1161/2016-S3

Sintesis de la ratio decidendi

Se deniega la acción de amparo constitucional, por no haberse lesionado los derechos al debido proceso, a la defensa, a la igualdad jurídica, a la justicia, a la legalidad, a la tutela judicial efectiva y a la seguridad jurídica, debido a que, los extremos que se exponen en la presente demanda, ya tuvieron pronunciamiento de fondo por la justicia constitucional; por lo que, no es susceptible de protección a través de una nueva acción tutelar. El Tribunal Constitucional Plurinacional, confirmó la resolución pronunciada por la Jueza de garantías.

Extracto de la ratio decidendi

F.J.III.2 “De la detallada revisión de antecedentes, este Tribunal puede evidenciar que el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo por medio de su ex autoridad municipal interpuso una primera acción de amparo constitucional contra los miembros del Tribunal Arbitral y contra la indicada Jueza de Partido del Trabajo y Seguridad Social que en su momento ejerció el auxilio judicial, acción de defensa que fue resuelta por la jurisdicción constitucional a través de la SCP 0646/2013-L de 15 de julio; tras efectuar un análisis de fondo de la problemática planteada, concedió la tutela demandada, disponiendo que el Tribunal Arbitral “…emita un nuevo Laudo contemplando las directrices emanadas por este Tribunal Constitucional Plurinacional” (sic) [Conclusión II.3.]). Frente a ese hecho, es factible concluir que sobre los extremos que se exponen en la presente acción de amparo constitucional, ya existió pronunciamiento de fondo por la justicia constitucional, salvando el hecho que además se alega que el Tribunal Arbitral evitó la exposición de los puntos demandados; y, de plasmar decisiones claras y concretas. En este sentido, conforme a la jurisprudencia expuesta en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se establece que la denuncia de incumplimiento de la Resolución 13 de 6 de octubre de 2011, emitida por la Jueza de garantías y confirmada por la SCP 0646/2013-L, no es susceptible de protección a través de la interposición de una nueva acción tutelar; por cuanto, si el ahora accionante considera que las autoridades demandadas, incumplieron lo dispuesto por la jurisdicción constitucional -pese a su vinculatoriedad-, la vía de reclamo es ante el Juez o Tribunal de garantías que inicialmente conoció la primera acción de amparo constitucional, al ser la instancia idónea donde se puede solicitar un efectivo cumplimiento. En ese sentido, la SCP 0008/2012 de 16 de marzo, concluyó que: “…cuando las autoridades accionadas no dan cumplimiento a lo dispuesto por el juez de garantías, dentro de acciones de libertad o amparo constitucional, el accionante debe acudir ante el mismo juez de garantías que emitió la resolución, o en su caso a la vía ordinaria para hacer cumplir la misma; puesto que no corresponde presentar una nueva acción tutelar contra las mismas autoridades ya demandadas en una acción tutelar anterior” (las negrillas son nuestras), por cuyas razones este Tribunal Constitucional Plurinacional se encuentra imposibilitado de ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1161/2016-S3

Sucre, 25 de octubre de 2016

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente: 15823-2016-32-AAC

Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución de 14 de julio de 2016, cursante de fs. 1019 a 1022 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Hubert Remo Parra Delgadillo en representación legal de Eduardo Mérida Balderrama, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo contra Martha Esthela Coca Rebollo, Jueza de Partido del Trabajo y Seguridad Social Primera del mismo municipio; y, Rubén Cortez Gutiérrez, Osman Félix Orellana Aguilar y Augusto Jordán Quiroga, miembros del Tribunal Arbitral.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 24 y 28 de junio; y, 1 de julio de 2016, cursantes de fs. 336 a 343, 346 a 348; y, 363 a 364 el accionante por medio de su representante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El Sindicato de Trabajadores Municipales de Quillacollo, promovió a través de sus representantes, un pliego de reclamaciones de diez puntos, es así que vencida la etapa de conciliación, se conformó un Tribunal Arbitral, el cual emitió el Laudo Arbitral de 5 de mayo de 2011, rechazando expresamente los puntos cinco y siete del mencionado pliego, ingresando a considerar los restantes ocho; posteriormente, el referido Sindicato, a efectos de cumplimiento del Laudo Arbitral, activó la instancia del auxilio judicial, que fue de conocimiento del Juzgado de Partido del Trabajo y Seguridad Social de ese municipio del departamento de Cochabamba.Considerando ilegales tanto el resultado del Laudo Arbitral como la tramitación del auxilio judicial, la entonces Alcaldesa del municipio citado supra interpuso acción de amparo constitucional, solicitando la nulidad del mencionado Laudo Arbitral así como el auxilio judicial subsecuente, reclamando paralelamente se declare la ilegalidad de la acción de los trabajadores por ser contraria al orden público, acción que dio lugar a la emisión de la Resolución 13 de 6 de octubre de 2011, en la que la Jueza de garantías concedió la tutela impetrada, anulando dicho Laudo Arbitral y el auxilio judicial planteado ante el Juzgado de Partido del Trabajo y Seguridad Social de Quillacollo del departamento de Cochabamba, disponiendo que el Tribunal Arbitral dicte una nueva Resolución, conforme a la fundamentación del indicado fallo, la cual fue confirmada en grado de revisión por la SCP 0646/2013-L de 15 de julio.

Sin embargo, pese a que el Tribunal Constitucional Plurinacional de manera expresa encargó al Tribunal Arbitral cumplir con la debida motivación y fundamentación a fin de evitar vulnerar los derechos del debido proceso, a la defensa y a la legalidad, así como el principio de seguridad jurídica, el Tribunal Arbitral integrado por los hoy condenados emitió el Laudo Arbitral de 29 de febrero de 2012, incumpliendo con lo dispuesto por el citado fallo constitucional, inobservando las formalidades necesarias y elementales que deben concurrir en un Laudo Arbitral, pues omitieron decidir conforme a lo señalado por el art. 192 del Código de Procedimiento Civil (CPC), ignorando mencionar y describir los diez puntos demandados por el Sindicato de Trabajadores Municipales de Quillacollo en su pliego de reclamaciones, efectuando en su parte resolutiva simples recomendaciones para el cumplimiento de la normativa respecto a la materia, sin contener una determinación expresa que permita cuantificar con precisión los montos y beneficiarios por el ilegal pago del bono de incentivo funcional, careciendo de decisiones claras, positivas y concretas.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante a través de su representante señala como lesionados sus derechos al debido proceso, a la defensa, a la igualdad jurídica, a la justicia, a la legalidad, a la tutela judicial efectiva y a la "seguridad jurídica", citando al efecto los arts. 13.I, 14.I y III, 115, 117; y, 119 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela; y en consecuencia, se ordene "...la restitución de los derechos y garantías restringidos y suprimidos, con responsabilidad civil y penal de la parte accionada y expresa condenación de costas..." (sic), disponiendo:

a) La nulidad del Laudo Arbitral de 29 de febrero de 2012, pronunciado por el Tribunal Arbitral condenado;

b) La nulidad de obrados en el procedimiento de auxilio judicial ante el Juzgado de Partido del Trabajo y Seguridad Social de Quillacollo del departamento de Cochabamba;

c) Se declare la ilegalidad de la acción reclamatoria de los Trabajadores Municipales de Quillacollo, por ser contrario al orden público y vulnerar los derechos de la administración municipal.contraria a la normativa legal vigente; y, d) El pago de costas y demás condenaciones de ley.

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

Celebrada la audiencia pública el 14 de julio de 2016, según consta en el acta cursante de fs. 1014 a 1018, presentes la parte accionante, Osman Félix Orellana Aguilar, miembro del Tribunal Arbitral codemandado, el representante del Ministerio Público, así como los terceros interesados; y, ausentes la autoridad judicial demandada y los otros codemandados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado ratificó los términos expuestos en la presente acción tutelar; y ampliándolos, manifestó que: 1) El Laudo Arbitral impugnado carece de fundamentación, resultando ser de imposible cumplimiento por cuanto no existe una suma líquida exigible ni la nómina de beneficiarios a quienes debería pagarse; 2) El Tribunal Arbitral ordenó el pago de un bono de incentivo funcional, sin considerar que este se encuentra prohibido por norma, sobre el cual la Contraloría General del Estado ya emitió pronunciamiento mediante una auditoría especial ejecutada desde el 2004 al 2006, a cuya consecuencia se expidió el Dictamen CGE/DRC-012/2010 de 13 de octubre, evidenciando la existencia de indicios de responsabilidad civil contra las ex autoridades municipales de las gestiones 2004, 2005 y 2006, los concejales y personal jerárquico, determinando por cada gestión por más de $us50 000.- (cincuenta mil dólares estadounidenses) más otros datos que se encuentran en el expediente del auxilio judicial que fue remitido por la Jueza de Partido del Trabajo y Seguridad Social Primera de Quillacollo del departamento de Cochabamba, para su análisis; 3) La Contraloría General del Estado en ejercicio anticipado de sus atribuciones expidió el 4 de febrero de 2013, una nota a la citada Jueza en suplencia legal, a fin que esta autoridad considere que el pago del bono del incentivo funcional se corrigió, no solamente por el Decreto Supremo 21160 de 29 de agosto de 1985, sino también por el Decreto Supremo 21137 de *20* -lo correcto es 30- de noviembre del indicado año, que suprimió el pago adicional de bonos en dinero, especie u obsequios, además “...la Ley del Sistema de Control Fiscal, del Procedimiento Coactivo Fiscal, aplicable al caso, sancionan mediante acciones penales que correspondan, a los responsables del pago de dichos bonos y salarios de incentivo funcional” (sic); 4) A través de la nota de 12 de agosto de 2012, la Contraloría General del Estado, hizo conocer a Giovanna Maldonado en su condición de Presidenta del Tribunal Arbitral del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social todos los antecedentes y las prohibiciones legales; 5) Tanto la SCP 0646/2013-L y el Auto Supremo (AS) 224 de 26 de septiembre de 2009, emitido por la entonces Sala Social y Administrativa “Primera” de la Corte Suprema de Justicia declararon ilegales los bonos de incentivo funcional y anularon un proceso anterior, dejando sin efecto el pago de estos beneficios que son similares al que actualmente se consigna en el Laudo Arbitral impugnadomediante esta acción de defensa; 6) La Contraloría General del Estado en un boletín informativo de septiembre de 2012, hizo referencia al pago de bonos anuales, manifestando que dichas erogaciones pueden generar indicios de responsabilidad civil contra quienes autorizan el pago al no estar reconocida en el marco de los Decretos Supremos 21060 y 21137; adicionalmente, los Tribunales de Justicia establecieron que no hay conquista de la clase trabajadora cuando esta vulnera las normas legales en vigencia, por lo que el resultado del Laudo Arbitral tiene una parte decisoria que va contra la ley, afirmación que es corroborada por la nota de 4 de junio de 2016, remitida por la Contraloría General del Estado señalando que el pago de incentivo funcional es ilegal; asimismo, manifestó que en el marco de su autonomía, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, dispuso el pago de esos bonos; empero, el Estatuto del Funcionario Público, se encuentra destinado exclusivamente a funcionarios de carrera, por cuanto ese bono no puede ser aplicado de forma colectiva, debiendo previamente obedecer a unos estudios y evaluación previa, lo que significa que el Laudo Arbitral impugnado es ilegal porque determinó un pago masivo de incentivo funcional, sin calificar montos, gestiones y los posibles beneficiarios como si fuesen trabajadores sujetos a la Ley General del Trabajo o funcionarios de carrera administrativa; 7) También consta en antecedentes que existe un mandamiento de aprehensión por incumplimiento del referido Laudo Arbitral contra su persona, sin tomar en cuenta que asumió sus funciones el 1 de junio de 2015, y el 10 de marzo de 2016, tuvo conocimiento de la existencia del proceso de auxilio judicial; asimismo, se debe aclarar que en la sustanciación de este procedimiento, se dictó una Resolución que indicó que no se cumplió con tres puntos del Laudo Arbitral, con relación a la dotación de ropa de trabajo, la estabilidad laboral y el pago del bono de incentivo funcional, argumento contradictorio, toda vez que se acreditó mediante documentación idónea que se cumplieron con estas obligaciones conforme a la normativa laboral y no así conforme al Laudo Arbitral, debiendo tomar en cuenta esta situación para no concluir la existencia de consentimiento a las determinaciones del citado Laudo Arbitral, lo que haría inviable esta acción tutelar; 8) El bono de incentivo funcional dejó de pagarse el 2009, como consecuencia del dictamen de responsabilidad de la Contraloría General del Estado emitido ese año contra las ex autoridades, es así que a partir del 2010 al 2016, ya no se consignó en el Plan Operativo Anual (POA), conforme a las certificaciones de Finanzas y la Secretaría Municipal de Planificación de la Alcaldía; 9) "[S]ean vulnerados los principios del debido proceso y la seguridad jurídica mismos que son derechos fundamentales, el derecho de la defensa, la legalidad y el amparo que tiene todo ciudadano, conforme a las sentencias constitucionales 041/2005-R reiterada por la Sentencia Constitucional 1111/2016-R y 002/2017-R…" (sic), mismas que fueron utilizadas en una acción tutelar anterior relativa al caso, "…en los cuales se activa el amparo constitucional para su revisión y corrección pero no así a la jurisdicción laboral que solo se activa la ejecución del laudo arbitral que reviste la calidad de sentencia social ejecutoriada” (sic); 10) La presente acción de defensa va dirigida contra el Laudo Arbitral, por no contener la fundamentación fáctica y especificar lo que piden los trabajadores, omitiendo mencionar de manera exacta y pormenorizada cuáles son los puntos del pliego petitorio y sin realizar una valoración individualizada de la prueba, además de no indicar la normativa en lacual se basa y tampoco establecer una relación causal entre los puntos fácticos de la prueba y la normativa aplicable; 11) El principal derecho que se vulneró es el referido a la motivación y argumentación jurídica puesto que si se hace una comparación entre el Laudo Arbitral emitido el 2011 y el de febrero de 2012, que es objeto de esta acción tutelar, se concluye que no contiene la debida fundamentación recomendada; 12) En relación al denominado bono de incentivo funcional, el Estatuto del Funcionario Público vinculado a la Ley de Municipalidades promulgada en 1999 y entró en vigencia el 2000, antes de estas dos normas, no existía un derecho laboral reconocido a los trabajadores que se pagaba el "22 de julio” en honor al día del Trabajador Municipal, donde además eran protegidos dentro del ámbito de la Ley General del Trabajo; asimismo, se presentaron planillas y certificaciones presupuestarias, lo que significa que cada año se realizaban estos pagos, existen también Resoluciones Municipales del Concejo Municipal que ordenaban al ejecutivo realizar el pago como un derecho adquirido, avalado conforme al razonamiento de la "...Sentencia Constitucional 012/2007...” (sic); y, 13) El punto noveno del Laudo Arbitral es el más crítico porque no se conoce que es lo que denegó, este entre otros aspectos hacen que esta disposición carezca de fundamentación y motivación que es la principal razón de presentación de esta acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Martha Esthela Coca Revollo, Jueza de Partido del Trabajo y Seguridad Social Primera de Quillacollo del departamento de Cochabamba, por informe presentado el 13 de julio de 2016, cursante de fs. 477 a 479 vta., sostuvo que: i) Conforme a la jurisprudencia constitucional de contener aspectos cuestionados o ilegales en el Laudo Arbitral, la parte accionante debió activar el recurso de anulación, ya que su solicitud se encontraba dirigida al trámite de auxilio judicial y no así al Laudo Arbitral, hasta que retornó la Sentencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, una vez realizado este acto, esta petición no tiene asidero en la vía incidental; ii) En materia arbitral la labor judicial solo puede actuar de mecanismo auxiliar y supletorio en casos expresamente determinados, siendo aplicables las normas previstas por la Ley General del Trabajo y su respectivo Decreto Reglamentario, así como el Código Procesal del Trabajo, de ahí que la intervención de las autoridades judiciales en el proceso arbitral se reduce solo a la prestación de auxilio judicial para la ejecución del Laudo Arbitral, conforme está previsto en los arts. 218 y 219 de la precitada norma laboral, lo que significa que la decisión emitida por el Tribunal Arbitral no puede ser modificada por un Juez o Tribunal Judicial pues dada la naturaleza jurídica del arbitraje, el Laudo Arbitral reviste la calidad de autoridad de cosa juzgada; y, iii) La SCP 0646/2013-L, estableció las directrices que debe contener el nuevo Laudo Arbitral, ahora bien, de no enmarcarse este a los lineamientos señalados en la referida Resolución, esta no es la autoridad para poder dilucidar ello, porque su labor se limita al auxilio judicial para el cumplimiento del laudo, máxime si conforme a la Ley, los casos específicos en los que se podría desarrollar el auxilio judicial son: cuando existe divergencia para conformar el Tribunal Arbitral, cuando no se hubieran acordado casos de recusación, cuando se soliciten aplicación de medidas precautorias, para sustanciar el recurso de anulación del Laudo Arbitral y para laejecución del mismo, en el caso en concreto, el Municipio de Quillacollo no activó el proceso de anulación del Laudo Arbitral para que la autoridad correspondiente pueda pronunciarse sobre la ilegalidad o legalidad de lo dispuesto y al haberse planteado solo la ejecución, la autoridad jurisdiccional se encontraba imposibilitada de pronunciarse respecto a lo supuesta ilegalidad de los puntos dispuestos en el Laudo Arbitral, pues no se tiene la debida competencia para ordenar la anulación de oficio porque este recurso es a instancia de parte, motivo por el cual se sustanció el proceso de auxilio judicial hasta el estado en que se encuentra la causa. Osman Félix Orellana Aguilar, miembro del Tribunal Arbitral, en audiencia, indicó que: a) Se debe observar que la ampliación contra terceros interesados realizada por la parte accionante fue rechazada por la Jueza de garantías; b) El plazo para la interposición de la acción de amparo constitucional es de seis meses lo manifestado por la parte accionante es incorrecto, cuando sostiene que el cómputo del plazo para la interposición de la presente acción tutelar debe ser tomado en cuenta desde la notificación en el proceso de auxilio judicial, pues se debe tomar en cuenta que el Laudo Arbitral fue emitido el 9 de febrero de 2012, y toda autoridad electa asume las responsabilidades de la autoridad que le precede, por lo cual no se podría alegar que el plazo referido de seis meses es a partir de su notificación con el proceso de auxilio; c) No se puede manifestar la vulneración del derecho a la defensa, toda vez que el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, compareció a través de sus representantes voluntariamente al proceso arbitral, designando a su árbitro; d) La Contraloría General del Estado, realiza un control posterior en mérito a auditorías especiales donde emite dictámenes preliminares y finales, esta institución simplemente define indicios de responsabilidad civil, los cuales no son determinantes para poder establecer la culpabilidad o inocencia esto tiene que pasar por un proceso coactivo fiscal en resguardo al debido proceso; e) La Ley 321 de 20 de diciembre de igual año, dispone que las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de departamento y de El Alto de La Paz, gozarán de los derechos y beneficios establecidos en la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias; f) En lo referente a las cuantificaciones y beneficiarios, indicó que son disposiciones de imposible cumplimiento, ya que la SC "0041/2010" con relación al art. 48 de la CPE, manifestó que un Tribunal Arbitral no puede determinar ni individualizar quiénes son los beneficiarios de posibles derechos que puedan recibir los trabajadores, siendo justamente para ello el auxilio judicial, instancia donde se debe presentar las planillas respectivas; g) Se habla de un incentivo funcional que es igual a un bono funcional, tal derecho fue pagado desde hace mucho tiempo; es decir, que este se consolidó; h) Lo que determinó la Contraloría General del Estado no extingue derecho social alguno, porque los derechos laborales son inalienables e imprescriptibles; y, i) El Laudo Arbitral no solo define los incentivos funcionales, sino también la provisión de ropa de trabajo y la estabilidad, por cuanto el actual Alcalde no cumplió con las disposiciones, porque no respetó el derecho de las mujeres en etapa de lactancia, embarazadas así como subsidios pre y post natales.Rubén Cortez Gutiérrez y Augusto Jordán Quiroga, miembros del Tribunal Arbitral no asistieron a la audiencia ni remitieron informe alguno pese a sus legales citaciones cursantes a fs. 473 y 476.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Silvio Mercado Huayta en representación del Sindicato de Trabajadores Municipales de Quillacollo del departamento de Cochabamba, en audiencia, refirió que: