1295/2012

Sintesis del caso

En esta acción de amparo constitucional, se alegó la vulneración al derecho de petición, libre tránsito, propiedad privada y seguridad jurídica, porque la autoridad demandada en su calidad de Alcalde Municipal de Cochabamba, omitió dar respuesta a sus peticiones de reubicación de comerciantes de tres comerciantes que obstruyen el ingreso a su inmueble. En base a estos hechos, se pidió la concesión de la tutela y la reubicación de las casetas que afectan sus derechos, más el pago de daños y perjuicios. El Tribunal Constitucional Plurinacional, aprobó la resolución del Tribunal de Garantías y concedió la tutela únicamente respecto al derecho de petición, en base a los siguientes aspectos: 1) Que el cambio por parte del accionante de la calidad de demandadas a terceras interesadas sin fundamento alguno, hace imposible analizar su pretensión en relación a las terceras interesadas por falta de legitimación; 2) porque la omisión de respuesta de la autoridad municipal demandada viola el derecho de petición; y, 3) en cuanto al Tribunal de Garantías, advirtió que tardó en notificar la admisión de la acción de amparo constitucional diecisiete días, aspecto que implica dilación procesal en la tramitación de la acción de amparo constitucional.

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional porque el cambio por parte del accionante de la calidad de demandadas a terceras interesadas sin fundamento alguno, hace imposible analizar su pretensión en relación a las terceras interesadas por falta de legitimación pasiva.

Extracto de la ratio decidendi

FJ III.5 “…es menester mencionar que el hecho de haber cambiado, por parte del accionante, la situación jurídica procesal de Norma Taboada Cuadros, Carmen Taboada Cuadros y Durbyleila Sejas Taboada de demandadas a terceras interesadas, sin fundamento alguno, hace imposible analizar la pretensión del accionante con respecto a ellas, pues omitió detallar qué aspectos del memorial de acción de amparo constitucional se modifican con respecto a ellas debido a su nueva situación jurídica”.

Precedentes

Precedente Implícito.-

FJ III.5 “…es menester mencionar que el hecho de haber cambiado, por parte del accionante, la situación jurídica procesal de Norma Taboada Cuadros, Carmen Taboada Cuadros y Durbyleila Sejas Taboada de demandadas a terceras interesadas, sin fundamento alguno, hace imposible analizar la pretensión del accionante con respecto a ellas, pues omitió detallar qué aspectos del memorial de acción de amparo constitucional se modifican con respecto a ellas debido a su nueva situación jurídica”.

Titulacion jurisprudencial

Existe falta de legitimación pasiva en acciones de amparo constitucional, cuando la parte accionante, sin argumentación, en un memorial posterior al de la demanda, modifica la calidad de parte demandada a tercero interesado, supuesto en el cual, en cuanto a las personas que se cambia su situación procesal, la tutela será denegada.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

La línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional sobre la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional inició con la SC 0255/2001-R, empero, fue la SC 0691/2001-R que definió la legitimación pasiva señalando que ésta debe ser entendida como la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquella contra quien se dirige la acción, entendimiento asumido por las SSCC 0817/2001-R, 0139/2002-R, 1279/2002-R, 0039/2010-R y 0192/2010-R, entre otras; razonamiento también confirmado por la SCP 0367/2012, pronunciada por el Tribunal Constitucional Plurinacional. Asimismo, la jurisprudencia constitucional diferenció las situaciones especiales en la legitimación pasiva generando varias subreglas referidas: a) Los casos de sucesión o cambio de autoridades; b) Acto o resolución revisada por un tribunal superior; c) Tribunales u órganos colegiados d) Cambio de situación jurídica del demandado.

a) Sobre la legitimación pasiva en los casos de sucesión o cambio de autoridades, la jurisprudencia constitucional tiene el siguiente desarrollo: 1. La SC 0264/2004 estableció que “…la demanda debe estar dirigida contra la ‘autoridad’ que ostente el cargo desde el cual se realizó el acto ilegal o se incurrió en la omisión indebida, sin que ello implique que, en caso de existir responsabilidades personalísimas, como la penal, el funcionario que haya accedido al cargo con posterioridad al acto lesivo de derechos, tenga que asumir las consecuencias únicamente por encontrarse en funciones al momento de iniciarse la demanda y porque ésta haya sido dirigida en su contra'”; 2. La SC 1740/2004-R determinó: “(…) en aquellos casos en los que el acto denunciado como ilegal es ejecutado por una autoridad y es otra la competente para revisar esa actuación a efecto de modificar, confirmar o revocar el acto puesto en su conocimiento, el recurso debe ser interpuesto contra ambas autoridades al tener legitimación pasiva, la primera por ejecutar el acto ilegal y la segunda por no corregirlo, de modo que al ser ambas responsables, deben asumir las consecuencias de sus actos”. Razonamiento reiterado por las SSCC 1019/2010-R y 0707/2010-R, entre otras, y confirmado por primera vez por la SCP 107/2012; 3. Posteriormente, la SCP 0134/2012, modulando dicho entendimiento, establece que la demanda podrá ser presentada contra la autoridad que cometió el acto ilegal, aún ya no ostente el cargo o la función en la que se encontraba y que, en general, es posible demandar contra el cargo o la función pública en cuyo ejercicio se cometió el supuesto acto ilegal; 4. A su vez la SCP 142/2012, moduló este último razonamiento estableció que tanto para la fase de la admisibilidad –en las acciones de amparo constitucional- como para la fase deliberativa y de decisión, donde se analiza la legitimación pasiva- en todas las acciones de defensa, es suficiente identificar el cargo o la función pública en cuyo ejercicio se cometieron los supuestos actos ilegales, en los casos de cesantía de servidores públicos; 5. La SCP 402/2012 realizando otra modulación determinó que la acción de amparo constitucional puede ser presentada, de manera alternativa, contra la ex autoridad que cometió el acto ilegal, contra la nueva autoridad o contra el cargo o la función pública en cuyo ejercicio se cometieron los actos supuestamente ilegales. 6. Asimismo, la SCP 0350/2013 extiende este último razonamiento a entidades o instituciones privadas.

b) Sobre el acto o resolución revisada por un tribunal superior, la jurisprudencia constitucional tiene el siguiente desarrollo: 1. La SC 0258/2003-R estableció que la o el agraviado “...debe acusar el acto indebido o ilegal constituido ya sea en un acto procesal o en una resolución ante la instancia última, pues de no hacerlo la tutela resultaría ineficaz por cuanto no se puede compulsar la problemática si no ha sido recurrida la autoridad o persona que tiene la facultad de revisar, consiguientemente, modificar, confirmar o revocar el acto o resolución puesto en su conocimiento, ya que en la última instancia –si se acusa el acto ilegal u omisión indebida, se resolverá definitivamente, de manera que quien deberá responder por la lesión al derecho fundamental y repararlo en forma inmediata será la autoridad o tribunal que tenga legalmente la atribución de conocer en última instancia, y por lo mismo, para el caso de no reparar la lesión al momento de resolver el recurso ordinario, es quien tiene la legitimación pasiva para ser demandado, responder y cumplir lo que se ordene en esta jurisdicción…”. 2. Este razonamiento posteriormente fue modulado por la SC 1740/2004-R, estableciendo que: “en aquellos casos en los que el acto denunciado como ilegal es ejecutado por una autoridad y es otra la competente para revisar esa actuación a efecto de modificar, confirmar o revocar el acto puesto en su conocimiento, el recurso debe ser interpuesto contra ambas autoridades al tener legitimación pasiva, la primera por ejecutar el acto ilegal y la segunda por no corregirlo, de modo que al ser ambas responsables, deben asumir las consecuencias de sus actos. Cabe aclarar que la SC 258/2003-R, como las SSCC 1445/2004-R, 1740/2004-R, 0741/2010-R, entre otras, utilizaron esta línea jurisprudencial cuando se demandó a las autoridades que ejecutaron el acto o resolución supuestamente ilegal y no contra quienes los revisaron, denegándose la tutela con el argumento que el recurso también debió ser dirigido contra estos últimos. 4. La SCP 1004/2012, confirmó implícitamente este razonamiento a un supuesto diferente, pues en este caso la acción se dirigió contra las autoridades que revisaron la resolución en última instancia, pero no así contra los inferiores, por cuyo motivo se denegó la tutela. Empero, las SSCC 1260/2012, 1271/2012, 1193/2012, 0629/2013, entre otras, denegaron la tutela porque la acción no se dirigió contra la última instancia o autoridades que tuvieron la oportunidad de modificar, confirmar o revocar el acto puesto a su conocimiento.

c) Sobre los casos de Tribunales u órganos colegiados la línea jurisprudencial es la siguiente: 1. El Tribunal Constitucional en las SSCC 1098/2003-R, 0059/2004-R, 711/2005-R y 0529/2010-R, entre otras estableció que para que sea viable el amparo constitucional, debe ser planteado contra todos los miembros que asumieron la decisión, acto o resolución presuntamente ilegal; 2. Sin embargo, dicha subregla fue modulada por la SC 447/2010-R, en los casos de entes colegiados con miembros numerosos, determinando la posibilidad de notificar únicamente al representante legal cuando la notificación a todos los miembros se convierta en barrera para el acceso inmediato a la tutela. 3. La SCP 0076/2012, a través de una modulación implícita precisó que es posible ingresar al análisis de fondo cuando no se causó indefensión a los que fueron demandados; es decir, que a pesar de no haberse dirigido la acción de amparo contra todos los miembros que provocaron el acto ilegal denunciado, uno o más de los que fueron citados asumieron defensa.

d) Sobre el cambio de situación jurídica del demandado, la SCP 1295/2012, estableció que existe falta de legitimación pasiva en acciones de amparo constitucional, cuando la parte accionante, sin argumentación, en un memorial posterior al de la demanda, modifica la calidad de parte demandada a tercero interesado, supuesto en el cual, en cuanto a las personas que se cambia su situación procesal, la tutela será denegada.

e) De otro lado, la jurisprudencia constitucional también ha desarrollado supuestos de flexibilización a la legitimación pasiva respecto a la exigencia de dirigir la acción de amparo constitucional contra la persona particular o autoridad que ocasionó el agravio o acto lesivo denunciado, así: 1. La SCP 0998/2012, estableció que para el caso de vías de hecho, de manera excepcional podrá activarse la tutela sin identificar a la parte demandada cuando por las circunstancias particulares del caso no sea posible una determinación de personas que incurran en vías de hecho; en cuyo orden, para asegurar una equidad procesal, a las personas que no fueron expresamente citadas como demandadas y que pudieren ser afectadas con los efectos de una eventual concesión de tutela por vías de hecho, no se les aplica el principio de preclusión procesal para la presentación de pruebas u otros medios de medios de defensa. Cabe aclarar, como la misma SCP 0998/2012 señaló, la excepción al principio de preclusión y la posibilidad de presentación de prueba establecida en esa sentencia, no implica una modulación de la SCP 0173/2012, en la que se definieron los supuestos en los que en la etapa de revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, es posible la presentación de nueva prueba referidas: “1. Prueba que no pudo ser presentada oportunamente ante el juez o tribunal de garantías, siempre y cuando se justifiquen las razones de ese impedimento, 2. Nueva prueba que demuestre la persistencia de las lesiones denunciadas a partir del mismo hecho generador, lo que no implica la ampliación de los fundamentos de la acción; y 3. Para denuncias de medidas de hecho conexas y accesorias, será posible la presentación de nueva prueba que demuestre que las lesiones denunciadas además de persistir, continúan suscitándose a través de otras acciones de similar naturaleza…” Efectivamente, el razonamiento contenido en la SCP 0998/2012, es un postulado jurisprudencial diferente, vinculado únicamente a las vías de hecho y la imposibilidad de identificar a los demandados y aplicable únicamente ante supuestos fácticos similares. 2. Otro supuesto de flexibilización es el contenido en la SCP 1616/2012 que flexibilizó la legitimación pasiva en los supuestos de instancias de dirección vacantes, en entidades públicas o privadas, determinando que cuando las instancias de dirección en las entidades públicas o privadas quedan vacantes, se dirige la acción directamente contra la entidad que hubiere vulnerado derechos, sin identificar autoridades o personeros; 2. La SCP 0893/2013, circunscrita a los procesos penales estableció que aún no se hubiere planteado la acción contra el representante del Ministerio Público y si contra las autoridades que ejercieron el control jurisdiccional; en la etapa preparatoria, el Juez de Instrucción en lo Penal, ostenta legitimación pasiva, porque tiene la facultad de controlar la investigación efectuada por parte del órgano de persecución penal, asegurando que el mismo se realice en el marco del respeto de la Constitución Política del Estado, Tratados y Convenios internacionales; así como el tribunal de apelación tiene el deber de verificar los actos de la autoridad de rango inferior; cuando no repararon los actos ilegales u omisiones indebidas en las que hubiera incurrido el Ministerio Público.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1295/2012

Sucre, 19 de septiembre de 2012

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora: Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi

Acción de amparo constitucional

Expediente: 2010-22756-46-AAC

Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución de 5 de noviembre de 2010, cursante de fs. 180 a 183 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Samuel Gonzales Gutiérrez en representación de Luis Vaca Banegas contra Edwin Castellanos Mendoza, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 10 de junio y modificatorio de 14 de octubre, ambos de 2010, cursantes de fs. 57 a 60 y 67, respectivamente, el accionante expone lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Señala que su representado fue obligado a aceptar, en calidad de dación en pago, un bien inmueble en el cual se encontraba la maquinaria correspondiente al ex Molino SAICO mismo que cuenta con una superficie de terreno de 892 m2, ubicado dentro de la de galería comercial “Los Molinos” conforme consta en la Escritura 555/2001 y escritura complementaria de propiedad en condominio 418/2001, que está situado en calle Francisco Velarde 3, zona sud este, de Cochabamba.

El 28 de marzo de 2008, Juan Evo Morales Ayma Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia promulgó la Ley 3842 por la que se donó al municipio de Cercado la maquinaria del ex Molino SAICO, asimismo, se determinó que dicha Gobernación la reubique a la zona de Asirumarca; sin embargo, no obstante el transcurso del tiempo, la misma no procedió a desmontar la maquinaria, habiéndolo hecho su representado, pagando por cuenta del municipio de Cercado, para que personal técnico proceda al desmontaje.

Indica que el 12 de marzo de 2010, se firmó un acuerdo con un personero del municipio de Cercado, con reconocimiento de firmas y rúbricas ante Notario de Fe Pública, pese a lo imperativo de la Ley 3842 y de las comunicaciones de la Directiva del Concejo Municipal instruyendo el retiro y apertura de puertas, conforme consta en la comunicación 379/2009 de 12 de noviembre y PRE 2248/2009 de 20 de noviembre, emitidas por el Concejo Municipal de Cochabamba que obligaba al municipio a retirar la maquinaria, así como se instruyó al Alcalde que por medio de la Intendencia Municipalasumiera las acciones necesarias para garantizar el flujo normal y apertura de la puerta principal del inmueble y así permitir el traslado de la maquinaria. Sin embargo, el municipio hizo caso omiso a todas esas disposiciones. Ante lo cual su representado tuvo que desmontar la maquinaria, mientras que lo único que hizo el Gobierno Autónomo Municipal fue convocar a una audiencia de conciliación a las personas afectadas, sin proceder a retirar a las tres comerciantes que ocupaban los sitios 146, 147 y 148, correspondientes a Norma Taboada Cuadros, Carmen Taboada Cuadros y Durbiileia Sejas Taboada, cuyas ocupaciones están prohibidas por el Reglamento para la ocupación de locales y sitios municipales. Por lo que señala que la actitud de las nombradas restringe los derechos de su representado a la propiedad privada y libre locomoción, tapiando la puerta de ingreso a su inmueble con sus casetas y tomando en cuenta que el municipio cobra patentes a dichas comerciantes, no tiene autoridad para hacerlas desalojar.

Asimismo, agrega que el 6 y 20 de mayo de 2010, se remitieron cartas al Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, solicitando la apertura de las vías de acceso al inmueble de su representado, mismas que nunca fueron contestadas, afectando su derecho de petición. Además que la puerta en la que están asentadas las nombradas vendedoras no es de reciente construcción, sino que ya existe desde hace más de treinta años, consecuentemente, al no haber recibido respuestas a sus dos cartas dirigidas al municipio de fechas antes referidas, y al haberse restringido sus derechos pide que los mismos sean tutelados haciendo excepción al principio de subsidiariedad por no existir otros medios o recursos legales para suspender los actos ilegales y arbitrarios.

Finalmente, a través de memorial de 14 de octubre de 2010, el accionante modifica la situación procesal de Norma Taboada Cuadros, María Carmen Taboada Cuadros y Durby Leila Sejas Cuadros, de demandadas a terceras interesadas, situación admitida por el Tribunal de garantías a través de auto de 15 de octubre de ese mismo año.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Señala como lesionados sus derechos de petición, libre tránsito, propiedad privada y así como el de "seguridad jurídica" citando al efecto los arts. 24, 56.II y 115 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y se disponga: a) El retiro y reubicación de las tres casetas 146, 147 y 148, consignadas a Norma Taboada Cuadros, Carmen Taboada Cuadros y Durbyleila Sejas Taboada, asentadas en la puerta principal de ingreso al inmueble de propiedad de su representado, ubicado en la esquina formada por las calles Quillacollo y Francisco Velarde; y, b) Se ordene a las indicadas supra paguen a favor de su representado, daños y perjuicios ocasionados por la restricción de su derecho propietario provocados por el tapiado de la puerta de ingreso que restringe su derecho de usar, gozar y disponer de su inmueble.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 5 de noviembre de 2010, según consta en acta cursante de fs. 175 a 179 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante por su representado, ratificó la demanda, y haciendo uso del derecho a la réplicaseñaló: 1) El municipio viene incumpliendo desde que se promulgó la Ley 3842 y cuando se llega a la suscripción de un convenio, con reconocimiento de firmas ante Notario de Fe Pública, el Gobierno Autónomo Municipal adquiere la obligación de acompañar el proceso de desmontaje y que además la Intendencia Municipal es la responsable de coordinar con los comerciantes del sector, el proceso del traslado de las maquinarias, así como de la apertura de las puertas de ingreso al inmueble, 2) El Gobierno Autónomo Municipal sigue funcionando con el personero legal correspondiente y los convenios suscritos no pueden ser paralizados, 3) Se garantice y respete el derecho mínimo a la propiedad; y, 4) Si bien la presente acción tutelar puede tener defectos de forma, no son relevantes, por lo que solicita se conceda la tutela.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Cinthya Orietta Escobar Oblitas y Luis Fernando Boris Flores en representación del Alcalde ahora demandado, se apersonaron y presentaron informe escrito, cursante de fs. 80 a 85 vta. en el que manifestaron lo que sigue: i) El accionante ha omitido dar cumplimiento al requisito de contenido señalado en el parágrafo VI del Art. 97 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), pues no ha fijado con precisión el amparo que solicita para preservar o restablecer el o los derechos o garantías vulnerados o amenazados y más al contrario su petitorio es incoherente y contradictorio, pues solicita que Norma Taboada Cuadros, Carmen Taboada Cuadros y Durybelia Sejas Taboada paguen los daños y perjuicios ocasionados; sin embargo, posteriormente, cambia la calidad de demandadas a terceras interesadas, lo cual hace inviable la solicitud de resarcimiento de daños y perjuicios, ii) Es así que señalan que quienes han restringido el derecho a la propiedad del representado del accionante, así como el derecho de libre locomoción, han sido precisamente las nombradas precedentemente, pues se instalaron en puestos de venta en la puerta de acceso al bien inmueble de Luis Vaca Banegas; iii) La demanda de acción de amparo constitucional al haber sido presentada el 8 de junio de 2010 está fuera de los seis meses computables a partir de la fecha de la nota PRE 2248/2009, remitida por el Secretario y la Presidenta del Concejo Municipal de ese entonces al ex Alcalde Municipal, -Gonzalo Terceros Rojas-, iv) La presente acción tutelar incumplió con el principio de subsidiariedad, ya que no ha agotado las vías o instancias administrativas que tenía a su alcance para lograr que las casetas de propiedad de Norma Taboada Cuadros, Carmen Taboada Cuadros y Durybelia Sejas Taboada, dejen de obstaculizar el uso de la puerta principal de ingreso al bien inmueble de propiedad de Luis Vaca Banegas. El accionante incurre en contradicción al manifestar haber agotado todas las vías, sin embargo pretende ampararse al mismo tiempo, en la excepción al principio de subsidiariedad consagrada por la jurisprudencia constitucional cuando se está al frente de la restricción o supresión de derechos o garantías constitucionales que pueden ocasionar un perjuicio irremediable e irreparable, cuando en el caso de autos no se han dado estas características necesarias; v) Norma Taboada Cuadros, Carmen Taboada Cuadros y Durybelia Sejas Taboada vienen ocupando las casetas o sitios municipales que supuestamente impiden el ingreso por la puerta principal al referido inmueble desde 1991, circunstancia que lleva a la categórica conclusión de que no existe ninguna vulneración de derechos o garantías constitucionales que pueda ser acusada en la vía constitucional de acción de amparo constitucional, puesto que no es procedente la tutela cuando se está al frente de actos o hechos libremente consentidos; vi) Edwin Arturo Castellanos Mendoza, Alcalde Municipal, ahora demandado no ha atentado el derecho a la propiedad de Luis Vaca Banegas, en todo caso, quienes sí incurrieron en esa acción son Norma Taboada Cuadros, Carmen Taboada Cuadros y Durybelia Sejas Taboada, quienes debían ser demandadas. vii) Tampoco se está coartando el derecho de libre locomoción de Luis Vaca Banegas porque el Gobierno Autónomo Municipal no tiene ninguna facultad para disponer su apremio, confinamiento o arraigo, medidas que configurarían una restricción a dicho derecho; y, viii) Finalmente, respecto a la supuesta violación de la “seguridad jurídica”, señalan que al ser un principio y no un derecho no es susceptible de ser tutelado por la vía de la presente acción, por lo que solicitan se deniegue la tutela solicitada.En la audiencia, haciendo uso del derecho a la dúplica, señalaron: a) El Tribunal de garantías, a momento de asumir el conocimiento de una acción, debe velar por el procedimiento de requisitos de forma y fondo; b) Si la autoridad demandada hubiese vulnerado los derechos del hoy representado desde la promulgación de la Ley “3812” (sic), entonces ya habrían pasado superabundantemente los seis meses para poder presentar una acción de amparo constitucional; c) El hoy representado se ha comprometido a no seguir ninguna acción judicial ante el incumplimiento del convenio suscrito el 12 de marzo de 2010 con el Gobierno Autónomo Municipal, en el que evidentemente existe en el numeral 3 de dicho acuerdo, el compromiso de la entidad edil al desmontaje de la maquinaria; d) Faltando maquinaria por sacar, como lo señala el accionante, mal podrían hablar de vulneración de derechos; y, e) No acredita con documentación alguna que se ha agotado la vía administrativa.

I.2.3. Intervención de la tercera interesada

Norma Taboada Cuadros, la única tercera interesada que se presentó a la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional, a través de su abogado señaló: 1) Las terceras interesadas están asentadas en el lugar por más de treinta años; y, 2) No perjudican el libre tránsito, ya que ellas se dedican al tema del trabajo.