de agosto, por lo que corresponde tutelar respecto al derecho de petición, en lo demás no se concede lo pedido.