1410/2016-S3

Sintesis de la ratio decidendi

Se concede la acción de amparo constitucional, porque se vulneraron el derecho debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y aplicación objetiva de la ley, toda vez que se advierte que el fallo agroambiental omite pronunciarse respecto de la posibilidad de convalidar un proceso de saneamiento que adolece del cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa agroambiental, limitándose a enunciar una explicación incongruente, siendo que la autoridad ordinaria que conozca de un asunto, al momento de resolver la misma, está en la obligación de emitir un pronunciamiento de manera clara y fundamentada, explicando las razones que le llevaron a resolver un determinado caso de una u otra forma. Asimismo el Tribunal Constitucional Plurinacional en revisión, resuelve revocar la resolución del tribunal de garantías, y se deja sin efecto la sentencia agroambiental, disponiendo que las autoridades demandadas emitan un nuevo fallo agroambiental.

Extracto de la ratio decidendi

F.J.III.2.1 “En el caso en análisis, no se evidencia que las autoridades demandadas se hubiesen pronunciado al respecto, puesto que conforme se tiene de antecedentes no se advierte si el INRA exigió a los solicitantes del saneamiento simple a pedido de parte, la presentación de dicho requisito, imprescindible para efectos de establecer su competencia y evitar demoras procesales ante posibles nulidades posteriores, esto sumado al hecho de que los terrenos objeto de saneamiento se encontraban ubicados a tres cuadras de la plaza principal, aspecto que obligaba a los personeros del INRA a verificar este extremo al ejecutar el proceso de saneamiento; empero, los demandados se limitan a señalar que “…era de conocimiento de la demandante que el predio aún no se encontraba en radio urbano con la Ordenanza Municipal homologada…” (sic), sin explicar o identificar sobre qué elementos fácticos arribaron a dicha conclusión. De lo anterior, se tiene que los demandados no explicaron a la hoy accionante, si la actuación del INRA sin competencia en un proceso de saneamiento conlleva a la nulidad de un título ejecutorial, menos argumentan porqué razones el accionar del INRA sería correcto, pese haber procedido a ejecutar un proceso de saneamiento sin la exigencia de informe o certificado del Gobierno Municipal que establezca, si el predio se encuentra o no en radio urbano, establecido en la normativa agraria. En ese entendido, se advierte que el fallo agroambiental omite pronunciarse respecto de la posibilidad de convalidar un proceso de saneamiento que adolece del cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa agroambiental, limitándose a enunciar una explicación incongruente, vulnerando el derecho al debido proceso en su elemento de motivación. Por lo expuesto, se concluye que, ante este reclamo, la Sentencia Agroambiental emitida por las autoridades ahora demandados contiene una explicación incongruente, pues la denuncia consiste en que los poseedores no presentaron la certificación de radio urbano emitido por el Gobierno Municipal para iniciar el proceso de saneamiento y la sentencia agroambiental refiere que la resolución de radio urbano no estaba homologada, respuesta que no es acorde al reclamo efectuado, constituyéndose en una resolución incongruente. Por otro lado, cuando las autoridades demandadas sostienen que la suspensión del proceso de saneamiento no es la regla sino la excepción, añaden que tal posibilidad se activa siempre y cuando en su momento se haya acreditado mediante documentos los derechos que se alega, para luego concluir que no existe la “…posibilidad de que en esta instancia se entre a valorar los mismos (pruebas de la parte actora), lo cual sería desnaturalizar el proceso; sin perjuicio de lo dicho, la certificación ofrecida por la actora a fs. 11, solo corrobora que hasta la gestión 2015 el predio aún no se encuentra dentro del radio urbano”(sic). La conclusión referida, deja entrever que las autoridades hoy demandadas, al momento de referir que no valorarían los medios de prueba en razón únicamente a que ello implicaría desnaturalizar el proceso, omiten explicar bajo que parámetros fácticos o jurídicos arriban a tal conclusión, pues no se evidencia explicación suficiente para afirmar que el hecho de atender a una de las pretensiones de la demandante deba ser entendido como la desnaturalización del proceso, incurriendo nuevamente en ausencia de motivación al dejar a la demandante en la incertidumbre de no conocer con claridad las razones por las que los medios de prueba que aportó, no serían consideradas”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1410/2016-S3

Sucre, 5 de diciembre de 2016

SALA TERCERA

Magistrado Relator: Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Acción de amparo constitucional

Expediente: 16692-2016-34-AAC

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 149/2016 de 29 de septiembre, cursante de fs. 135 a 141 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Nicolasa Colque Mamani contra Javier Peñafiel Bravo, Bernardo Huarachi Tola y Deysi Villagómez Velasco, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 8 y 15 de septiembre de 2016, cursantes de fs. 43 a 57; y, 68 la accionante expuso lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 15 de abril de 2015, "iniciamos" demanda de Nulidad de los Títulos Ejecutoriales PPD-NAL-050757, PPD-NAL-050758 y PPD-NAL-050759 todos del 30 de marzo de 2012, contra María y Alberto Raúl Rodríguez, ante el Tribunal Agroambiental, señalando inicialmente que por un acto de solidaridad dejó su vivienda al cuidado de Rosa Rodríguez -madre de los demandados-, ello tomando en cuenta que era mujer sola y tenía hijos; posteriormente se le entregó a la misma persona un terreno de 800 m², en el que actualmente toda su familia tiene su vivienda.

El 24 de noviembre de 2014, en el ejercicio de su derecho propietario, cuando trasladaba material de construcción para realizar mejoras en su lote, sorprendentemente, la hija de la cuidadora le manifestó que el lote le pertenecía debido a que obtuvo títulos del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), a raíz de tal incidente averiguó y tomó conocimiento que su lote de terreno se habíasaneado a favor de María y Alberto Raúl Rodríguez -hijos de la cuidadora-, titulación individual que la obtuvieron a pedido de parte suscitado por la Dirección Departamental del INRA Cochabamba, vía adjudicación de precio concesional a treinta centavos de bolivianos, dividiendo su terreno en: parcela 405, 406 y 407, todas denominadas “Junta Vecinal Urinzaya”, con títulos ejecutoriales 50757, 50758 y 50759 autorizados mediante Resolución Suprema (RS) 04837 de 2 de diciembre de 2010.

El accionar de los demandados, afecta el ejercicio de su derecho sobre dicha propiedad y en tal razón demandó ante el Tribunal Agroambiental para que repare y anule los títulos ejecutoriales que fueron emitidos producto de un proceso de saneamiento fraudulento, debido a que se estaba produciendo un verdadero despojo de su derecho a la propiedad; empero, la Sala Segunda del citado Tribunal por Sentencia Agroambiental Nacional S2ª 47/2016 de 20 de mayo, declaró improbada la demanda, dejando subsistentes los títulos ejecutoriales.

La demanda de nulidad de título ejecutorial, se fundamentó en tres argumentos:

**a) La propiedad ilegalmente saneada, se encuentra dentro de los límites del radio urbano de “El Paso” de la jurisdicción territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo y la Sub - Alcaldía de El Paso**, a tal efecto adjuntaron la siguiente documentación: **1)** Registro de propiedades de Derechos Reales (DD.RR.); **2)** Certificación de la Dirección de Urbanismo de 21 de marzo de 2012, que acredita que la propiedad se encuentra incorporada a la fusión urbana de acuerdo a la Ordenanza Municipal 96/2009; **3)** Plano de regularización aprobado el 22 de noviembre de 1999 por la Alcaldía; **4)** Formulario de mantenimiento de predio urbano que acredita que se cuenta con código catastral XII-15FRU-388; **5)** Formulario de solicitud de cambio de registro de propiedad rural a inmueble urbano de 17 de febrero de 2004; **6)** Formulario de tasas de impuestos municipales correspondientes a las gestiones 2009 y 2011; y, **7)** Comprobante de Cobro de Servicios de la Asociación de Usuarios de Agua Potable y alcantarillado “El Paso” de la gestión 2014.

Al respecto las autoridades demandadas, incurrieron en una omisión valorativa de la prueba, al no haberse pronunciado sobre la documentación acompañada de su parte, mismos que acreditan que el terreno se encontraba ubicado a tres cuadras de la plaza principal de la sub Alcaldía y que tiene uso urbano, careciendo el fallo de análisis y/o consideración con el pretexto de que considerar la misma "sería desnaturalizar el proceso”, sin fundamentar cómo debe ser entendida esa desnaturalización que les impide apreciar la prueba, incurriendo en una valoración fragmentada, pues por un lado dicen que no van a valorar la prueba y por otro apoyan una conclusión en una de las certificaciones que se adjuntó.

Por una parte, uno de los requisitos esenciales para abrir la competencia del INRA y ejecutar el proceso de saneamiento, es que el respectivo Gobierno Municipal emita certificación indicando si los terrenos se encuentran dentro de área urbana o rural, sin la cual no es posible ejecutar el proceso de saneamiento, siendo una prueba irrefutable, encontrándose en el contenido de los folletos que el INRAdistribuye, en el cual se exige dicho requisito, presupuesto que en el proceso de saneamiento no ha sido cumplido por parte del INRA; empero, pese a que tal aspecto fue reclamado, las autoridades demandadas refieren que dicha exigencia no es una regla sino una excepción, vulnerando y desconociendo lo previsto por el art. 11 del Decreto Supremo (DS) 29215 que reglamenta la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA) -Ley 1715 de 18 de octubre de 1996-; habiendo incurrido en una inobservancia de la aplicación objetiva de la ley.

b) Afectación de derechos legalmente adquiridos por terceros. Para obtener los títulos ejecutoriales, los hermanos Rodríguez, manifestaron -en el trámite de saneamiento- que se encontraban en posesión legal de los terrenos desde antes del 18 de octubre de 1996; sin embargo, dicha supuesta posesión era ejercida sobreponiéndose en su totalidad a su lote de terreno, de la extensión superficial de 4582.16 m2.

El art. 66.I núm. 1 de la LSNRA, establece que una de las finalidades del saneamiento es la titulación de tierras que estén cumpliendo la función social "...por lo menos dos años antes de su publicación de la Ley, siempre y cuando no afecten derechos legalmente adquiridos por terceros...", asimismo, el art. 309 del “antes mencionado Reglamento” establece que "…se consideran como superficies con posesión legal a aquellas que siendo anteriores a la vigencia de la Ley 1715 de 18 de octubre de 1996, cumplan efectivamente la función social o función económica social según corresponda de manera pacífica continuada, sin afectar derechos legalmente adquiridos y reconocidos" (sic); en el caso, existe la evidencia refutable que al obtener los demandados los títulos ejecutoriales en sobreposición a su propiedad se afectó su derecho legalmente adquirido. Sin embargo, la Sentencia Agroambiental se limita a señalar que en el proceso de saneamiento, específicamente en la fase de relevamiento de información en campo y en el informe en conclusiones no hubo observaciones y que el proceso se llevó de acuerdo a los parámetros que determina la Ley 1715 de 18 de octubre de 1996, sin vulnerar derechos de terceros.

Al respecto, el tratamiento que se realiza es forzado e incongruente, porque en la demanda no fueron cuestionadas la fase de relevamiento de información en campo ni el informe en conclusiones; en consecuencia, la respuesta que brindan las autoridades ahora demandadas es propia de una Sentencia que resuelve una demanda contenciosa administrativa y no tiene relación con la demanda de nulidad; empero, lo más sorprendente es que la Sentencia no se pronunció sobre la preexistencia de su derecho de propiedad, que cuenta con registro en DD.RR. y en Catastro Municipal, tampoco sobre la existencia de una vivienda donde actualmente habita, prueba que no ha sido valorada para determinar si se afecta o no derechos de terceros, constituyendo un fallo carente de imparcialidad al no establecer si los demandados vivían en terrenos fiscales o en terrenos particulares, pues uno de los requisitos para que la posesión sea declarada legal es que se ejerce en tierras fiscales, de manera libre, continua, pacífica y que no afecte derechos de terceros.Si bien en la carpeta predial no se evidenció la sobreposición de derechos, razón por la cual se han otorgado títulos ejecutoriales, no se observó tal situación, pues se pidió al Tribunal Agroambiental que valore si la titulación fraudulentamente obtenida por los hermanos Rodríguez afectaba sus derechos sobre un predio legítimamente obtenido, ello considerando que viven en el mismo lugar, incluso en la audiencia de inspección ocular de 17 de julio de 2016, varios testigos refirieron que los terrenos pertenecieron a su padre Adrián Colque que su persona siempre vivió en el lugar y que cuenta con construcciones, mas dicha prueba tampoco fue considerada por los demandados, habiendo incurrido en ausencia de motivación y fundamentación.

c) Ilegal Posesión. Los demandantes han conseguido la adjudicación manifestando que se encontraban en posesión legal, con una data anterior a 1996, argumento que es falso pues no podía la hermana haber estado en posesión desde 1982 y el otro ingresado en posesión en 1991, pues no existe documentación alguna que respalde ello, menos existe un certificado de posesión emitido por la Junta Vecinal de Urinzaya, siendo imposible que “Alberto Raúl” haya estado en posesión continuada porque radica en España; por otro lado, no puede haber posesión legal y de buena fe, si de por medio existe contrato verbal para que la madre de los demandados cuidara el terreno, quien falleció el 12 de diciembre de 2010.

El primer requisito para que proceda la adjudicación ordinaria, es que se verifique que la posesión legal sea anterior a la promulgación de la Ley 1715 de 18 de octubre de 1996, en el caso que nos ocupa los demandados, jamás han estado en posesión legal, no cuentan con legitimidad para ejercer ese derecho ni demostraron en el proceso de saneamiento que su posesión haya sido pacífica y continuada, advirtiéndose que incurrieron en fraude en la acreditación de su posesión y en su antigüedad, operándose, la nulidad absoluta del título ejecutorial, como dispone la última parte del art. 268.I. de la citada Ley.

El argumento principal es que el INRA no verificó un requisito esencial para reconocer el derecho de titulación de poseedores, como es la verificación de la antigüedad de la posesión, dado que en su demanda reclamaron que no existe ninguna prueba o evidencia dentro del proceso de saneamiento que acredite su posesión desde antes de 1996, siendo norma general que este hecho debe ser acreditado necesariamente por una certificación emitida por la autoridad local, en este caso, por el dirigente de la junta vecinal de Urinzaya, constituyendo un requisito vital que el INRA exija certificado de posesión emitido por la autoridad del lugar, acreditando que las tierras objeto de saneamiento, no son de uso comunal ni colectivo; por otro lado, si bien alegan tener posesión, no demuestran ni cursan las pruebas en la carpeta predial.

La Sentencia Agroambiental Nacional S°2ª 47/2016 de 20 de mayo, no se pronunció deliberadamente sobre este aspecto, al contrario se limita a manifestar que "...según fs. 110 vta. a 111 vta. de antecedentes, se establece que los demandados se encontraban en posesión de los predios, de acuerdo como señala."el art. 66.I de la Ley 1715, es decir anterior a dos años de la vigencia de la citada norma especial…" (sic), pero no explican qué pruebas respaldan esta posesión que insoslayablemente debe constar en la carpeta predial, encontrándose insuficientemente motivada, debido a que no se otorgó una respuesta razonable respecto a la ausencia de evidencia de la antigüedad de posesión de los hermanos Rodríguez sobre los predios fraudulentamente titulados, cayendo en una incongruencia omisiva, pues no les brindan una respuesta formal y motivada sobre los puntos alegados en la demanda.

I.1.2 Derechos y garantía supuestamente vulnerados

La accionante sostiene que se lesionaron sus derechos al debido proceso en sus elementos de aplicación objetiva del ordenamiento jurídico, motivación de resoluciones y adecuada valoración de la prueba; y, a la propiedad privada, citando al efecto los arts. 56, 115.II, 120 y 170 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela garantizando sus derechos vulnerados; y en consecuencia, se deje sin efecto la Sentencia Agroambiental Nacional Sª2ª 47/2016 de 20 de mayo, disponiendo el respeto y fiel cumplimiento de los derechos observados en la acción de amparo constitucional.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 29 de septiembre de 2016, según consta en el acta cursante de fs. 128 a 134., presente la accionante, los representantes de las autoridades demandadas y los terceros interesados, se produjeron los siguientes actuados.

I.2.1. Ratificación de la acción

La accionante por intermedio de su abogado en audiencia ratificó los argumentos expuestos en su demanda constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Bernardo Huarachi Tola, Deysi Villagómez Velasco y Javier Peñafiel Bravo, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, mediante informe presentado el 29 de septiembre de 2016, cursante de fs. 111 a 115 vta., solicitaron se deniegue la tutela, manifestando que: i) La demanda de nulidad de título no está destinada a subsanar la omisión, inactividad o negligencia de alguna de las partes, como en el presente caso, máxime como se estableció el proceso de saneamiento interno de la junta vecinal Urinzaya, la accionante no participó en ninguna etapa; ii) La labor que efectúan los jueces y tribunales ordinarios, así como autoridades administrativas, se encuentra compelida al cumplimiento de presupuestos legales y procesales que uniforman una determinada jurisdicción,pues cada una tiene su específico rol, los tribunales y jueces de garantías constitucionales no pueden inmiscuirse en esa labor particular de revisar lo obrado por autoridades de otras jurisdicciones como en el caso la Agroambiental; y, iii) En el presente caso la accionante no ha identificado cuáles son los supuestos actos ilegales reclamados, en tal sentido el “juzgado de garantías constitucionales” no podrá proteger ningún derecho sin la certeza referente a la infracción de los derechos y garantías vulnerados, siendo evidente que la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, no suprimió ni restringió derecho alguno de la accionante.

I.2.3. Intervención de la tercera interesada

María Rodríguez, por memorial de 29 de septiembre de 2016, cursante de fs. 119 a 125 vta., cuyos argumentos son reiterados en audiencia, señaló lo siguiente:

a) Dentro del proceso de saneamiento, se desarrollaron todas las actividades que corresponden a sus tres etapas, cumpliendo con los plazos y términos establecidos en la normativa agraria, actuaciones que son totalmente legales; en consecuencia, no se ha vulnerado el principio de legalidad, menos derechos y garantías que hacen al debido proceso; b) No se detectó ilegalidad alguna en el proceso de saneamiento, en suma, los títulos ejecutoriales emitidos por el INRA emergieron de un debido proceso, por cuanto no adolecen de vicios de nulidad que afecten su validez, concluyéndose que el proceso de saneamiento no fue fraudulento; c) Con relación a que la propiedad saneada se encontraba dentro de los límites del radio urbano, de la jurisdicción territorial del Gobierno Autónomo de Quillacollo, sub alcaldía de “El Paso”, se tiene que la Ordenanza Municipal 96/2009 que incorporó los terrenos motivo de la lite a la fusión urbana, al momento de iniciarse el saneamiento, no se encontraba homologada como corresponde, por cuya razón, en aplicación del art. 11 del DS 29215 se ejecutó el proceso de saneamiento; es decir que dicho trámite no fue suspendido por el INRA; y, d) La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental dictó la Sentencia Agroambiental Nacional S2ª 47/2016 de 20 de mayo, con la motivación, fundamentación y congruencia necesaria, obrando debidamente sin vulnerar derechos y garantías que hacen al debido proceso en sus elementos de aplicación objetiva del ordenamiento jurídico, así como haber realizado una adecuada valoración de la prueba, por lo que la interpretación desarrollada por el Tribunal Agroambiental a momento de resolver la causa se realizó sin vulnerar los derechos fundamentales de la accionante.