1162/2013-L

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional por vulneración al debido proceso por cuanto la autoridad demandada no se pronunció a momento de resolver el recurso jerárquico sobre la solicitud del accionante de que el recurso de revocatoria fuer admitido vencido el plazo para la interposición del mismo.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.4. "...En ese contexto, de los antecedentes del proceso administrativo se advierte que el ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, por intermedio de la Dirección de Tráfico y Transporte el 28 de enero de 2011, otorgó certificación de ampliación de ruta de la línea 121 a la cooperativa de Transporte Fortaleza del Oriente Ltda., a lo que el Sindicato de Taxis y Colectivos “24 de septiembre” mediante nota presentada el 25 de marzo de 2011, solicitó la revocatoria de la autorización, refiriendo en el desarrollo de su nota que interponían recurso de revocatoria, la misma que fue admitida mediante Auto de 6 de abril del referido año, situación irregular en principio porque en el trámite de ampliación de certificación no se identificó ni notificó a las partes que podrían haber sido afectadas con dicho trámite, aspecto que debió tomarse en cuenta en la Dirección de Tráfico y Transporte, a objeto de evitar confrontación con otras líneas, emitida la certificación de ampliación de ruta, no consta la fecha de notificación con ésta al Sindicato “24 de septiembre”; por lo que, se considera como fecha en la que se tuvo conocimiento el 28 de enero de 2011, en la que se emitió la referida certificación y se empezó a operar con la ampliación de línea; ahora bien, la nota presentada considerada como recurso de revocatoria en aplicación del principio de informalismo que rige en materia administrativa, fue el 25 de marzo de 2011; es decir, después de más de cincuenta días, por lo tanto no debió ser admitida en aplicación del art. 140 de la LM, que dispone que éste recurso debe ser interpuesto ante la misma autoridad dentro del plazo de cinco días hábiles siguientes a su notificación, aspecto que la parte accionante hizo notar e impugnó en el recurso jerárquico interpuesto, sobre el cual el Oficial Mayor de Planificación codemandado no se pronunció, vulnerando el derecho al debido proceso de los accionantes, si bien revocó la resolución de recurso de revocatoria, argumentando que no se siguió con las reglas del debido proceso por cuanto se inició incorrectamente el procedimiento, dispuso la anulación de obrados hasta el momento de que se realice la acumulación del proceso y se califique el procedimiento, disponiendo la apertura de término probatorio resguardando el derecho al debido proceso, cuando al margen de lo dispuesto debió pronunciarse sobre el plazo de interposición del recurso de revocatoria estableciendo el cumplimiento o incumplimiento de lo dispuesto en el art. 140 de la LM, precedentemente descrito y no habilitar la interposición del recurso de revocatoria con dicho actuado como si ésta se habría presentado dentro del plazo señalado, habida cuenta que, de acuerdo a la fecha en que se emitió la certificación de ampliación de ruta y tomaron conocimiento del mismo (28 de enero de 2011), y la de interposición del recurso de revocatoria (25 de marzo de 2011), éste ya se encontraba fuera de plazo, por lo tanto, al no haberse pronunciado en la Resolución de recurso jerárquico sobre este aspecto primordial y solo disponer la anulación de obrados hasta una cierta parte del proceso, habilitando el plazo del recurso de revocatoria, toda vez de que dispuso la continuidad del proceso administrativo, sin aclarar si se encontraba dentro de plazo o no para su interposición, accionar con el que vulneró el derecho al debido proceso de los accionantes."

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1162/2013-L

Sucre, 2 de octubre de 2013

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora: Dra. Carmen Silvana Sandoval Landívar

Acción de amparo constitucional

Expediente: 2012-25176-02-AAC

Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución 028 de 29 de febrero de 2012, cursante de fs. 495 a 496 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Mario Jaldin Amaya, representante legal de la Cooperativa de Transporte “Fortaleza Oriente Ltda.”, contra Paris Edmundo Farah Paz, Oficial Mayor de Planificación y Jorge Antonio Da Silva Wichtendahl, Director de Tráfico y Transporte, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 16 de diciembre de 2011, cursante de fs. 172 a 180 vta., el representante de la cooperativa accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 4 de noviembre de 2012, fue notificado con la ilegal e infundada Resolución de recurso jerárquico 255/2011 de 31 de octubre, mediante la cual de manera caprichosa la Oficialía Mayor de Planificación dispuso confirmar la Resolución 09/2011 de 22 de septiembre, de la Dirección de Tráfico y Transporte emergente del recurso de revocatoria que revocó la certificación de ruta de la línea 121 de 28 de enero de 2011, con el único objeto de perjudicar los intereses de la Cooperativa accionante.

Estas dos Resoluciones han vulnerado todos los procedimientos relativos a los recursos administrativos ya que el recurso de revocatoria fue presentado extemporáneamente dado que fue la certificación de recorrido de la línea 121 fue notificada el 28 de enero de 2011, y el recurso de revocatoria fue presentado el 25 de marzo de ese año, cuando el art. 140 de la Ley de Municipalidades (LM), establece que debe ser interpuesto por el interesado dentro del plazo de cinco días hábiles siguientes a su notificación; es decir, cincuenta días después, cuando el derecho de reclamar de los que se sintieran afectados estaría totalmente precluido; por tanto la Resolución del recurso jerárquico está vulnerando el debido proceso y la “seguridad jurídica” al no haber tomado en cuenta los plazos procesales.

Por otro lado el Sindicato de Taxis y Colectivos “24 de Septiembre” al presentar el recurso derevocatoria, argumentando la sobreposición de la ruta de la línea 121, debió presentar poder legal que acredite la representación de las líneas 21, 108, 47 y 120; sin embargo, no se pudo evidenciar la existencia de dichos poderes, solamente presentaron fotocopias simples de Cédula de Identidad (CI), y de su personería como Sindicato y de las líneas que son entes con personería propia; similar situación se presentó en el caso de Mario Guerrero que señaló ser representante legal del Sindicato de Transportistas Santa Cruz; asimismo, con Walter Gómez que dijo representar a las líneas de micros 74 y 75; y, por ultimo con Teófilo Claros como presunto representante legal de la Cooperativa de Transporte Público “Héroes del Chaco”; lo que significaría que la Dirección de Tráfico y Transporte y la Oficialía Mayor de Planificación, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, debieron realizar una revisión de los recursos interpuestos para ver si éstos cumplían o no con los requisitos esenciales establecidos en los arts. 11, 12, 13 y 41 de la Ley de procedimiento Administrativo (LPA), y 66 y 67 del Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003.

El fundamento de ambas resoluciones fue que la revocatoria de la certificación de la línea 121 se basó en que ya existía servicio público urbano; es decir, una aparente sobreposición de rutas, que no fue demostrada considerando que ninguno de los recurrentes presentó su autorización ni mapeo para cotejarlo con el de la línea 121, no existiendo causales legales para esa decisión.

Existiría una resolución pasada de un caso similar, dictada por la Dirección de Tráfico y Transporte que resolvió un recurso de revocatoria planteado por las Cooperativas de Transporte “Fortaleza del Oriente” y “7 de mayo” contra la línea 120, la cual indica que no correspondía la revocatoria considerando que en Santa Cruz de la Sierra, según las normas municipales existentes, no existió exclusividad de rutas. Es así que se puede ver desigualdad ante la ley por parte de la administración al fallar de manera diferente en casos parecidos.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El representante denunció como lesionados los derechos de la Cooperativa de Transporte accionante al debido proceso, al trabajo y a la “seguridad jurídica”, citando al efecto los arts. 46 y 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 8, 23 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela, ordenando: a) Que, la Oficialía Mayor de Planificación del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, dicte una nueva resolución mediante la cual revoque la Resolución 09/2011, emitida por la Dirección de Tráfico y Transporte y se desestime los recursos planteados contra la certificación de ruta de la línea 121; b) Se ordene la inmediata restitución del servicio suspendido; y, c) En consecuencia se ratifique la certificación de ruta de la línea 121.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 29 de febrero de 2012, según consta en el acta cursante de fs. 481 a 495, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El abogado de la entidad accionante, a tiempo de ratificarse en los términos de la presente acción de amparo constitucional, amplió: 1) La Cooperativa de Transporte “Fortaleza del Oriente Ltda.” es unainstitución con certificación de ruta, inicialmente otorgada el 24 de agosto de 2009, para recorrer el sexto anillo pero como el mismo no estaba geográficamente cerrado, se solicitó una ampliación de ruta, que fue aprobada por el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, el 28 de enero de 2011, cerrando el circuito y operando legalmente desde esa fecha; 2) El 5 de abril de igual año, fueron notificados con un recurso de revocatoria contra la Resolución que ampliaba el circuito de la línea 121, entonces al analizar las piezas procesales advirtieron que fue presentado extemporáneamente, es decir, fuera del plazo de cinco días establecido por el art. 140 de la LM; 3) La certificación obtuvieron el 28 de enero del mismo año, y se los notificó en Secretaría y en tablero de la Dirección de Tráfico y Transporte; 4) El recurso de revocatoria fue presentado el 25 de marzo del mencionado año, -cincuenta días después-; situación que observaron pero igual fue admitida y suspendida la certificación temporalmente hasta que se resuelva el indicado recurso; 5) Asimismo, reclamaron con relación a la personería legal que no estaba acreditada por los accionantes y tampoco el objeto sobre el cual presentaron dicho recurso; 6) Ni siquiera, anexaron su autorización sobre la ruta, menos el plano para cotejar si existía o no sobreposición alegada; 7) Existe un informe elaborado por María Claudia Calderón, que está con los respectivos mapas, donde indica que las líneas no se encontraban sobrepuestas ; 8) Se planteó nulidad del Auto de 4 de julio del referido año, respecto al cumplimiento de los requisitos legales y esenciales de la parte accionante, amparados en el art. 55 del DS 27113, que establece que cuando la autoridad advierta cualquier defecto que pudiera causar un vicio, tiene que anular hasta el más antiguo pero nunca fue contestada; 9) Presentaron el recurso jerárquico indicando las fallas y faltas que habrían existido en el debido proceso dentro del recurso; el Oficial Mayor codemandado, emitió la Resolución 255/2011, en la que no se pronunció sobre la extemporaneidad; siendo inexistente la coherencia en la mencionada Resolución; finalmente, refiere que cualquier persona aún no siendo afectada puede iniciar el proceso, respecto a cualquier trámite, no a un recurso de revocatoria; 10) Se refiere también a que el principio de informalismo rige el procedimiento administrativo; ese principio está referido a que el administrado puede dejar de presentar algo pero dentro del proceso debe sanear tal situación antes de dictarse resolución; de lo contrario, existen vicios de nulidad; 11) Tampoco se pronunció sobre el informe técnico realizado, indicando de forma "mentirosa que hay sobreposición (...) cuando hay intercepciones y no hay sobre posición" (sic) de las (...) Rutas; 12) No existe en la normativa municipal esta causal de rutas para la suspensión de la certificación; 13) Las causales de suspensión están insertas en la Ordenanza Municipal (OM) 192/2002, que en su art. 22 establece como las mismas, no iniciar el servicio dentro de los treinta días hábiles contados a partir de la fecha de la firma; incumplir los términos del contrato y "cuando el gobierno municipal" (sic) decida prestar ese servicio; 14) La OM 192/2002, garantiza el área otorgada y en ningún momento versa sobre la exclusividad de ruta; 15) No se ha respetado el debido proceso en la admisión y en el proceso mismo; se debe aplicar la norma objetivamente; es decir que, si la precita Ordenanza Municipal, no indica como causal la sobre posición, se debería haber respetado esa normativa; de lo contrario se tendría una sola línea de micros circulando en el primer anillo cuando hay treinta; en la “Doble Vía”, sería cincuenta; y, 16) Se está atentando contra el derecho al trabajo, porque la Dirección de Tráfico y Transporte a partir de la presentación del recurso de revocatoria decidió suspender la certificación de ruta dejando sin trabajo a cientos de personas que viven de esa actividad.

Haciendo uso del derecho a la réplica manifestó; i) No es evidente que no se haya reclamado la presentación extemporánea del recurso de revocatoria en sede administrativa; se lo hizo más de una oportunidad; otra cosa es que la administración no se pronunció al respecto; ii) Denunciaron la vulneración al debido proceso que está inserto en el el art. 115 de la CPE; lo que el Tribunal Constitucional Plurinacional ha modulado es la seguridad jurídica que actualmente es un principio; iii) El art. 143 de la LM, establece que una vez agotada la vía administrativa, el interesado podrá acudir a la vía judicial mediante el proceso contencioso administrativo; asimismo, a la vía constitucional; y, iv) A raíz del atentado al debido proceso, se anuló una resolución; entonces, se suspendió, aunque sea parcialmente la certificación de la ruta; esa parcialidad afecta, porque losafiliados a la Cooperativa de Transporte Fortaleza Ltda., han comprado micros para hacer el servicio.

**I.2.2. Informe de las autoridades demandadas**

Edmundo Farah Paz, Oficial Mayor de Planificación y Jorge Da Silva Wichtendahl, Director de Tráfico y Transporte, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, a través de su representante legal y abogado, en audiencia, manifestaron: a) Lo expresado por la parte accionante constituye un recurso de casación en la forma porque no se basó en relación a la vulneración de derechos fundamentales sino a múltiples vicios; b) La vía administrativa concluyó con la Resolución del recurso jerárquico y es ahí, cuando se habilita la vía constitucional únicamente para la tutela de derechos, no para la subsanación de supuestos vicios existentes; c) Hay falta de congruencia entre lo expresado y el petitorio, porque hace mención a múltiples vicios que darían lugar a la anulación del procedimiento y; sin embargo, pide que se mantenga vigente la "resolución” de recorrido de ruta; d) Mediante la OM 192/2002, la Municipalidad tiene la competencia de revocar los permisos de transporte por causales que no se resumen en lo que indicó el abogado del accionante sino que esa misma Ordenanza señala que las causales no son limitativas para la cancelación; e) El art. 302 de la CPE, señala que son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, el transporte urbano; f) Esta acción de amparo constitucional fue planteada únicamente por vicios en la tramitación del proceso administrativo; la Resolución del recurso jerárquico que es la que se impugna, “...establece claramente que el informe técnico, La parte que la línea se sobre pone en el recorrido a varias otras líneas” (sic); g) El accionante manifestó que la certificación de ruta era para el sexto anillo; sin embargo, esta ruta está ampliada e ingresa al cuarto, al tercer anillo y casi al segundo; h) La Oficialía Mayor de Planificación tiene la competencia determinada por el Reglamento municipal de transporte, por ordenanza municipal y por la Constitución Política del Estado, de renovar el transporte urbano y de revocar el permiso de transporte; y, en el presente caso, no lo hizo injustificadamente, desproporcionadamente o discrecionalmente sin justificar su posición; mas bien se basó en que existen muchas líneas que se encuentran sobrepuestas en varios tramos; i) Se trata de un servicio público el cual es obvio y lógico que pueda ser revocado por la administración porque no tendría sentido de que se le extienda una certificación a una línea y la misma sea inamovible por el transcurso del tiempo; siendo que la ciudad tiende a sufrir transformaciones y el servicio público puede necesitar distintos recorridos a los plasmados en esa certificación; j) Si existiera una vulneración en los requisitos de forma que no se subsanan a través de la vía constitucional sino de la vía contencioso-administrativa que sí puede revisar los aspectos formales de toda la tramitación de un expediente; este no es un recurso de casación en la forma; k) El Gobierno Autónomo Municipal, no ha retirado la línea en su totalidad, la misma sigue trabajando con su certificación original e hizo todo el año; lo único que se suspendió fue la ampliación de ruta que incluía que esta línea “vueltera” del sexto anillo ingrese a otros anillos que no le correspondía; y, l) Es así que no habría existido vulneración a ningún derecho; por lo que, solicitó se determine la “improcedencia” de esta acción.

Con el derecho al uso de la dúplica manifestó: 1) La acción de amparo constitucional no procede cuando concurren actos consentidos libre y expresamente; 2) Existe un documento privado de compromiso; por el cual hay una declaración extrajudicial de la parte accionante, de respetar su antiguo recorrido y de solicitar la anulación inmediata a la autorización firmada; por lo que, constituye un acto libre y consentido; y, 3) En cuanto a la competencia del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, para la revocatoria de la certificación, está manifestada en el art. 59 del DS 27113; la autoridad administrativa mediante declaración unilateral de voluntad podrá revocar total o parcialmente un acto administrativo por vicios existentes en su emisión o por razones de oportunidad para la satisfacción del interés público.

**I.2.3. Intervención de los terceros interesados**Los terceros interesados mediante su abogado, en audiencia manifestaron: i) Se verificó la existencia de la “resolución administrativa N°- 255/2007, del ministerio de trabajo, por el cual (…) reconoce los consejos de administración de la Cooperativa Fortaleza del Oriente…” (sic), también cursa la copia legalizada del acta de elecciones, luego está un poder pero no existen los estatutos para verificar si están o no conforme a dicha norma; ii) Son otros nombres de los que aparecen otorgando el poder con relación a los que están en la lista de la Resolución mencionada, que contiene la nómina de los integrantes de la Cooperativa accionante; es posible que se hayan incorporado nuevos socios; por lo que, no sería procedente esta acción; iii) Con relación a los fundamentos de esta acción no podía haber ninguna notificación en el tablero debido a que la Ley de Procedimiento Administrativo establece que las mismas se practicaran por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado, de la fecha de notificación, de la identidad del notificado o de quien lo represente y del contenido de dicho acto; iv) Cuando los interesados no pueden ser habidos porque se desconoce su domicilio, se hará la notificación mediante edicto publicado por una vez en un medio de prensa de amplia circulación nacional o de difusión local de la sede del órgano administrativo; v) No existe notificación como se puede verificar en el expediente originario; vi) La parte accionante en la respuesta al recurso de revocatoria en ninguna parte menciona que fue presentado extemporáneamente; no se puede interponer la acción de amparo constitucional aduciendo la violación de un derecho cuando no se reclamó en la instancia administrativa; vii) La autorización de ruta la sacaron “entre gallos y medianoche” y con la misma avasallaron otras rutas de muchas otras líneas; entonces recurren a la autoridad competente y ésta se da cuenta de lo que había ocurrido y anula la certificación; viii) En el recurso jerárquico tampoco refieren acerca de la extemporaneidad denunciada en la acción de amparo constitucional; xi) Por los argumentos brevemente expuestos que son la falta de legitimación activa; es decir, no han acreditado plenamente su personería, no están los estatutos, quienes aparecen dando el poder no aparecen en la resolución que le reconoce la personería jurídica; x) Asimismo, no alegan vulneración de un derecho, refieren al trabajo; sin embargo, siguen circulando por la ruta que siempre tenían, con la certificación del 2009; y, xi) La nueva línea ha establecido que el debido proceso es un principio que tiene que estar vinculado a un derecho, ¿cuál es ese derecho?; por todo lo expuesto, solicitó se deniegue la presente acción.

I.2.4. Resolución

La Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Santa Cruz, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 028 de 29 de febrero de 2012, cursante de fs. 495 a 496 vta., denegó la tutela, en base a los siguientes fundamentos: a) Es importante diferenciar el ámbito de la jurisdicción ordinaria y la constitucional; b) Existen reglas y subreglas sobre las cuales se puede ingresar a valorar pruebas; toda vez que, la jurisprudencia constitucional a partir del saneamiento procesal, ya que no correspondería a este Tribunal, ingresar a valorar si hubo extemporaneidad en el recurso de revocatoria; c) La “SC 0343/2010-R”, estableció restricciones a los Tribunales de garantías frente a ciertas situaciones que son de competencia absoluta y privativa de la jurisdicción ordinaria; es decir, la facultad de valoración de la prueba aportada corresponde privativamente a los órganos jurisdiccionales ordinarios por lo que, el Tribunal Constitucional Plurinacional no puede pronunciarse; d) El art. 96 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), hace referencia a que la acción de amparo constitucional no procederá contra actos consentidos libre y expresamente; y, e) En este caso, existe un documento privado de compromiso; en el que se puede evidenciar un acto con un consentimiento expreso.

I.3. Consideraciones de SalaPor mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelaras ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, modificada por la Disposición Transitoria Segunda del Código Procesal Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:

II.1. Consta certificación 005/2009 de 24 de agosto, de recorrido línea 121, por la cual comienza sus operaciones legalmente (fs.2 vta.).

II.2. Cursa certificación de de recorrido de la ruta inicial de línea 121, de 28 de enero de 2011, otorgado por el Director de Tráfico y Transporte del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, cuyo objetivo fue la ampliación del mismo para cerrar circuito (fs. 4 vta.).