1216/2013-L

Sintesis del caso

El accionante por la institución que representa, denunció la vulneración de los derechos al debido proceso en su vertiente del Juez natural y a la “seguridad jurídica” debido a que la Jefatura Departamental de Trabajo, emitió la conminatoria de reincorporación: JDTLP/DS 0495/JSG/032/2011 de 5 de abril, instruyendo la restitución de JJIP a las funciones que cumplía en la CNS, sin tener jurisdicción ni competencia emanada de ley; toda vez, que dicho funcionario fue destituido dentro de un proceso sumario administrativo concluido en todas sus instancias con la Resolución Jerárquica 30 de 15 de noviembre de 2010, que confirmó la sanción impuesta en la resolución final y en recurso de revocatoria; y en virtud que el art. 28 del DS 23318-A establece que frente a éste último recurso no es oponible ninguno ulterior en la vía administrativa y menos aún el procedimiento previsto por los DDSS 28699 y 495 y la RM 868/10, con lo cual se provocaría daño económico a la institución por el pago de haberes y beneficios sociales al citado funcionario.

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la tutela solicitada, debido a que la parte accioannte pretende que el Tribunal Constitucional revise el contenido de la resolución de reincorporación emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo, lo que no corresponde analizar por vía amparo constitucional, sino por la vía ordinaria.

Extracto de la ratio decidendi

(...) de la revisión de los antecedentes, se establece que mediante Resolución Jerárquica 30, la CNS concluyó con la última instancia administrativa prevista por el art. 25 del DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, en virtud a la cual, la entidad aseguradora se encuentra habilitada a utilizar la vía del amparo constitucional para reclamar cualquier vulneración de derechos y garantías emergente de dicho procesamiento, conforme a lo establecido en la última parte del Fundamento Jurídico III.4 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional. Así también, en base al Auto definitivo de 30 de enero de 2012, de fs. 255, emitido por la Sala Penal Tercera, se advirtió la acumulación de dos acciones de amparo constitucional interpuestas previamente por la CNS, con identidad de sujeto, objeto y causa, habiendo sido presentada la primera el 16 de agosto de 2011, -dentro del plazo de seis meses- computables a partir de la notificación efectuada el 25 de abril de 2011, con el auto intimatorio de reincorporación expedido por la JDTLP, según se constató en la Conclusión II.5. En consecuencia, en revisión de la problemática planteada, cabe puntualizar que el art. 169 del Código de Seguridad Social (CSS) dispone que la CNS es una institución de derecho público, con personería jurídica y autonomía de gestión, cuya naturaleza jurídica también esta plasmada en el art. 1 de su Estatuto Orgánico, que establece que: “La Caja Nacional de Salud es una institución descentralizada de derecho público, sin fines de lucro, con personalidad jurídica, autonomía de gestión y patrimonio independiente, encargada de la gestión, aplicación y ejecución del régimen de Seguridad Social a corto plazo (Enfermedad, Maternidad y Riesgos Profesionales)”. En cuanto al régimen de administración y control previsto, los arts. 74 y 75 de precitado Estatuto señalan que, para la evaluación de la eficiencia de sus sistemas de administración y control interno, tanto la CNS como su Norma Estatutaria se sujetan al marco normativo y de fiscalización de la Ley 1178 y de la Contraloría General de la República -ahora Contraloría General del Estado- de donde emerge la aplicación del régimen de responsabilidad por la función pública previsto por los DDSS 23318-A, 26237 y la Ley 1178 que están regulados por el Reglamento de Procesos Internos de la CNS, aprobado por Resolución de Directorio 063/2003 de 27 de marzo, cuyo art. 1 establece que: “Todo trabajador de la Caja Nacional de Salud responderá de los resultados emergentes del desempeño de las funciones, acciones y omisiones, deberes y atribuciones asignadas a su cargo…”; de lo cual se deduce el procedimiento desarrollado y la sanción de destitución aplicada dentro del proceso administrativo de Juan José Irusta Paz; adecuado a las funciones y atribuciones desarrolladas por la Autoridad Sumariante y por el Gerente General de la CNS, señaladas en los arts. 9.V, 11 y 14 del prenombrado Reglamento que prevén la sanción de destitución y los medios de impugnación correspondientes a los recursos de revocatoria y jerárquico que garantizarían el derecho a un debido proceso a favor del sumariado, conforme esta descrito en el Fundamento Jurídico III.4 de la presente resolución. En este contexto, la autoridad demandada, mediante su apoderado Eloy Ortega Paricollo informó que: i) La Jefatura Departamental de Trabajo examinó los antecedentes del proceso administrativo, concluyendo que existió una destitución ilegal, basada en el incumplimiento de los plazos del proceso sumario administrativo, dado que se presumen abreviados y ágiles, por lo que aludió la nulidad y preclusión de la sanción y de la destitución ejecutada, disponiendo por ello la restitución de su derecho a la estabilidad laboral; b) Sus determinaciones se adecúan a los arts. 48 y ss. de la CPE, el DS 495 y la RM 868/10; c) Que el accionante debió recurrir la conminatoria de reincorporación en la jurisdicción laboral, sin perjuicio de cumplirla; y, d) Que el presunto cálculo del daño económico no fue probado. Por lo señalado -en el caso concreto- se tiene que el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, aplicó el procedimiento de reincorporación dispuesto por el art. 10 del DS 28699 modificado por el DS 0495, efectuando la revisión del proceso sumario administrativo concluido en todas sus etapas contra Juan José Irusta Paz; determinación que habría asumido en función a un supuesto incumplimiento de plazos, disponiendo la preclusión y caducidad de las resoluciones pronunciadas dentro del sumario administrativo. A su vez, los parágrafos. IV y V del art. Único del DS 495 modificatorio del parágrafo III del art. 10 del DS 28699, disponen que: “IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y únicamente podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución”; y, “V. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo IV del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral”. En este escenario, la Caja Nacional de Salud, pretende que la jurisdicción constitucional revise la ilegalidad de una orden de reincorporación dispuesta en su contra; situación que no es posible para ésta instancia en razón a que el único legitimado activo para plantear una acción constitucional en trámites de reincorporación -dentro del citado procedimiento- es el trabajador o trabajadora; situación distinta a la presente en que la determinación adoptada mediante tal conminatoria ha sido objetada por el empleador, facultad que en este caso no le está reconocida a la CNS, entidad que bien podría impugnarla en la vía administrativa o judicial si considera que la orden de reincorporación es indebida y rebasa la competencia del Ministerio de Trabajo, a la cual puede acudir en forma previa a la acción de amparo constitucional. Por lo expuesto, corresponde que la Caja Nacional de Salud impugne la conminatoria de reincorporación JDTLP/DS 0495/JSG/032/2011 de 5 de abril emitida por el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, en la vía judicial, en los términos en que fue demandado por el accionante.

Precedentes

la Caja Nacional de Salud, pretende que la jurisdicción constitucional revise la ilegalidad de una orden de reincorporación dispuesta en su contra; situación que no es posible para ésta instancia en razón a que el único legitimado activo para plantear una acción constitucional en trámites de reincorporación -dentro del citado procedimiento- es el trabajador o trabajadora; situación distinta a la presente en que la determinación adoptada mediante tal conminatoria ha sido objetada por el empleador, facultad que en este caso no le está reconocida a la CNS, entidad que bien podría impugnarla en la vía administrativa o judicial si considera que la orden de reincorporación es indebida y rebasa la competencia del Ministerio de Trabajo, a la cual puede acudir en forma previa a la acción de amparo constitucional.

Por lo expuesto, corresponde que la Caja Nacional de Salud impugne la conminatoria de reincorporación JDTLP/DS 0495/JSG/032/2011 de 5 de abril emitida por el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, en la vía judicial, en los términos en que fue demandado por el accionante.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1216/2013-L

Sucre, 4 de octubre de 2013

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora: Dra. Carmen Silvana Sandoval Landivar

Acción de amparo constitucional

Expediente: 2012-25217-51-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 64/2012 de 28 de agosto, cursante de fs. 314 a 318, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Juan Carlos Alvarado Reyes, Gerente General de la Caja Nacional de Salud (CNS) contra Félix Juan López Cutile, Jefe Departamental de Trabajo de La Paz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 28 de noviembre de 2011 y el 13 de enero de 2012, cursantes de fs. 161 a 173 y 178 a 179 vta., el accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Una vez concluido el proceso administrativo seguido contra Juan José Irusta Paz -tercero interesado-, mediante Resolución final del Sumario 07/2009 de 13 de agosto, la Autoridad Sumariate de la CNS dispuso su destitución sin beneficios sociales, salvando los quinquenios consolidados que tuviese a su favor; por ello interpuso los recursos de revocatoria y jerárquico que dieron lugar al dictado de la Resolución de Revocatoria 021 de 31 de agosto de 2009 y la Resolución Jerárquica 30 de 15 de noviembre de 2010, ambas confirmaron el fallo del proceso sumario interno; toda vez, que conforme el art. 28 del Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, éste último no es susceptible de recurso ulterior en la vía administrativa, por memorándum 001/2011 de 6 de enero, se dispuso su destitución y el pago de sus quinquenios consolidados y debido a que no fueron cobrados dieron lugar a la demanda de oferta de pago y consignación ante el Juez Segundo de Trabajo y Seguridad Social del Distrito Judicial -ahora departamento- de La Paz, procediendo al depósito judicial efectuado por la suma de Bs186 789,29.- (ciento ochenta y seis mil setecientos ochenta y nueve 29/100 bolivianos) a favor de Juan José Irusta Paz.

A su vez, el nombrado tercero interesado, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz y acogiéndose al procedimiento previsto por los DDSS 28699 de 1 de mayo de 2006, y 495 de 1 de mayo de 2010, y la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010, impugnó el memorándum de destitución, argumentando un despido injustificado y no el cumplimiento de una decisión emanada de la jurisdicción administrativa; por lo que, una vez concluido el procedimientode conciliación, el Jefe Departamental de Trabajo de ese entonces dispuso la conminatoria de reincorporación mediante la Resolución JDTLP/DS 0495/JSG/032/2011 de 5 de abril; cuando debió declinar competencia a la jurisdicción laboral como vía competente para dirimir un presunto conflicto de esta naturaleza, provocando con tal decisión daño económico a la CNS por el pago indebido de haberes y beneficios sociales subsecuentes y la consiguiente infracción del ordenamiento jurídico por haber actuado sin tener jurisdicción ni competencia y obligado a que un funcionario destituido mediante proceso administrativo sea reincorporado.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante denunció la vulneración de sus derechos al debido proceso en su vertiente del Juez natural y a la “seguridad jurídica”, citando al efecto los arts. 9.II, 13.I, 14.III y V, 109, 110.I y II, 113.III, 115.III, 128 y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela constitucional y disponga: a) Dejar sin efecto la conminatoria JDTLP/DS 0495/JSG/032/2011 y todo el trámite concluido hasta su emisión, declarando su incompetencia para iniciar una segunda vía administrativa, contraviniendo el art. 28 del DS 23318-A; b) Se ratifique la competencia de la Autoridad Sumarianta y del Gerente General de la CNS en cuanto a la función que desempeñan, conforme a la Ley 1178 de 20 de julio de 1990 y el DS 23318-A; y, c) Se declare firme y subsistente la Resolución Jerárquica 30, que confirma la destitución de Juan José Irusta Paz.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 28 de agosto de 2012, según consta en el acta cursante de fs. 310 a 313 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante, mediante sus abogados, en audiencia ratificaron en extenso los términos de su acción y en uso de su derecho a la réplica señalaron: 1) La solicitud de reincorporación a la Jefatura Departamental de Trabajo representa una segunda vía administrativa en virtud que el recurso jerárquico agotó la vía correspondiente al Sumario Administrativo en la cual se dispuso la destitución de Juan José Irusta Paz, por lo que la Autoridad del Trabajo carece de competencia para evaluar las pruebas producidas en el proceso interno y para definir la aplicación del art. 16 inc. e) de la Ley General del Trabajo (LGT); 2) La referida Jefatura, dejó sin efecto lo obrado por la Autoridad Sumarianta a través de la orden de reincorporación, usurpando la competencia de la autoridad jurisdiccional ordinaria del trabajo; y, 3) El agotamiento de la vía administrativa habilita a la jurisdicción constitucional, estando cumplido por ello el principio de subsidiariedad.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Eloy Ortega Paricollo, Jefe Regional del Trabajo de El Alto y apoderado legal de Félix Juan López Cutile, Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, mediante informe escrito, que corre de fs. 245 a 246, señaló lo siguiente: i) La Jefatura Departamental de Trabajo, evaluó los antecedentes del proceso administrativo y determinando la existencia de una destitución legal en función de que los procesos sumarios son ágiles y el desarrollado duró más que un trámite ordinario por lo cual habría precluido al haberse ejecutado la destitución después de dos meses de emitida la sanción, restableciéndose por ello el derecho a la estabilidad laboral; ii) Estableció como marco legal los arts.48 y ss. de la CPE y el DS 495 y la RM 868/10; iii) Solicitó el rechazo de la acción de amparo constitucional dado que la CNS no agotó la instancia prevista en el DS 495 modificatorio del art. 10.III del DS 28699, merced a que la conminatoria de reincorporación era obligatoria y que podía ser impugnada únicamente en la jurisdicción laboral, cuya interposición no implica el incumplimiento de la misma; y, iv) La CNS fundamentó esta acción en supuestos imaginarios que lesionaron derechos de la entidad, aduciendo que cualquier proceso de oposición a la reincorporación duraría más de siete años; sin adjuntar prueba y simplemente presagiando que perdería cancelando sueldos y beneficios, con lo cual reconoce la existencia de un despido injustificado que abré la competencia del Ministerio de Trabajo; por lo cual debe declararse improcedente el amparo solicitado.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Carla Trino Lopera y Esther Flores del Carpio, apoderadas legales de Daniel Santalla Torrez, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de informe escrito, que cursa de fs. 249 a 250 vta., manifestaron lo siguiente: a) El 1 de abril de 2008, José Antonio Quiroga Morales, instruyó inicio de proceso administrativo contra varias personas, entre ellas, Juan José Irusta Paz, habiendo concluido el 15 de noviembre de 2010, después de dos años y siete meses; b) El memorándum de destitución de 6 de enero 2011, se entregó el 8 de febrero de igual año, después de un mes y medio de emitida la Resolución del recurso jerárquico, por lo que al no haber cumplido con los plazos establecidos por ley es nulo de pleno derecho; c) Ante la denuncia de despido ilegal, se procedió a la revisión del proceso administrativo constatando su retardación por encima de un proceso ordinario y siendo de tramitación sumarísima, el mismo precluyó por haberse ejecutado después de dos meses, restituyéndose su derecho a la estabilidad laboral, frente a lo cual el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social definió la existencia de un despido ilegal conforme al art. 48 y ss. de la CPE y el DS 495, que faculta a disponer la conminatoria de reincorporación, cumpliendo estrictamente la RM 868/10 con base en el principio in dubio pro operario; y, d) La conminatoria emitida es obligatoria a partir de su notificación y podrá ser impugnada únicamente en la vía judicial lo cual no suspende su ejecución, por lo cual, la CNS tampoco acotó la instancia establecida por el DS 495 modificatorio del art. 10.III del DS 28699.

El abogado de Juan José Irusta Paz, señaló: El Capítulo III del Estatuto del Funcionario Público (EFP), dispone que los servidores públicos de la CNS están obligados únicamente a presentar la declaratoria de bienes y rentas y en cuanto a la relación laboral, están sujetos a la Ley General del Trabajo, al DS 28699 y a la RM 551/2006 que disponen la conformación de Tribunales paritarios para determinar la culpabilidad o no del funcionario; y al amparo de la SC 0138/2012 de 4 de mayo, estableció que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social está facultado para emitir conminatorias ante despidos ilegítimamente dispuestos.

I.2.4. Intervención del Ministerio Público

El representante del Ministerio Público, señaló lo siguiente: 1) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, actúa exclusivamente como mediador en los conflictos laborales; 2) En este caso se dispuso la reincorporación por considerar la existencia de un despido injustificado cuando debió declinarse competencia por haberse suscitado una controversia laboral, debiendo haber acreditado un proceso administrativo interno que concluyó en todas sus instancias hasta culminar en el recurso jerárquico, por lo cual, dicho Ministerio no siguió el orden procesal frente a la solicitud del funcionario afectado; 3) El DS 23318-A establece la sanción de destitución, en tanto que el DS 495 no dispone regulación alguna al respecto; 4) El requisito de inmediatez está salvado, en función a que acudir a la vía ordinaria representa para la CNS el transcurso de siete a diez años en los cuales presumiblemente se resolvería el proceso; y, 5) Al estar concluido el proceso interno administrativo con la destitución del funcionario, la CNS justamente pidió su reconocimiento, solicitando se declareprobada la acción de amparo constitucional.

I.2.5. Resolución

La Sala Penal Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, mediante la Resolución 64/2012 de 28 de agosto, cursante de fs. 314 a 318, denegó la tutela solicitada; con el advertido de la existencia de un nuevo titular en la entidad accionante, que recae en José Saúl Peredo Ledezma, bajo los siguientes fundamentos: i) La acción de amparo constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos o de persona individual o colectiva que restrinjan, supriman o amenacen restringir los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley y se rige por el principio de subsidiariedad normado por el art. 76 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC); ii) La excepción invocada por la entidad accionante basó un eventual daño irreparable que no fue demostrado y que además debió medir en parámetros constitucionales, de acuerdo al art. 410 de la CPE; concluyendo que en todo caso el afectado con la destitución es el tercer interesado Juan José Irusta Paz; iii) La CNS no agotó las instancias legales de la vía judicial ordinaria; iv) Las autoridades judiciales deben evitar la disanalogía emitiendo resoluciones contradictorias entre sus similares; v) La conminatoria es obligatoria a partir de su notificación y podrá ser impugnada en la vía judicial; vi) El DS 495, dispone que todo trabajador afectado pueda acudir al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, cuya autoridad al constatar el despido ilegal puede conminar su reincorporación inmediata; vii) Ante la emisión legal o ilegal de la conminatoria por parte de la Jefatura Departamental de Trabajo, el Juez de Trabajo y Seguridad Social, asume la competencia prevista por los arts. 73.a de la Ley de Organización Judicial (LOJ) y 152 de la LOJabrg, que establecen las atribuciones para conocer acciones individuales o colectivas por derechos y beneficios sociales; y en general cualquier conflicto emergente de la aplicación de leyes sociales; viii) El art. 48.II de la CPE, determina que las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de los trabajadores (as) como principal fuerza productiva de la sociedad, primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de los trabajadores; y, ix) En obrados se advierte la presentación de otra acción de amparo con identidad de objeto, sujeto y causa.

I.3. Consideraciones de la Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, modificada por la Disposición Transitoria Segunda del Código Procesal Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose la Resolución dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Efectuada la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las conclusiones que se señalan a continuación:

II.1. Mediante formulario de movimiento de personal, Nicolás Aguilar Tórrez, Gerente General de la CNS dispuso el retiro de Juan Jose Irusta Paz, sin goce de beneficios sociales, a partir del 6 de enero de 2011, en cumplimiento a la Resolución Jerárquica 30 de 15 de noviembre de 2010 (fs. 13).

II.2. Consta el memorial de 3 de marzo de 2011 de oferta de pago y consignación de beneficiossociales correspondientes a Juan José Irusta Paz, por Bs188 789,29.- (ciento ochenta y ocho mil setecientos ochenta y nueve 29/100 bolivianos) que fue presentado ante el Juez de Turno de Trabajo y Seguridad Social (fs. 18 y vta.).

II.3. Cursa la Resolución Sumarial 07/2009 de 13 de agosto, emitida por Isabel Palomino Ardiles, Autoridad Sumariante de la CNS al haber dispuesto la sanción de destitución sin goce de beneficios sociales del tercero interesado -Juan José Irusta Paz-(fs. 24 a 67).

II.4. Corre la Resolución Jerárquica 30 de 15 de noviembre de 2010, pronunciada por el Gerente General de la CNS, que confirmó en todas sus partes la Resolución de Revocatoria 021 de 31 de agosto de 2009 y ratificó la Resolución Sumarial 07/2009, en el marco de lo dispuesto por los arts. 28 y 29 de los DDSS 23318-A y 26237 (fs. 68 a 71).

II.5. Cursa la conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/JSG/032/2011 de 5 de abril, emitida por el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, por la cual se conminó a reincorporar a Juan José Irusta Paz a su fuente laboral en la CNS, al mismo puesto que ocupaba en el momento de su retiro, más el pago de salarios devengados y derechos sociales, notificada el 25 de abril de 2011 (fs. 78 y vta.).

II.6.       El Auto Definitivo de 30 de enero de 2012, por el cual, la Sala Penal Tercera, dispone la acumulación de dos acciones de amparo presentadas previamente por los accionantes, la primera el 16 de agosto de 2011 (fs. 255).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante por la institución que representa, denunció la vulneración de los derechos al debido proceso en su vertiente del Juez natural y a la “seguridad jurídica” debido a que la Jefatura Departamental de Trabajo, emitió la conminatoria de reincorporación: JDTLP/DS 0495/JSG/032/2011 de 5 de abril, instruyendo la restitución de Juan José Irusta Paz a las funciones que cumplía en la CNS, sin tener jurisdicción ni competencia emanada de ley; toda vez, que dicho funcionario fue destituido dentro de un proceso sumario administrativo concluido en todas sus instancias con la Resolución Jerárquica 30 de 15 de noviembre de 2010, que confirmó la sanción impuesta en la resolución final y en recurso de revocatoria; y en virtud que el art. 28 del DS 23318-A establece que frente a éste último recurso no es oponible ninguno ulterior en la vía administrativa y menos aún el procedimiento previsto por los DDSS 28699 y 495 y la RM 868/10, con lo cual se provocaría daño económico a la institución por el pago de haberes y beneficios sociales al citado funcionario. En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La acción de amparo constitucional y su naturaleza jurídica

La SCP 1138/2012 de 6 de septiembre, a referido que: “La acción de amparo constitucional establecida en el art. 128 de la CPE, como una acción tutelar de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidas de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la misma Norma Suprema y las leyes.

Según expresa, José Antonio Rivera Santiváñez, en su libro 'Jurisdicción Constitucional -Procesos Constitucionales en Bolivia-' el constituyente y legislador boliviano establece que es una acción constitucional, de configuración procesal autónoma e independiente, diferente de los demás recursos procesales ordinarios; es un medio de tutela inmediata, eficaz e idónea para los derechos y garantías constitucionales, frente a las amenazas o restricciones ilegales e indebidas de autoridades.públicas o personas particulares; por ello tiene una tramitación especial y sumarisíma (RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. ‘Jurisdicción Constitucional -Procesos Constitucionales en Bolivia-’. Tercera Edición. Cochabamba: Editorial Kipus, pág. 381).

En ese sentido, la acción de amparo constitucional, tiene por finalidad única resguardar los derechos fundamentales de quien acude buscando tutela, lo que determina su alcance con relación a la protección de derechos y garantías constitucionales, y no así, de principios; empero, por la misma naturaleza jurídica del amparo constitucional como acción extraordinaria de defensa, no puede omitirse considerar el resguardo y la materialización de los principios ordenadores de la administración de justicia”.

III.2. La distinción de roles de las autoridades administrativas del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la jurisdicción laboral y la justicia constitucional

La SCP 1096/2012 de 5 de septiembre, con relación al alcance de la protección de derechos laborales, estableció lo siguiente: “Conforme se analizará más adelante, tanto el orden constitucional, legal y específicamente tratándose de las normas reglamentarias (DS 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010), otorgan roles diferenciados a las autoridades administrativas del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, a la jurisdicción laboral y a la justicia constitucional, para proteger los derechos de las trabajadoras y los trabajadores, cuya comprensión se decantará en esclarecer cuáles son los medios de impugnación a los que pueden recurrir ambas partes de la relación jurídica laboral, atribuciones que se estudiará en los siguientes fundamentos jurídicos ya fueron objeto de interpretación en algunas acciones de amparo constitucional y una acción concreta de inconstitucionalidad, que corresponde contextualizar, a efectos de observar el principio de comprensión efectiva establecido en el art. 3.inc 8) del Código Procesal Constitucional (CPCo).

Dicha contextualización jurisprudencial, será realizada a partir de la técnica de las líneas jurisprudenciales. Conforme entendió la SCP 0846/2012 de 20 de agosto, para resolver un problema jurídico concreto debe analizarse la jurisprudencia constitucional a través de un análisis dinámico, es decir, se debe apreciar de manera sistemática el desarrollo de la jurisprudencia, para ubicar el precedente constitucional en vigor en la línea jurisprudencial, observando con ello el principio de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad en la aplicación del derecho jurisprudencial.

En ese orden, corresponde señalar que la interpretación y aplicación del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010, ha generado, al menos, dos supuestos de análisis, con distintos tratamientos procesales, que son: a) La solicitud de las trabajadoras y trabajadores de reincorporación en protección de su derecho a la continuidad y estabilidad laboral; y, b) El supuesto cuando la trabajadora o trabajador opta por el pago de sus beneficios sociales en lugar de su reincorporación.

Respecto a la protección del derecho fundamental a la continuidad y estabilidad laboral de las trabajadoras y trabajadores: El derecho a la reincorporación

La Constitución Política del Estado contiene normas que protegen de manera contundente y progresiva los derechos laborales de las trabajadoras y los trabajadores (arts. 46 al 55 de la CPE), siendo uno de ellos el derecho fundamental a la continuidad y estabilidad laboral consagrado en el art. 48.II de la Norma Suprema, en virtud del principio de progresividad de los derechos humanos contenido en cláusula abierta contenida en el art. 13.II de la Ley Fundamental, que determina: ‘Los derechos que proclama esta Constitución no serán entendidos como negación de otros derechos no enunciados’.El derecho fundamental a la continuidad y estabilidad laboral de las trabajadoras y los trabajadores tiene eficacia normativa debido a que el orden constitucional primero protege el derecho fundamental a la jurisdicción o derecho de acceso a la justicia consagrado en el art. 115.I de la CPE, en razón a que este último derecho fundamental es configurado con 'el derecho protector de los demás derechos', que en el caso de la relación jurídica laboral es atribuible tanto al trabajador como al empleador.

Ahora bien, la Constitución Política del Estado en su art. 50, la Ley General del Trabajo en el art. 105 y las normas reglamentarias (DS 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010), establecen como concreción del derecho a la jurisdicción o derecho de acceso a la justicia (art. 115.I de la CPE), el derecho de las trabajadoras y trabajadores, así como del empleador, al proceso administrativo ante las autoridades del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social (autoridades laborales administrativas) hasta la revisión de la decisión judicial posterior (SCP 0591/2012 de 20 de julio), como vía válida para resolver los conflictos emergentes de la desvinculación laboral. Este procedimiento administrativo laboral deberá respetar el debido proceso, el derecho a defensa, el derecho a una resolución motivada, el derecho a la doble instancia y otros elementos constitutivos del debido proceso, consagrados en los arts. 115.II y 117 de la CPE.

En efecto, la SCP 0591/2012 de 20 de julio, emitida dentro de una acción de inconstitucionalidad concreta, en resguardo de los derechos al debido proceso y a la doble instancia dentro del procedimiento administrativo laboral ante las autoridades del Ministerio de Trabajo, declaró INCONSTITUCIONAL la palabra 'únicamente' del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699, incorporado por el DS 0495 y de la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010, debido a que dichas normas excluían la vía de impugnación en vía administrativa del acto conminatorio de reincorporación, previendo una única instancia para resolver administrativamente tal situación. Por ello, esta Sentencia Constitucional entendió que contra dicho acto administrativo, procedían los recursos de revocatoria y jerárquico, a los que podían acudir tanto el trabajador como empleador; a cuyo efecto se deben aplicar las normas contenidas en los arts. 56 a 68 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), mientras el Órgano Legislativo emita las normas específicas que requiere la potestad administrativa para resolver conflictos laborales.