1355/2012

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional por lesión al derecho al trabajo y debido proceso, por cuanto el accionante en su calidad de funcionario provisorio fue destituido por la comisión de faltas sin previo proceso.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.3. "De la revisión de los antecedentes cursantes en el expediente, se evidencia que el accionante mediante memorándum DGAA/URH/095/2008 de 18 de febrero, fue designado Auxiliar de la Dirección Distrital de la Dirección Departamental de Régimen Penitenciario Oruro del Ministerio de Gobierno; la designación de dicho cargo le da la calidad de servidor público provisorio; en consecuencia, de acuerdo a la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, no goza de los mismos derechos que un funcionario de carrera; dado que para su destitución no ameritaba la realización de un proceso administrativo previo, bastando la decisión de la máxima autoridad administrativa para destituirlo de su fuente laboral. Pero, por otro lado, de darse la invocación de una causal para prescindir de sus servicios de un servidor público provisorio, como en el presente como se evidencia en las Conclusiones II.2 de esta Sentencia, inexcusablemente debió realizarse el proceso administrativo interno a objeto de demostrar que el accionante cometió la falta estipulada en el art. 70 inc. m) del Reglamento de Personal del Ministerio de Gobierno, causal que motivó su destitución. En ese entendido, al haberse establecido una causa de destitución, se viabiliza el derecho de impugnación de ese funcionario y obliga a la institución pública a demostrar mediante un proceso interno la infracción del referido artículo. En ese orden, los actos emergentes del memorándum de destitución del accionante, este impugnó mediante recurso de revocatoria el memorándum de destitución y consiguientemente, solicitó su reincorporación a su fuente laboral; la misma que fue rechazada, a lo cual presentó el correspondiente recurso jerárquico, en el que le mencionaron que se ratifican en el memorándum de destitución, con el argumento de que el accionante sería funcionario público provisorio y no de carrera, olvidándose de que el memorándum DGAA/URH/349/09, establece como causal de destitución la infracción del art. 72 inc. c) del Reglamento Interno del Personal del Ministerio de Gobierno, por lo que, en aplicación a la jurisprudencia constitucional desarrollada en el Fundamento Jurídico III.3 cuando existe causal de destitución la misma debe ser demostrada mediante un proceso administrativo, lo que no ocurrió en el presente caso. Bajo ese razonamiento, las autoridades demandadas, o quien les sucedan legalmente, deberán emitir una nueva Resolución acorde a la normativa legal aplicable a la condición de servidor público provisorio del accionante y los Fundamentos jurídicos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, teniendo presente que ha momento de emitirse el memorándum de destitución, se invocó la causal establecida en el art. 72 inc. c) del Reglamento Interno del Personal del Ministerio de Gobierno; por cuanto corresponderá aplicar el procedimiento establecido por la jurisprudencia constitucional en esos casos".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1355/2012

Sucre, 19 de septiembre de 2012

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora: Dra. Carmen Silvana Sandoval Landívar

Acción de amparo constitucional

Expediente: 2010-22491-45-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 045/2010 de 22 de septiembre, cursante de fs. 73 a 74, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Lucio Santos Chávez Chirilla contra Esther Saravia Sarmiento y Jhon Pardo Salas, Directora y ex Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Gobierno.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 27 de agosto de 2010, cursante de fs. 16 a 17 vta., y el de subsanación de 8 de septiembre del mismo año, cursante a fs. 27, el accionante, alega lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Manifiesta que, por memorándum “DGAA/DRH/095/2008” de 18 de febrero, emitido por el Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Gobierno, fue designado Auxiliar de la Dirección Distrital de la Dirección Departamental de Régimen Penitenciario de Oruro del Ministerio de Gobierno; sin embargo, por memorándum DGAA/URH/349/09 de 4 de diciembre de 2009, emitido por el Director antes mencionado, fue destituido injustificadamente de su fuente laboral, en base a la nota 256/09 emitida por la Administradora Distrital de Oruro del Ministerio de Gobierno y la publicación realizada por el periódico La Patria.

Ante el despido injustificado, el accionante el 8 de diciembre de 2009, interpuso recurso de revocatoria, y por nota DGAA/URH/45/2010 de 27 de enero, emitido por la Jefe Nacional de Recursos Humanos (RR.HH.) del Ministerio de Gobierno, confirmó el memorándum DGAA/URH/349/09, de destitución motivo por el cual, el 2 de febrero de 2010, planteó recurso jerárquico ante el Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Gobierno.

Radicado el recurso ante la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, ésta junto con el Viceministro de dicha cartera mediante Decreto de Radicatoria MT/VEMSyCOOP/DSGC/JRCPF-035/2010 de 15 de junio y por MT/VEMSyCOOP/DSGC/JRCPF/AR-006/2010 de 23 de junio, rechazaron el recurso interpuesto, con el argumento que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, carece de competencia para conocer, tramitar y resolver el recurso jerárquico,según el art. 61 inc. a) del Estatuto del Funcionario Público; además, el accionante no reviste la condición de funcionario de carrera administrativa ni aspirante a tal condición, de acuerdo al art. 56 del Decreto Supremo (DS) 0071 de 9 de abril de 2009.

Finalmente, señala que, su despido fue sin previo proceso en el cual podía demostrar su inocencia, tampoco pudo defenderse dentro de un proceso administrativo y demostrar su inocencia; además, que el accionante se encuentra amparado por el art. 5 del DS 27477 de 6 de mayo de 2004, por ser una persona con capacidades diferentes.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante considera lesionados sus derechos a la presunción de inocencia, al debido proceso y al trabajo, citando al efecto los arts. 46, 70, 116.I y 117 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, disponiendo la reincorporación de su persona a la Dirección Departamental de Régimen Penitenciario y la cancelación de todos sus beneficios sociales y derechos devengados.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 22 de septiembre de 2010, según consta en el acta cursante de fs. 70 a 72, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante por intermedio de su abogado, en audiencia ratificó íntegramente la acción planteada.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Jhon Pardo Salas, ex Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Gobierno, por informe escrito cursante de fs. 64 a 69, señaló lo siguiente: a) Por informes de la Administradora Distrital y del Jefe Nacional de RR.HH. del Ministerio de Gobierno-Oruro; de la Trabajadora Social de Régimen Penitenciario Oruro, del Asistente Legal y Auxiliar del Asistente Legal de la Dirección Departamental de Régimen Penitenciario Oruro, del Director del Centro Penitenciario de San Pedro de Oruro y del Policía de servicio penal de San Pedro, éstos refirieron que el accionante el 2 de diciembre de 2009, se encontraba en completo estado de ebriedad en horario de trabajo, en el Centro Penitenciario de San Pedro de Oruro, lugar donde presta sus servicios como Auxiliar del Área Social ocasionando un ambiente de malestar; b) Por el examen de alcohol-test realizado al accionante el 2 de diciembre de 2009, se pudo evidenciar que el grado alcohólico del mismo era de 1,71%, el que da por resultado que se encontraba en completo estado de ebriedad, dicho examen se encuentra suscrito por el mismo accionante, en calidad de infractor, el Policía del servicio del penal de San Pedro en calidad de testigo y, el Comandante de Guardia y Comisario del Servicio de Comisaría del Órgano Operativo de Tránsito; c) La norma aplicable al presente caso es la siguiente: Ley de Ejecución Penal y Supervisión en su art. 74.10 señala: “El personal penitenciario así como el personal de seguridad interior y exterior están prohibidos de: Consumir bebidas alcohólicas en servicio;.… La infracción de cualquiera de estas prohibiciones, dará lugar a la destitución del funcionario infractor....” El Reglamento de Personal del Ministerio de Gobierno aprobado por Resolución Ministerial 3503, en su art. 70 inc. m) dispone “El funcionario está prohibido a … concurrir al trabajo, bajo la influencia del alcohol o estupefacientes, o permitir a sus subalternos que trabajen en estado similar…” Así mismo el art. 72 inc. c) establece como causal de destitucióninmediata sin proceso administrativo, sin perjuicio de las acciones civiles que el Ministerio de Gobierno pueda iniciar al funcionario y el art. 75 inc. b) determina como causal de destitución transgredir alguna de las prohibiciones establecidas por el art. 70 del señalado Reglamento; y, d) De lo señalado anteriormente y de un análisis legal, documental y fáctico en coordinación con la Jefatura de RR.HH. del Ministerio de Gobierno, el 4 de igual mes y año, fue emitido el memorándum DGAA/URH/349/09, por el cual se destituye al accionante de su cargo de Auxiliar de la Dirección Departamental de Régimen Penitenciario de Oruro en base a las normas antes señaladas, realizando en la presente destitución la excepción al art. 5.I del DS 27477 otorgada por la Ley de Ejecución Penal y Supervisión en su art. 74.10; por todo lo expuesto pide que se deniegue la tutela.

Esther Saravia Sarmiento, Directora General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Gobierno, mediante los apoderados del Ministerio de Gobierno en audiencia, señaló lo siguiente: 1) Las personas con discapacidad que prestan servicios en los sectores públicos o privados gozan de inamovilidad excepto las causales establecidas por ley y en el Reglamento Interno del Ministerio de Gobierno claramente se establecen cuáles son esas causales de despido, por lo que el art. 70 inc. m) del referido Reglamento señala las causales de despido y una de ellas es concurrir al trabajo bajo la influencia del alcohol o estupefacientes; y, 2) La causal de destitución no se basó en una simple publicación de un medio de prensa, sino de los informes que acreditan que existían las faltas graves que ha cometido el accionante y lo único que se hizo es seguir con las normas del debido proceso y la seguridad jurídica; por lo que solicita se rechace la acción de amparo constitucional y sea con costas.

I.2.3. Resolución

La Sala Civil Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de La Paz, constituido en Tribunal de garantías, mediante la Resolución 045/2010 de 22 de septiembre, cursante de fs. 73 a 74, denegó de la acción de amparo constitucional; con los fundamentos siguientes: i) De acuerdo al Reglamento Interno del Personal del Ministerio de Gobierno que fue aprobado por Resolución Ministerial 3503, su art. 70 inc. m) dispone, que todo funcionario está prohibido de concurrir al trabajo bajo influencia de alcohol o estupefacientes o permitir a sus subalternos que trabajen en estado similar; ii) El art. 72 inc. c) del mismo Reglamento establece como causal de destitución inmediata, aquella que por su gravedad amerite la exoneración del cargo sin proceso administrativo y el art. 75 inc. b) determina como causal de destitución transgredir alguna de las prohibiciones del art. 70 del mismo cuerpo legal; iii) La destitución ha sido producto de la evaluación de éstas infracciones, que es la excepción a la inamovilidad del funcionario señalado en el art. 5 del DS 27477 de 6 de mayo de 2004; y, iv) Entonces se tiene que las autoridades demandadas no han concluido ni lesionado ningún derecho ni garantía constitucional del accionante.

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, en el marco de la Ley 1836 de 1 de abril de 1998. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose la Resolución dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Del análisis del expediente y de la prueba aportada, se concluye lo siguiente:II.1. Por memorándum DGAA/URH/095/2008 de 18 de febrero, emitido por el Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Gobierno, el accionante fue designado en el cargo de Auxiliar de la Dirección Distrital de la Dirección Departamental de Régimen Penitenciario de Oruro del Ministerio de Gobierno (fs. 1).

II.2. Mediante memorándum DGAA/URH/349/09 de 4 de diciembre de 2009, emitido por el Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Gobierno, se le informa al accionante que queda destituido de su cargo a partir de “la fecha”, por haber infringido el art. 72 inc. c) del Reglamento Interno del Personal (fs. 2).

II.3. El accionante, el 8 de diciembre de 2009, presentó su recurso de revocatoria contra el memorándum DGAA/URH/349/09, memorial presentado ante el Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Gobierno; el cual fue confirmado y puesto a conocimiento del accionante mediante nota DGAA/URH/45/2010 (fs. 9 a 10 vta. y 3).

II.4. El 3 de febrero de 2010, el accionante interpuso su recurso jerárquico contra la nota DGAA/URH/45/2010, el cual fue resuelto por nota MT/VEMSCyCOOP/DGSC/JRCFP/AR-006/2010 de 16 de junio, dictada por la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social y el Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por el cual se rechazaron el recurso jerárquico interpuesto por el accionante (fs. 11 a 12 vta. y 6 a 8).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante alega que se vulneraron sus derechos, a la presunción de inocencia, al debido proceso y al trabajo, señalando que, el fue designado como Auxiliar de la Dirección Distrital de la Dirección Departamental de Régimen Penitenciario Oruro del Ministerio de Gobierno, pero por memorándum DGAA/URH/349/09 de 4 de diciembre de 2009, emitido por el Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Gobierno, fue destituido de su fuente laboral por haber infringido el art. 72 inc. c) del Reglamento Interno del Personal, es así que ante el mencionado memorándum el accionante presentó su recurso de revocatoria contra el mencionado memorándum, y mediante nota DGAA/URH/45/2010 de 27 de enero, se confirmó el memorándum de destitución, por lo cual, el 3 de febrero de 2010, éste interpuso su recurso jerárquico contra la nota DGAA/URH/45/2010, el cual fue resuelto por nota MT/VEMSCyCOOP/DGSC/JRCFP/AR-006/2010 de 16 de junio, señalando que se rechaza el recurso jerárquico. En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

Como medio de defensa, el amparo constitucional, tiene por finalidad la protección de derechos fundamentales y garantías constitucionales “…contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley” (art. 128 de la CPE).

A diferencia de otras acciones constitucionales, su activación está sujeta a la aplicación de los principios de subsidiariedad e inmediatez; es decir, el agotamiento previo de los medios ordinarios judiciales y administrativos, idóneos para el restablecimiento inmediato de aquellos derechos vulnerados. De la que se puede prescindir cuando se advierta un daño inminente e irreparable y/o la persistencia de la lesión. A efecto de obtener una tutela judicial efectiva, la norma fundamental, estableció que su interposición debe darse en el término de seis meses, computables a partir de la comisión del acto ilegal u omisión indebida del servidor público o del particular, o, de notificado con la última decisión judicial o administrativa.En el caso concreto, no se advierte que la acción hubiera sido planteada fuera del término establecido por el art. 129.II de la CPE y tampoco amerita la aplicación del principio de subsidiariedad o la prescindencia del mismo, por cuanto, se ingresa al análisis del fondo del problema jurídico planteado.

III.2. Inamovilidad laboral de las personas con capacidades diferentes y su excepción

Respecto a este aspecto referente a la inamovilidad de personas con discapacidad el Tribunal Constitucional en la SC 1363/2011-R de 30 de septiembre, señaló lo siguiente: “Por disposición constitucional, este sector de la población, goza no sólo del reconocimiento de derechos (trabajo, educación, salud integral, etc.), sino también de la garantía del Estado, en el entendido que no es un simple mandato lírico, sino, que la norma fundamental obliga al Estado que a través de sus órganos y/o servidores públicos, en relaciones públicas, y, a las personas particulares, en relaciones privadas, a acatar y hacer efectivos los derechos contenidos en la Constitución Política del Estado. También en la economía jurídica al respecto, se incluye otros textos, como la Ley 1678 de 15 de diciembre de 1995 (Ley de la Persona con Discapacidad), los Decretos Supremos 24807 de 4 de agosto de 1997, 27477 de 6 de mayo de 2004 y 29608 de 18 de junio de 2008 (modificatorio del art. 5 del DS 27477).

De igual forma la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado, destacándose la SC 0421/2011-R de 14 de abril, que indicó: 'El referido derecho y otros reconocidos constitucionalmente a favor de las «personas con discapacidad», se encuentran regulados en los arts. 2, 3, 4 y 6 de la LPD, que tiene por finalidad su incorporación a los regímenes de trabajo, educación, salud y seguridad social, en seguros de corto y largo plazo, derechos que al ser de orden público y social tienen carácter imperativo; es decir, que su observancia en las relaciones laborales, es obligatoria e ineludible. Cabe resaltar, que esta normativa, asigna al derecho al trabajo carácter irrenunciable, lo que significa, que al ser propio del ser humano, no es susceptible de renuncia o transacción'.

En el mismo sentido y haciendo una interpretación de la normativa legal vinculada con la estabilidad laboral de las personas con capacidades diferentes, la SC 0556/2011-R de 29 de abril, refirió: 'Si bien, tanto la Constitución Política del Estado en el art. 70 inc. a, la Ley 1678 en el art. 6, regulan y garantizan el derecho al trabajo de las «personas con discapacidad», por su parte los arts. 9 incs. c) y f) del DS 24807; 3 y 5 del DS 27477, prescriben la inamovilidad laboral tanto para: 'Las personas con discapacidad que presten servicios en los sectores público o privado (...) excepto por las causales establecidas por Ley', (…) O sea, que indistintamente de si es una institución pública o privada, la regla general consiste en la permanencia en su puesto de trabajo, tanto de la «persona con discapacidad» como de aquella que la tiene bajo su dependencia, entre tanto no incurra en alguna causal para su destitución; empero, condicionado al sometimiento de un previo proceso interno, que determine su alejamiento de la entidad pública o empresa privada'. Advirtiéndose entonces que el derecho al trabajo y la garantía de estabilidad en el puesto de trabajo, se encuentra supeditado a que el funcionario público con capacidades diferentes, no incurra en una casual justificada que amerite su destitución, la que se producirá previo proceso interno, en el que asuma defensa.

De producirse que la persona con capacidades diferentes como funcionario de una institución pública o entidad privada, hubiere incurrido en un motivo o razón fundada que justifique su destitución, previamente deberá efectuarse un proceso administrativo interno, en el cual tenga la oportunidad de defenderse, ya sea a través de los descargos correspondientes e impugnar la decisión que creyere lesiva a sus derechos. En ese entendido, la SC 0477/2011-R de 18 de abril, precisó: 'Conforme al análisis desarrollado en el Fundamento Jurídico III.4 de la presente Sentencia, el retiro de toda persona con discapacidad, sólo puede darse, cuando previamente ha existido un."debido proceso disciplinario interno, donde con objetividad se hayan demostrado las causas que ameritaron una sanción tan drástica como el despido. En el caso de análisis no consta en el expediente, que la Prefectura del departamento de Chuquisaca, a través de sus instancias pertinentes haya iniciado un sumario interno a cuyo resultado se haya demostrado una infracción a normas administrativas, que sustente su responsabilidad administrativa y consecuentemente, derive en el despido correspondiente.

(...)

Además es necesario dejar en claro, que toda persona con capacidades diferentes o con descendientes a su cargo con esas capacidades no iguales, está obligada a cumplir la Constitución Política del Estado y todo el ordenamiento jurídico nacional, en el ejercicio de sus funciones en el puesto de trabajo en que se encuentra, pues si bien ésta garantiza la inamovilidad laboral de los mismos, ello no implica que no responda del desempeño de sus funciones, los que en caso de ineficiencia, ineficacia, ilícitud, o cualquier tipo de inconducta laboral, como faltas, abandonos, trato indebido e irrespetuoso o el desempeño negligente entre otros, serán pasibles dentro del marco del manual de funciones, reglamento de trabajo o estatuto de la institución, a proceso interno previo, para que en cada caso en particular se les imponga la sanción que corresponda en forma objetiva e imparcial'.

Bajo ese razonamiento, no obstante que el referido sector de la población goza de protección especial en cuanto a sus derechos laborales; empero, no significa desconocer la existencia de sus obligaciones como cualquier otro servidor público o empleado en el sector donde preste sus servicios. Es decir, al igual que cualquier otro trabajador, están compelidos a ejercer sus funciones con eficacia, eficiencia, puntualidad y responsabilidad.

Consecuentemente, de producirse la destitución de un servidor público o empleado con capacidades diferentes, la entidad o institución, conforme a su normativa, deberá someterlo a un proceso interno previo que establezca su destitución, enmarcado en el debido proceso, que comprende derechos como la defensa, ofrecimiento de prueba, motivación y fundamentación e impugnación de las Resoluciones, caracterizado además por la aplicación de los principios de contradicción e inmediación.

III.3. El debido proceso y los funcionarios provisorios

La SC 1872/2010 de 25 de octubre, con referencia al debido proceso de los funcionarios provisorios estableció la siguiente línea jurisprudencial: “Es preciso señalar que, cuando se trata de un funcionario de carrera, y se le atribuyan faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones que impliquen responsabilidad administrativa, están sujetos a un previo y debido proceso antes de su desvinculación laboral, situación distinta a la que ocurre cuando el servidor público que no es de carrera, reclama un previo proceso invocando inamovilidad funcionaria, pues es suficiente la voluntad de la máxima autoridad de la entidad que lo nombró, para proceder a su retiro o remoción, sin que sea necesario procedimiento disciplinario sancionado interno, o de otro tipo, por cuanto constituye facultad discrecional otorgada por ley. Así la SC 1311/2005-R de 18 de octubre, estableció que: 'En efecto, si los servidores públicos de carrera gozan de una prerrogativa especial cual es la estabilidad en el cargo, garantía que no tienen los funcionarios de libre nombramiento y remoción pues su permanencia en el mismo depende de la discrecionalidad del empleador, es razonable que, al destituirlos o removerlos, se les dé un tratamiento diferente, esto en razón de que, por una parte, el ingreso de un servidor público a la carrera está supeditado únicamente al cumplimiento de los requisitos contenidos en la Constitución y en el estatuto especial que los regula, (Estatuto del Funcionario Público), y su permanencia en el mismo sólo debe estar condicionada a la idoneidad delempleado, al cumplimiento de las funciones de modo eficiente y eficaz y al logro de la mejor

prestación del servicio público; por lo que no puede entonces el empleador separar al trabajador de

su cargo por razones distintas a la calificación insatisfactoria de su desempeño laboral, la violación

del régimen disciplinario, o alguna de las demás causas previstas en la Constitución y la ley. En

cambio, la situación de los funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción, es

completamente distinta a los de carrera, pues para éstos la vinculación, permanencia y retiro de sus