1265/2013-L

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional porque fue interpuesta fuera del plazo de seis meses establecido por la Constitución y la jurisprudencia constitucional, aclarándose que si bien la resolución ministerial impugnada por la que se dispuso la nulidad de incorporación de los accionantes a la carrera administrativa fue impugnada a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, los mismos no resultan idóneos, por cuanto la Resolución impugnada no admite la interposición de recurso administrativo alguno.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.4. "De la revisión de antecedentes, se tiene que Policarpio Choque Mamani, Javier Márquez Machaca, Armando Medardo Mencias Rivadeneira, Dora Tarqui Sanabria, Grover Velásquez Ramírez y Daisy Silvia Wilde Lavayen -ahora accionantes- son funcionarios del SENASIR, por lo que, mediante RA SSC-11/2002, fueron incorporados a la carrera administrativa bajo la modalidad transitoria automática; sin embargo, ante la remisión del informe de auditoría especial al personal del SENASIR, por la verificación de irregularidades, Carmen Ruth Trujillo Cárdenas, ex Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, ordenó la realización de una auditoria interna -por la institución que encabeza- a las incorporaciones a la carrera administrativa de 2002 y 2003; posteriormente, emitió la RM 1068/10, que declaró la nulidad de la incorporación a la carrera administrativa de veintiún servidores públicos, entre los cuales se encuentran los ahora accionantes, por no haber cumplido con los requisitos del proceso de selección. Se advierte también que el 12 de enero de 2011, los accionantes interpusieron recurso de revocatoria ente la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social; luego, el jerárquico, los cuales fueron rechazados; por otra parte, los memorándums de reasignación de cargos, fueron emitidos todos el 7 de enero de 2011, siendo notificados desde ese día hasta el 10 del mismo mes y año. Por lo anteriormente expuesto, antes de ingresar ha analizar el fondo de la problemática planteada es pertinente revisar si se cumplieron con los principios que hacen procedente la acción de amparo constitucional, toda vez que la misma debe plantearse dentro de un plazo oportuno, justo y razonable, no mayor a los seis meses; tal cual lo determinó el art. 129.II de la CPE, que a la letra dice: “La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial”. La inobservancia de este requisito, constituye la improcedencia de la acción. Consiguientemente y de acuerdo al Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de amparo constitucional se interpondrá en el plazo máximo de seis meses; en el presente caso, los presuntos actos vulneratorios serían la RM 1068/10, emitida por el Ministerio de Trabajo y los memorándums de 7 de enero de 2011, pronunciados por el SENASIR; empero, la presente acción de amparo constitucional, fue interpuesta el 22 de julio de 2011; es decir, presentaron fuera del plazo de los seis meses; consecuentemente, no se cumplió con el principio de inmediatez, por lo que no es posible analizar el fondo de la problemática planteada. Por último es pertinente aclarar, que si bien los accionantes plantearon los recursos de revocatoria y jerárquico contra la Resolución Ministerial, sin embargo, dicha Resolución no permite la interposición de recurso administrativo alguno, como se establece en el art. 66 del EFP y 69 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en concordancia con los arts. 17 y 51 del Reglamento de Procedimiento de Incorporación a la Carrera Administrativa -RA SSC 002/2008-; consecuentemente, al haber presentado de manera errada los referidos recursos, retardaron el tiempo dejándose transcurrir el plazo e interpusieron de manera extemporánea la presente acción, motivo por el cual no es posible analizar el fondo del asunto".

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1265/2013-L

Sucre, 20 de diciembre de 2013

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrado Relator: Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

Acción de amparo constitucional

Expediente: 2011-24221-49-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 69/13 de 31 de octubre de 2013, cursante de fs. 433 a 434 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Policarpio Choque Mamani, Javier Márquez Machaca, Armando Medardo Mencías Rivadeneyra, Dora Tarqui Sanabria, Grover Velásquez Ramírez y Daisy Silvia Wilde Lavayen contra Daniel Santalla Torrez, Ministro; Félix Rojas Gutiérrez y Carmen Ruth Trujillo Cárdenas, ex Ministros del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; y, Yoni Yamil Exeni León, Director General Ejecutivo a.i. del Servicio Nacional del Sistema de Reparto (SENASIR).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 22 de julio de 2011, cursante de fs. 97 a 106 vta. los accionantes expresaron los siguientes argumentos:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Resolución Administrativa (RA) SSC-11/2002 de 16 de julio, fueron incorporados a la carrera administrativa; sin embargo, el 11 de enero de 2011, los notificaron con la Resolución Ministerial (RM) 1068/10 de 22 de diciembre de 2010, emitida por Carmen Ruth Trujillo Cárdenas, ex Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante la cual declaró la nulidad de la señalada incorporación, anulando las Resoluciones SSC-031/2002 de 17 de septiembre, 013/2003 de 27 de febrero, y la 034/2003 de 20 de marzo, sin incluir en la parte dispositiva a la Resolución 11/2010, en la que se encuentran comprendidos los mismos, con el argumento de que el manual de organización y funciones y el de puestos de la ex Dirección de Pensiones, estaban desactualizados y que en la carpeta de información institucional no se contaría con un plan de desarrollo institucional.

Refieren también, que “la RM 1068/2010 carece de fundamentación, puesto que no analiza caso por caso la situación de los 21 funcionarios cuya incorporación anula…” (sic); de igual manera, incurrió en contradicciones al decir primero que no existía documentación en las carpetas de los funcionarios, para luego mencionar que los documentos no contaban con firmas.

Por otra parte, sin que estuviera ejecutoriada dicha Resolución, Yoni Yamil Exeni León, Director General Ejecutivo del SENASIR, con animo irrazonable, emitió diferentes memorandos...codemandado, el 7 de enero de 2011, les cursó memorándums moviéndoles de sus cargos y cambiándoles de nivel y haciéndoles conocer que a partir de la emisión de sus memorándums, tendrían la calidad de personal provisional, en tanto se produzca la convocatoria pública de sus cargos.

Ahora bien, 12 de enero de 2011, interpusieron recurso de revocatoria contra la RM 1068/10; sin embargo, dentro del plazo de ocho días, la ex Ministra de Trabajo demandada no emitió pronunciamiento alguno, produciéndose el silencio administrativo; motivo por el cual, el 31 del citado mes y año, plantearon recurso jerárquico ante la misma autoridad, quien de forma extemporánea y sin ninguna fundamentación respondió al revocatorio, comunicándoles que se agotó la vía administrativa por lo que correspondía presentar su impugnación en la vía contencioso administrativo; posteriormente, el ex Ministro Félix Rojas Gutiérrez, respondió el recurso jerárquico en los mismos términos que la anterior autoridad; es decir, ninguna de las dos autoridades analizó los argumentos de hecho y de derecho expuestos en sus recursos de revocatoria y jerárquico.

Por otro lado, plantearon el mismo recurso contra los señalados memorándums ante el Director del SENASIR, quien respondió indicando que “al haberse pronunciado por parte del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, La R.M. 1068 del 22 de diciembre de 2010, con la misma que fue legalmente notificado…” (sic); motivo por el cual desestimó el citado recurso, de igual manera el jerárquico, con el cual algunos coaccionantes no fueron notificados.

Por último, hacen notar que ellos sólo fueron solicitantes y la Dirección de Pensiones gestionó la incorporación a la carrera administrativa ante la Superintendencia de Servicio Civil, por lo que no son responsables de los supuestos errores durante el proceso de incorporación.

1.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Los accionantes alegan la vulneración de sus derechos y garantías al debido proceso, a la defensa, a la “seguridad jurídica”, al trabajo y a percibir un salario, citando al efecto los arts. 7, 46, 49, 115.II, 117.I y 119.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

1.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela, disponiendo: a) La nulidad de la RM 1068/10 de 22 de diciembre, determinando que el actual Ministro de Trabajo dicte una nueva resolución; b) “…se dejen sin efecto todos los memorándos como las Resoluciones administrativas...” (sic); c) La restitución de sus niveles y cargos ejercidos legalmente, con reposición de sus salarios rebajados injustamente; d) Se restituyan a sus labores a los funcionarios “correcurrentes” Grover Velásquez Ramírez y Daisy Silvia Wilde de Lavayen, con reconocimiento de sus salarios disminuidos y luego suprimidos; y, e) Se imponga costas y responsabilidad contra los demandados.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 31 de octubre de 2013, conforme consta en el acta cursante de fs. 421 a 432, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

En audiencia pública; el abogado de la parte accionante, ratificó el tenor de su demanda y amplió indicando: 1) Que la RM 1068/10, afecta a los accionantes por cuanto en su parte dispositiva no hizo referencia a la RA SSC-11/2002, mediante la cual los accionantes fueron incorporados a la carrera.administrativa; no obstante, poco a poco fueron destituidos sin ser merecedores de un proceso interno previo, lo cual menoscabó sus derechos, como el de jubilación; 2) Por otro lado, solicitó se disponga la restitución dentro del tercero día a los mismos cargos y niveles en que se encontraban con anterioridad, con reposición de sus salarios injustamente disminuidos, asimismo se imponga costas y multa, con responsabilidad de daños y perjuicios; y, 3) Los retiros que emitió el SENASIR como la Superintendencia son ilegales, por cuanto son anteriores a la ejecutoria de la RM 1068/10.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Daniel Santalla Tórrez, mediante abogados del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por informe escrito cursante de fs. 412 a 420 vta., y en audiencia manifestaron: i) En el marco de la aprobación de la Constitución Política del Estado, se emitió el Decreto Supremo (DS) 29894 de 7 de febrero de 2009, que determina la estructura del “Poder Ejecutivo” que en su art. 139 establece la extinción de la Superintendencia del Servicio Civil, correspondiendo asumir sus atribuciones al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en virtud a ello se emitió la RA SSC-11/2002; ii) La incorporación a la carrera administrativa bajo la modalidad transitoria automática y transitoria de convalidación se rigen por el reglamento de reincorporación a la carrera administrativa, la primera es un procedimiento para aquellas personas que ingresaron a determinada institución cinco años antes de la vigencia del Estatuto del Funcionario Público, con el único requisito de que hayan trabajado cinco años ininterrumpidos dentro de la misma entidad independientemente de la fuente de financiamiento; es decir, pueden ser personal eventual, consultores o personal permanente; en el presente caso, muchos no cumplieron con ese requisito, además que debieron cumplir con la presentación del certificado de calificación de años de servicio o el certificado de trabajo en el cual se detallan las aportaciones por sus gestiones, asimismo se requería una carta de renuncia al régimen laboral (Ley General del Trabajo para ingresar al Estatuto del Funcionario Público); iii) Conforme a las auditorías establecidas por el SENASIR, el 20 de enero de 2010, les remitieron una auditoría especial de los funcionarios incorporados a la carrera administrativa, solicitando al Ministerio del Trabajo efectúe una auditoria de veintiún funcionarios de dicha institución, entre los cuales se encuentran los accionantes; iv) El SENASIR como el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social pueden efectuar controles, conforme establece la Ley de Administración y Control Gubernamentales; en el presente caso, se efectuó el control al sistema de administración de personal, en virtud del DS 26115 de 16 de marzo de 2001, y a la solicitud del SENASIR, por cuanto el 2002 y 2003, los funcionarios de la ex superintendencia civil incumplieron con el procedimiento de incorporación a la carrera administrativa, así como los cinco años de trabajo requeridos; v) Por otra parte, a partir de “jefes de unidad para abajo” pueden ser susceptibles de reincorporación y no así a un funcionario de libre nombramiento, situación que generó que se elabore el informe de auditoría interna, mismo que fue remitido al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, instancia que emitió la RMS SC-1068/10, anulando el registro de funcionarios de carrera -ahora accionantes- fundando la misma conforme al art. 35 inc. c) de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA), que prevé que son nulos de pleno derecho los actos administrativos cuando hubieren sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido; y, vi) En cuanto a los recursos de revocatoria y jerárquico, el art. 17 y 51 del Reglamento de Procedimiento de incorporación a la Carrera Administrativa, refiere que, ante las resoluciones ministeriales no procede ningún otro recurso que no sea el contencioso administrativo, por lo que no era procedente interponer los citados recursos, consiguientemente fueron rechazados.

Juan Edwin Mercado Claros, Director General Ejecutivo a.i. del SENASIR, mediante memorial cursante de fojas 171 a 172, informó que la RM 1068/2010 a momento de ser aplicada a los servidores del SENASIR, contaba con pleno respaldo legal, en caso de haberse sentido agraviados en sus derechos, los ahora accionantes debieron interponer el recurso pertinente ante el Tribunal Constitucional; consecuentemente, Yoni Yamil Exeni León simplemente dio cumplimiento a la parteresolutiva de la citada Resolución Ministerial, por lo que no se vulneró el debido proceso; por otra parte, en cuanto al derecho al trabajo tampoco fue lesionado toda vez que Policarpio Choque Mamani y Javier Márquez Machaca, continúan trabajando en el SENASIR, mientras que Armando Medardo Mencías Rivadeniera renunció voluntariamente.

En cuanto a Félix Rojas Gutiérrez y Carmen Ruth Trujillo Cárdenas, ex Ministros del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, habiendo sido legalmente notificados como se evidencia a fs. 132, no se hicieron presentes en la audiencia pública como tampoco presentaron informes.

I.2.3. Resolución

La Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de La Paz, constituido en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 69/13 de 31 de octubre de 2013, cursante de fs. 433 a 434 vta., por la que denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: a) Existe una línea jurisprudencial clara y precisa sobre el principio de inmediatez el cual debe ser cumplido en la acción de amparo constitucional, tal como se establece en el art. 129 de la CPE, como en la “SC 1242/2010-R”; y, b) La acción de amparo constitucional fue presentada ante el Tribunal de garantías el 22 de julio de 2011, y las notificaciones fueron realizadas el 7 de enero de 2011, de esa manera sobrepasándose del plazo de seis meses para hacer prevalecer sus derechos en esta instancia constitucional.

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, proveyendo a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, modificada por la Disposición Transitoria Segunda del Código Procesal Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro de plazo.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Resolución 633/2011 de 28 de julio (fs. 110 y vta.), la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de La Paz, declaró la improcedencia in limine de la demanda de amparo constitucional interpuesta por Policarpio Choque Mamani, Javier Márquez Machaca, Armando Medardo Mencías Rivadeniera, Dora Tarqui Sanabria, Grover Velásquez Ramírez y Daisy Silvia Wilde Lavayen, quienes impugnaron la referida Resolución, que venida en revisión a este Tribunal, a través del AC 0109/2012-RCA-SL de 24 de octubre (121 a 130), dispuso se admita la misma para proseguir el trámite correspondiente conforme a derecho. Emergente de ello, este Tribunal, en revisión, pronuncia la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

II. CONCLUSIONES

De la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:

II.1. Mediante RA SSC-11/2002 de 16 de julio, la Superintendencia de Servicio Civil resolvió incorporar a doce servidores públicos a la carrera administrativa bajo la modalidad transitoria.II.2. La Superintendencia de Servicio Civil, mediante nota de 23 de junio de 2004, comunicó al Interventor del SENASIR que los ahora accionantes -entre otros- fueron incorporados a la carrera administrativa mediante RRAA SSC- 11/2002, entre otras (fs. 21 a 22).

II.3. Carmen Ruth Trujillo Cárdenas, ex Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, ante la remisión del informe de auditoría especial al personal del SENASIR por la verificación de irregularidades, ordenó la realización de una auditoría interna -por la institución que encabezaba- a las incorporaciones a la carrera administrativa de 2002 y 2003; posteriormente, emitió la RM 1068/10 de 22 de diciembre de 2010, que declaró la nulidad de la incorporación a la carrera administrativa de veintiún servidores públicos, entre los cuales se encuentran los ahora accionantes, por no haber cumplido con los requisitos del proceso de selección (fs. 23 a 28).

II.4. El 12 de enero de 2011, los ahora accionantes y otros interpusieron recurso de revocatoria ante la ex Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social -codemandada-, por cuanto se habrían vulnerado sus derechos; luego el 31 del mismo mes y año, plantearon recurso jerárquico (fs. 30 a 37; y, 41 a 42 y vta.).