1399/2016-S3

Sintesis de la ratio decidendi

Se concede la acción de amparo constitucional, debido a que, la autoridad demandada desestimó el recurso jerárquico interpuesto por el accionante considerando que el mismo fue interpuesto fuera de plazo, bajo una argumentación que se limitó a subsumir un incorrecto cómputo de plazos; afectando con ello el derecho al debido proceso por no entrar al fondo de la petición. Por cuyo motivo, se deja sin efecto la Resolución Administrativa Departamental de 17 de agosto de 2016 pronunciada por el Director Departamental de Educación de Potosí a.i., ordenándose a esta autoridad emita nueva Resolución absolviendo el fondo del recurso. El Tribunal Constitucional Plurinacional, revocó la resolución pronunciada por la Jueza de garantías.

Extracto de la ratio decidendi

F.J.III.3 “Con ese antecedente, no es menos cierto que cuando los ahora accionantes interpusieron el Recurso de Revocatoria de 4 de agosto de 2016, contra la Resolución de 1 de igual mes y año, no solo cumplieron a cabalidad con el plazo previsto para su presentación por el art. 66 de la LPA, sino que impugnaron válidamente el Instructivo 3/2016 de 7 de marzo que consideran vulnerador de sus derechos constitucionales y que mediante la Resolución de 17 de agosto de 2016 (Conclusión II.5) no fue resuelto, porque el Director Departamental de Educación de Potosí fundó su decisión desestimatoria en razón a que el recurso jerárquico hubiera sido interpuesto fuera de término, declarando persistente el Instructivo 3/2016, sin considerar el efecto del silencio administrativo negativo vinculado a la validez de la resolución tardía emitida para resolver el recurso de revocatoria interpuesto por los hoy accionantes. Es competencia de la justicia constitucional resguardar el correcto ejercicio de los derechos fundamentales y las garantías constitucionales de las personas, más aún y como en el caso presente, cuando la autoridad demandada desestimó el recurso jerárquico considerando que el recurso de revocatoria fue interpuesto fuera de plazo, hecho que fue determinado por las autoridades que respondieron al recurso de revocatoria mediante una resolución tardía (Conclusión II.3), bajo una argumentación que se limitó a subsumir un incorrecto cómputo de plazos con la normativa jurídica, sin considerar que afectaron el derecho al debido proceso de los accionantes al no considerar la validez de la resolución tardía que dio respuesta el recurso de revocatoria y negando su derecho de impugnación de tal resolución; toda vez que, en lugar de ingresar al fondo de la petición, ratificaron con error, la extemporánea presentación del recurso de revocatoria, aspectos que no sucedieron y que devienen en una vulneración al carácter inviolable del derecho a la defensa, que permite a toda persona ser escuchada por la autoridad administrativa, así como para impugnar las actuaciones procesales y decisiones pronunciadas por la misma autoridad, de manera que mediante su ejercicio, se mantenga incólume el debido proceso constitucional, en tanto respeto de los derechos que tiene una persona según la CPE y la Ley. Argumentos sobre los cuales, este tribunal concluye que en el caso corresponde conceder la tutela solicitada”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1399/2016-S3

Sucre, 5 de diciembre de 2016

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente: 16687-2016-34-AAC

Departamento: Potosí

En revisión la Resolución 1/2016 de 28 de septiembre, cursante de fs. 387 a 390 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Cristóbal Zegarra Laurean, Limber Rubén Ruiz Molina, Edson Pabel Ortega Reyes y Javier Ríos Vela contra Jorge Camargo Resamano, Director General “Rector”, y, Germán Gómez Pinto, Director Académico, ambos del Instituto Técnico Potosí Fiscal “INCOS”; y, Hermenegildo Morales Colque, Director Departamental de Educación de Potosí.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 2, 9 y 16 de septiembre de 2016, cursante de fs. 149 a 163, 177 a 181 vta. y 221 vta., los accionantes expusieron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Habiendo prestado servicios de docencia en el Instituto Técnico Potosí Fiscal “INCOS”; y sin considerar que no solicitaron incremento de sus cargas horarias, los Directores General “Rector” y Académico emitieron el Instructivo I.T.P.F. INCOS POTOSÍ 003/2016 de 7 de marzo, obligándoles a presentar su documentación y memorandos para la reasignación de setenta y dos horas de carga horaria, mismos que fueron representados advirtiendo que conforme el art. 46 de la Constitución Política del Estado (CPE), todo trabajo debe ser consensuado entre el trabajador y el empleador, por cuanto el art. 50 de la Resolución Ministerial (RM) “350” (sic) que impuso la carga horaria señalada, solo debió ser aplicada a los docentes que ingresaron a partir de la publicación de la mencionada norma.

Arguyeron que el 17 de marzo de 2016 el Director Rector y el Académico -ahora demandados- emitieron una respuesta arbitraria, vulneradora de sus derechoslaborales y sin motivación en cuanto a los fundamentos de su reclamo, razón por la que se interpuso recurso de revocatoria precisando que nadie puede ser obligado a asumir más carga horaria, además que las normas laborales deben ser aplicadas a favor de los trabajadores y que conforme al art. 123 de la CPE, la Resolución Ministerial (RM) 350/2015 de 2 de julio, solo puede emplearse a aquellos docentes que ingresen a trabajar a partir de su vigencia y no así con efecto retroactivo; recurso que no mereció respuesta alguna, emitiéndose memorandos el 30 de marzo de 2016 que también fueron presentados, señalando la imposibilidad de ejecutar una circular impugnada, petición que tampoco mereció respuesta alguna.

Señalaron que el 1 de agosto de 2016, los Directores General “Rector” y Académico -ahora demandados- dictaron resolución, arguyendo su propia negligencia y sin resolver el recurso de revocatoria ni responder a los memoriales de “4 de abril” (sic), se hubiese operado el silencio administrativo negativo y que al no haber sido interpuesto el recurso jerárquico, el Instructivo 3/2016 de 7 de marzo quedó vigente, conminándolos nuevamente a presentar sus documentos para la asignación de setenta y dos horas de carga horaria, sin considerar que conforme jurisprudencia constitucional, sentada en las SSCC “007/2010-R de 3 de mayo” (sic); y, “0107/2010-R de 10 de mayo” (sic), además del art. 17 de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA), se debió tener por aceptada su petición, precisando que no fueron sometidos a proceso alguno, sino tramitaron una simple petición en la que no pudo aplicarse el silencio administrativo negativo por los motivos señalados; y, que en el marco del art. 123 de la CPE debió ser emplearse el principio de irretroactividad.

El 4 de agosto de 2016 interpusieron recurso jerárquico contra la Resolución de 1 de igual mes y año, pronunciada por las autoridades hoy demandadas, que motivó la emisión de una resolución sin fundamentación ni motivación debida, porque únicamente estableció la aplicación del art. 65 de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA), la extemporánea presentación del recurso jerárquico y la desestimación del mismo en el marco del art. 61 de la ley señalada, sin considerar que estando fuera de plazo no debieron pronunciarse ni abrir su competencia para ratificar la persistencia del Instructivo 3/2016 ni dar por bien hecho todo lo actuado.

Afirmaron que por haber interpuesto el recurso jerárquico fuera de plazo, las autoridades demandadas dispusieron su suspensión de funciones sin previo proceso desde el 22 de agosto de 2016, empero la autoridad jerárquica dispuso su restitución a sus fuentes de trabajo, además señalaron que desde que recibieron el instructivo 3/2016 fueron sometidos a acoso laboral por ser obligados a su cumplimiento cuando ya formalizaron impugnación contra el citado instructivo, habiendo sido eliminados del sistema de control biométrico de asistencia durante la suspensión ya señalada.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Los accionantes alegan la lesión de sus derechos de petición, al debido proceso, a la defensa y a la estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 21.6, 24, 49.III, 115.II y 119.II de la Constitución Política del Estado (CPE).I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela y se disponga: a) Dejar sin efecto el instructivo ITPF INCOS POTOSÍ 3/2016 de 7 de marzo; b) El cese de toda forma de acoso laboral y se mantenga su carga horaria primigenia, las materias asignadas y los horarios vigentes antes de recibir el instructivo señalado; c) La imposición de daños y perjuicios ocasionados por los actos vulneradores denunciados; y, d) La remisión de antecedentes para el inicio del proceso penal contra las autoridades ahora demandadas por la presunta comisión de delitos de emisión de resoluciones contrarias a la Constitución y las leyes e incumplimiento de deberes.

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

Celebrada la audiencia pública el 29 de septiembre de 2016, según consta en el acta cursante de fs. 378 a 387, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes, a través de su representante, en audiencia ratificaron el contenido del memorial de acción de amparo constitucional y ampliándolo manifestaron que:

1) Las autoridades ahora demandadas estuvieron hostigando a los docentes de “INCOS Potosí” (sic) -hoy accionantes-, probablemente con la finalidad de que presenten sus renuncias y tener espacios para gente de su agrado; 2) Igualmente estas autoridades pueden alegar que los docentes no pueden trabajar en dos lugares distintos, empero la reglamentación existente prevé que la posibilidad en tanto no se supere el monto ganado por el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia; 3) Mediante el Instructivo 3/2016, las se les obligó a subir su carga horaria a setenta y dos horas, cuando conforme al art. 46 de la CPE el trabajo forzoso que obligue a una persona a realizar labores sin su consentimiento y justa remuneración está prohibido; 4) El cambio e incremento de sus horas de trabajo y la determinación de presentación de documentos en el plazo de cuarenta y ocho horas, fue sin considerar que uno de los accionantes es padre de un menor de un año, motivo por el que advierte la intención de cansarlo para que presente su renuncia; 5) Al haber recibido el instructivo 3/2016, los accionantes presentaron una nota que fue respondida inmediatamente por las autoridades demandadas, quienes afirmaron el cumplimiento de órdenes superiores; 6) Conforme el “Art. 17 en su núm. 4” (sic), de la LPA cuando una autoridad no emite pronunciamiento en un determinado plazo, opera el silencio administrativo positivo y no negativo; 7) De acuerdo al art. 24 de la CPE y “21 núm. 6” (sic), su solicitud constituyó una petición en la que no corría plazo, tampoco existiría un juez natural que administre justicia, motivo por el que transcurridos seis meses operaba el silencio administrativo positivo; 8) En atención al recurso jerárquico que interpusieron, la autoridad superior -ahora demandada- se pronunció dejando incólume el instructivo 3/2016, empero sin establecer fundamento ni motivación alguna respecto al silencio administrativo positivo ni negativo; 9) Las autoridades demandadas no aplicaron el principio de favorabilidad y pretenden la renuncia de los ahora accionantes, por cuanto al ser objeto de acoso laboral se debiótramitar su caso en la vía ordinaria, empero aclaró que aún no se cuenta con la ley especial respectiva; 10) El Rector y el Director Académico obviaron pronunciarse en dos oportunidades, respecto a los memoriales que presentaron "...para dejar sin efecto para demostrar lo que en su momento se negó y estaba pendiente un recurso de revocatoria pero deliberadamente no se pronuncian..." (sic); y, 11) Fueron perjudicados por dos semanas, en las que no gozaron de haberes ni beneficios laborales.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Jorge Camargo Resamano, Director General (Rector) y Germán Gómez Pinto, Director Académico, ambos del Instituto Técnico Potosí Fiscal "INCOS", a través de su representante, en audiencia señalaron que: i) Fueron sorprendidos con la denuncia de vulneración al trabajo y la estabilidad laboral de uno de los accionantes quien tendría un hijo menor de edad, hecho que les genera indefensión porque fueron convocados en función de una acción de amparo constitucional concreta en la que no pueden haber hechos sobrevientes como el caso presente; ii) Los accionantes manifestaron haber interpuesto los recursos de revocatoria y extemporáneamente el jerárquico, no siendo evidente una vulneración al derecho de petición; iii) No fue solicitada la nulidad de la resolución de 17 de agosto de 2016, pronunciada por el Director Departamental de Educación, por cuanto no se podría retrotraer y pretender anular el instructivo 3/2016, que fue alegada como fuente de la presente acción de defensa; iv) Constituye causal de improcedencia la falta de resolución del fondo del recurso jerárquico porque se planteó extemporáneamente, habiendo dejado perjudir la oportunidad sin agotar el principio de subsidiariedad; v) Los accionantes afirmaron haber sido suspendidos por dos semanas, sin pago de haberes ni beneficios; sin embargo, por información de las autoridades del Instituto INCOS, se tiene que el reconocimiento que sus haberes fueron honrados sin descuento alguno, hecho que fue alegado como hecho nuevo y que por tanto no pueden probar; y, vi) Se pretende desconocer las atribuciones reglamentarias del Ministerio de Educación, que emitió la "...resolución 35..." (sic), motivos por los que solicitó la denegatoria de la tutela impetrada.

Jorge Camargo Resamano, Director General Rector del Instituto Técnico Potosí Fiscal "INCOS", asimismo añadió que: a) Trabaja en el magisterio aproximadamente treinta años, fue funcionario inscrito en la ex Superintendencia del Servicio Civil por méritos, administró él el ex "SEDUCA" (sic) y nunca vulneró derecho alguno ni ejerció acoso laboral, prepotencia ni abuso de autoridad, motivo por el que se reservó el derecho de iniciar una acción penal por difamación; b) El cargo que ejerce en el Instituto INCOS, lo obtuvo mediante convocatoria pública nacional; c) La aplicación de la Resolución 350 "emitida el mes de agosto de 2015" (sic) y de la Resolución Ministerial 01/2016, motivó la regulación a setenta y dos horas a todos los docentes antes de la emisión de convocatorias públicas externas, garantizando una redistribución equitativa de la carga horaria; d) Se pagó a los ahora accionantes por el mes de septiembre, de manera completa; e) el "Lic. Limber" (sic) -refiriéndose a uno de los accionantes-, afirmó que se le habría negado el subsidio de lactancia, sinembargo, mediante informe de la “DAF” (sic), se conoce que goza de este beneficio; y, f) Desconoce si los ahora accionantes trabajan en la ciudad y pensó que la decisión que se adoptó era de beneficio de los docentes, por cuanto nunca pretendió afectar derechos.

Hermenegildo Morales Colque, mediante informe de 26 de septiembre de 2016, cursante de fs. 245 a 249 vta., y en audiencia a través de sus representantes, manifestó que: 1) En grado de recurso jerárquico interpuesto el “17-08-16” (sic) emitió una resolución fundamentada y motivada, no siendo evidente la denunciada de vulneración al debido proceso; 2) Conforme el art. 17.III de la LPA, el silencio administrativo negativo es la regla general y el positivo la excepción, porque opera cuando la normativa expresa así lo determina; 3) Los accionantes interpusieron recurso de Revocatoria el 23 de marzo de 2016, empero las autoridades del INCOS Potosí no emitieron resolución alguna en el plazo de 20 días, es decir, hasta el 20 de abril del mismo año conforme el art. 65 de la LPA, habiéndose producido el silencio administrativo negativo, teniendo el término de 10 días para interponer recurso jerárquico conforme el art. 66.II de la citada ley y computable desde el 21 de igual mes y año al 4 de mayo del citado año, porque efectivamente se interpuso extemporáneamente, después de noventa días, es decir el 4 de agosto del citado año, motivo por el que fue desestimado; 4) Para la procedencia de la acción de amparo constitucional, es imprescindible que el accionante utilice los recursos previstos por ley y que conforme la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, es una regla de improcedencia de la presente acción de defensa, el planteamiento extemporáneo de un recurso conforme prevé el art. 53 del Código Procesal Constitucional (CPCo); 5) En audiencia, propugnó lo manifestado por el Rector y Director Académico del Instituto INCOS y ratificaron el memorial de respuesta presentado; 6) Se dispuso el incremento de horas y sueldo, habiéndose aplicado el procedimiento administrativo de manera correcta, normativa que fue mal interpretada por los ahora accionantes; 7) La petición para que quede sin efecto el instructivo emitido no es una simple petición, porque de ser así no hubieran sido interpuestos los recursos de revocatoria ni jerárquico; y, 8) Ante la interposición del recurso de revocatoria y habiendo operado el silencio administrativo negativo al no haber obtenido respuesta, los accionantes tenían el plazo de diez días para interponer el recursos jerárquico y no lo hicieron, motivo por los que se ratifica la declaratoria de improcedencia de la acción de defensa, con costas y multa a los accionantes.

I.2.3. Resolución

La Jueza Pública de Familia Cuarta de la Capital del departamento de Potosí, constituido en Juez de Garantías, mediante Resolución 1/2016 de 28 de septiembre, cursante de fs. 387 a 390 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: i) Los accionantes habiendo recibido el instructivo 3/2016, emitido conforme las Resoluciones Ministeriales (RRMM) 1/2016 y 350/2016, manifestaron su disconformidad mediante memorial de “10 de marzo”(sic), recibiendo respuesta negativa, motivo por el que interpusieron recurso de revocatoria y luego jerárquico, que fue desestimado por haber sido presentado fuera de plazo; ii) Mientrasesperaban la resolución del recurso de revocatoria, los accionantes recibieron dos memorandos, el "30 de marzo y 12 de abril" (sic) cuyo contenido exigía el cumplimiento de sus funciones con una carga horaria de setenta y dos horas académicas y de acuerdo a la asignación de materias, motivo por el que presentaron nuevo memorial el "19 de abril" (sic) que no recibió respuesta inmediata según consta en acta notarial pero que fue atendido en la Resolución de 1 de agosto de 2016;

iii) Los accionantes son servidores públicos, porque presentan asistencia en una entidad fiscal, motivo por el que se encuentran bajo el ámbito de aplicación de las RMMM 350/2015 y 1/2016; iv) El instructivo que dispone completar a setenta y dos horas la carga horaria no vulnera derechos, siendo una obligación de los directivos velar por su cumplimiento conforme a los lineamientos dispuestos por el Ministerio de Educación, más aún cuando los accionantes afirmaron haber sido docentes en las gestiones 1991, 2006, 2009 y 2010, habiendo dado conformidad a la forma de trabajo; v) La Resolución Ministerial (RM) 350/2015 dispone que la carga horaria docente a tiempo completo, en el área urbana, es de setenta y dos horas, determinación que entró en vigencia a partir de su publicación, sin que se hubiera dispuesto su aplicación retroactiva, motivo por el que el Instructivo 3/2016 dispuso su cumplimiento a futuro para los docentes de los institutos técnicos y tecnológicos; vi) Las peticiones formuladas por los accionantes fueron respondidas en plazo razonable, conforme consta en las decisiones de "...17 de marzo, 1° de agosto, 17 de agosto" (sic); vii) La petición formulada por los ahora accionantes, "...carece de trámite, de reglamentación especial por lo que al no tener respuesta al recurso revocatorio se ha producido el silencio administrativo" (sic) conforme el art. 72 de la LPA, habilitando la presentación del recurso previsto por ley; viii) El silencio administrativo es positivo cuando está previsto expresamente en disposiciones o reglamentos especiales; ix) La resolución emitida en grado jerárquico determina la presentación del recurso señalado extemporáneamente, hecho que impidió su consideración de fondo por extinción de esa facultad procesal; x) No es evidente la destitución de funciones de los ahora accionantes, además, la verificación notarial de "8 de agosto" (sic), constató la imposibilidad de registro de control de asistencia y luego, el "23 de agosto" (sic) estableció que los ahora accionantes sí estaban incluidos en el sistema biométrico del registro señalado, por lo que el acto vulnerador cesó; xi) Los accionantes ejercieron sus derechos y recibieron respuesta a todas sus solicitudes, con motivación corta, clara y comprensiva, que les explicó la ampliación de la carga horaria y la necesidad de cumplimiento de las disposiciones emitidas por el Ministerio de Educación; xii) No se demostró destitución alguna de los docentes ahora accionantes, quienes ejercieron su derecho a la legítima defensa mediante memoriales, impugnaciones e interposición de recursos, conociendo resoluciones, adecuándose al procedimiento reglado por la LAP; xiii) Conforme a la prueba presentada por los accionantes, no se demostró la existencia de hostigamiento, presión, trato discriminatorio ni humillante; y, xiv) El petitorio de la presente acción de amparo constitucional, no refiere dejar sin efecto el procedimiento ni la resolución administrativa de cierre o la Resolución del Recurso Jerárquico de 17 de agosto de 2016.

II. CONCLUSIONESEfectuada la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa el Instructivo “I.T.P.F. INCOS POTOSÍ 003/2016” (sic) de 7 de marzo, emitido por Jorge Camargo Resamano y Germán Gómez Pinto, Director General (Rector) y Director Académico del Instituto Técnico Potosí Fiscal INCOS, referido a la presentación de documentos y memorandos de designación de docente para la asignación de setenta y dos horas de conformidad a las RRMM 001/2016 y 350 (fs. 1).

II.2. Consta el recurso de revocatoria interpuesto el 23 de marzo de 2016, interpuesto por Cristóbal Zegarra Laurean, Limber Rubén Ruiz Molina, Edson Pabel Ortega Reyes y Javier Ríos Vela, contra la respuesta emitida por las autoridades ahora demandadas (fs. 6 a 7 vta.).

II.3. Por RM 659/2011 de 1 de agosto de 2016 emitida por Jorge Camargo Resamano y Germán Gómez Pinto, Director General (Rector) y Director Académico del Instituto Técnico Potosí Fiscal INCOS, declararon persistente el instructivo 3/2016 de 7 de abril de 2016 (fs. 27 a 28).