1438/2016-S3

Sintesis de la ratio decidendi

Se deniega la acción de amparo constitucional, porque no se advierte en la actuación de magistrados ahora demandados, la lesión del derecho al debido proceso en sus vertientes a la fundamentación y motivación, toda vez que, conforme a la relación efectuada, se tiene que explicaron las razones que sustentan la decisión, habiendo identificado los hechos denunciados en el desarrollo de los antecedentes, respondiendo a cada uno de los agravios demandados, llegando a precisar y argumentar que la Fundación hoy accionante centra su argumentación en el acta de conciliación y el cuadro de composición de los recursos transferidos por la Secretaría Ejecutiva sujetos a devolución, que no fue validado por el FONDESIF, que se constituye en la única condición impuesta por la Secretaría Ejecutiva y voluntariamente aceptada por la Fundación ahora accionante. Asimismo el Tribunal Constitucional Plurinacional en revisión, resuelve revocar la resolución del tribunal de garantías.

Extracto de la ratio decidendi

F.J.III 2 “Desarrollados así los antecedentes y denuncias identificadas por la entidad accionante en su memorial de demanda contenciosa administrativa y analizada la Sentencia 200/2016 emitida por los Magistrados hoy demandados; en el presente caso, atendiendo al contenido expuesto en el planteamiento del objeto procesal, no se advierte en la actuación de Magistrados ahora demandados, la lesión del derecho al debido proceso en sus vertientes a la fundamentación y motivación, toda vez que, conforme a la relación efectuada, se tiene que explicaron las razones que sustentan la decisión, habiendo identificado los hechos denunciados en el desarrollo de los antecedentes, respondiendo a cada uno de los agravios demandados, llegando a precisar y argumentar que la Fundación hoy accionante centra su argumentación en el acta de conciliación y el cuadro de “composición de los recursos transferidos por la Secretaría Ejecutiva sujetos a devolución” de 9 de mayo de 2009, que no fue validado por el FONDESIF, que se constituye en la única condición impuesta por la Secretaría Ejecutiva PL-480 y voluntariamente aceptada por la Fundación ahora accionante; aspecto no consolidado, además que no acreditó que el monto consignado en el mismo sea definitivo e inamovible; demostrándose, además a través de las auditorías que la suma pagada por la Fundación hoy accionante no fueron objeto de conformidad por parte del órgano competente para el seguimiento del cumplimiento de convenios en la materia. Respecto a la firmeza y la no suspensión de la ejecución de la Resolución Administrativa contenida en la nota P.L.480 S.E. 257/2007 de 10 de mayo, alegada por la Fundación ahora accionante; se aclaró que el art. 32 de la LPA sí permite suspender la eficacia del acto, cuando así lo señale su contenido, y en el presente caso la nota estaba condicionada a la convalidación del acta de conciliación; por lo que no se extinguió procedimiento alguno, y por consiguiente, el acto no adquirió firmeza. De igual forma, respecto a la pretensión de la Fundación ahora accionante, en el entendido de que debe declararse por cumplido con el pago total, las autoridades señalaron que en antecedentes se tiene la existencia de pagos parciales (trece depósitos bancarios), que en su oportunidad deberán ser considerados como pago de acuerdo al acta de recepción de pagos, conforme señaló Insumos Bolivia -ahora tercero interesado-. En relación a que se declare que los actos jurídicos de la Secretaría Ejecutiva PL-480, para la constitución de la Fundación AGROCAPITAL -hoy accionante- se ajustaron a las normas vigentes, se manifestó que mientras no se determine lo contrario se consideran legales; es decir, dieron respuesta a dicha denuncia. De esa forma, se infiere que los Magistrados ahora demandados respondieron de manera fundamentada a todos los agravios denunciados por la Fundación hoy accionante expresando sus convicciones determinativas y justificando su decisión, cumpliendo las normas del debido proceso. Finalmente, en el memorial de demanda contenciosa administrativa, solicitó se condene a Insumos Bolivia -ahora tercero interesado- con el pago por daños y perjuicios ocasionados por el incumplimiento del acta de conciliación y el descrédito causado a la Fundación hoy accionante; a lo que las autoridades ahora demandadas, manifestaron que al haberse declarado improbada la demanda, corresponde también que esos sean desestimas, por lógica consecuencia, además se debe tomar en cuenta que la Fundación hoy accionante no acreditó el desprestigio ni los supuestos daños económicos ocasionados; por consiguiente, este punto carece de relevancia constitucional para pronunciarse sobre el fondo del asunto”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1438/2016-S3

Sucre, 7 de diciembre de 2016

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente: 16916-2016-34-AAC

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 342/016 de 17 de octubre de 2016, cursante de fs. 217 a 227 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Ingrid Canedo Rico en representación de la Fundación AGROCAPITAL contra Pastor Segundo Mamani Villca, Jorge Isaac von Borries Méndez, Rómulo Calle Mamani, Antonio Guido Campero Segovia, Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano, Rita Susana Nava Duran, Norka Natalia Mercado Guzmán, Maritza Suntura Juaniquina y Fidel Marcos Tordoya Rivas, Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 26 de septiembre y 3 de octubre de 2016, cursantes de fs. 108 a 120 vta.; y, 127 a 129 vta., la parte accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El Viceministro de Inversión Pública y Financiamiento Externo cuestionó las determinaciones asumidas por la Fundación AGROCAPITAL respecto a las decisiones tomadas sobre la modalidad de trabajo en la canalización de recursos provenientes de donación del Gobierno de los Estados Unidos de Norte América, por encargo de la Secretaría Ejecutiva PL-480 actualmente convertida en la entidad descentralizada Insumos Bolivia -hoy tercero interesado-, esta que por nota PL-480 S.E. 077/2007 de 23 de febrero, exigió la devolución de los pagos realizados a su favor por los servicios prestados con la denominación de donaciones; por lo que se comunicó su disposición de realizar la devolución.

Como consecuencia de los resultados arrojados en las diversas auditorías, entreellas, la efectuada por el Ministerio de Planificación y Desarrollo a través del Fondo de Desarrollo del Sistema Financiero y Apoyo al Sector Productivo (FONDESIF), suscribiéndose el acta de conciliación el 9 de mayo de 2007, sobre composición de los recursos transferidos por la Secretaría Ejecutiva sujetos a devolución y de manera posterior, por nota PL 480 SE 257/2007 de 10 de mayo, fueron notificados con el monto a devolver que ascienden a “...Bs. 20'504.778,55 y $us1'000.000...” (sic) y el cuadro de descartes de programas y cartas de entendimiento en la cual la Secretaría se comprometía a coordinar con el FONDESIF la convalidación de esa conciliación; por su parte, comunicó su disposición de realizar la devolución proponiendo un cronograma de pagos.

Pese a las múltiples solicitudes de reclamo para que la Secretaría Ejecutiva PL-480 se pronuncie sobre la convalidación y la aprobación del cronograma de pagos, al respecto FONDESIF no adoptó ninguna determinación ni se pronunció sobre las devoluciones que debían efectuarse, ocasionando con ello, daños a los intereses de la Fundación AGROCAPITAL, por lo que a efectos de terminar con los perjuicios y en el entendido de que transcurrieron tres años a partir de la notificación con la nota de 10 de mayo 2007, la misma no fue impugnada, convalidada o anulada, sobreentendiendo que -por el transcurso del tiempo- dichos montos quedaron automáticamente convalidados, por lo que en cumplimiento de sus responsabilidades, la citada Fundación procedió a realizar los respectivos depósitos desde diciembre de 2010 hasta julio de 2012, hasta completar el monto adeudado a favor de Insumos Bolivia -ahora tercero interesado-. Ante esta situación, el Director Ejecutivo de dicha institución a tiempo de recibir parte de los depósitos bancarios, firmó el acta de 16 de diciembre de “2011”, aceptando los pagos y, dejando establecido que, únicamente se reservaba el derecho de practicar una posterior liquidación de cuentas.

En virtud de todo lo detallado, y sin tener otro mecanismo para resolver el conflicto generado con Insumos Bolivia -hoy tercero interesado-, el 31 de enero de 2014, la Fundación AGROCAPITAL formuló demanda contenciosa administrativa, señalando que lo adeudado fue pagado en su integridad mediante trece certificados de depósitos a plazo fijo por intermedio del Banco Ganadero Sociedad Anónima (S.A.), sustanciado el proceso como de puro derecho, los Magistrados ahora demandados emitieron la Sentencia 200/2016 de 21 de abril, declarando improbada la demanda, sin pronunciarse de manera expresa sobre cada una de las pretensiones planteadas en el petitorio, omitiendo realizar una adecuada y correcta compulsa de los antecedentes y pruebas cursantes en el expediente, esgrimiendo como único argumento que la ejecución del acto administrativo estuvo suspendido por la condición de convalidación.

Los Magistrados ahora demandados en la Sentencia 200/2016, no pronunciaron de manera expresa, precisa y positiva, sobre la demanda de que se declare que las sumas establecidas en el acta de conciliación antes mencionada fueron pagadas en su integridad; que la constitución de la Fundación AGROCAPITAL se ajustó a las normas legales vigentes en ese entonces ni sobre la condenación a Insumos Bolivia -ahora tercero interesado- al pago de daños y perjuiciosocasionados, dado que dicha entidad, pretende descalificar a esa Fundación argumentando que se habría constituido de manera ilegal, realizando además descrédito y desprestigio generado a causa de imaginarias acciones delictivas que se tradujo en la reducción de cartera, cierre de agencias, dificultades para acceder a financiamientos, entre otros; empero, ante esas denuncias, los Magistrados hoy demandados solamente hacen una alusión lacónica a la problemática señalando que al declararse improbada la demanda corresponde también que sean desestimadas. Por otro lado, que los Magistrados hoy demandados incurrieron en errónea valoración de los antecedentes, pues debido al hecho de no haber revisado toda la documentación presentada, no se percataron de los elementos probatorios respectivos, que es cierto que la Secretaría Ejecutiva PL-480, a tiempo de poner en conocimiento de la Fundación AGROCAPITAL los montos a devolver, comunicó que dicha Secretaría coordinaría con el FONDESIF la convalidación de la conciliación, por lo que no hubo una condición de validez del citado acta de conciliación, como erróneamente sostienen los Magistrados ahora demandados, vale decir que el cumplimiento de la conciliación sobre los montos a devolver no estuvo condicionada a la convalidación referida; por otro lado, fue la Secretaría Ejecutiva PL-480 la que asumió la obligación de coordinar con el FONDESIF, de modo que si la convalidación no se hizo efectiva, no fue porque la conciliación hubiese sido incorrecta o por negligencia de la Fundación AGROCAPITAL, sino por la negligencia de la mencionada Secretaría, negando sistemáticamente la ejecución del referido acta de conciliación, luego le instauró acción penal arguyendo que se habrían descubierto sendas irregularidades, incriminando; en consecuencia, a los Ejecutivos de la Fundación AGROCAPITAL.

Ante la conducta negligente y renuente injustificada asumida por Insumos Bolivia, -ahora tercero interesado-- que generó un estado de inseguridad jurídica, la Fundación AGROCAPITAL acudió ante el Tribunal Supremo de Justicia, a efectos de restablecer la situación jurídica alterada por Insumos Bolivia -hoy tercero interesado-, y para el caso de que los montos conciliados no fuesen correctos, esta entidad tenía el derecho y el deber de demostrar tal situación, planteando la nulidad del acta de conciliación, pero que no ocurrió, al contrario las mismas autoridades ahora demandadas reconocen y señalan que el citado acta de conciliación no fue anulada ni revocada, y si bien no pudo ser convalidada en los términos descritos en la nota de referencia, ello se debe a la inacción de Insumos Bolivia -ahora tercero interesado-, por lo que se debe sobreentender que existió una convalidación tácita, al no ser impugnada ni invalidada por ninguna de las partes.

Finalmente, las autoridades ahora demandadas no expresaron los suficientes y razonables fundamentos jurídicos que sustenten la ilegal determinación adoptada, el petitorio se demandó para que el Tribunal Supremo de Justicia se pronuncie sobre cuatro hechos concretos; sin embargo, no existe un pronunciamiento expreso, preciso de manera positiva sobre estas pretensiones que justifiquen la determinación de declarar improbada la demanda contenciosa administrativa, expresando argumentos únicamente respecto de la primera pretensión, señalando tan solo que la ejecución del acta de conciliaciónestaba condicionada a la convalidación que debía realizar el FONDESIF, si bien la mencionada acta no fue anulada, tampoco fue convalidada en el marco de lo dispuesto por el Decreto Supremo 25338, por lo que la nota de 10 de mayo de 2007 no puso fin ni extinguió procedimiento alguno, omitiendo referirse al hecho de que la convalidación no se hizo efectiva por la inacción del FONDESIF, y olvidando pronunciarse sobre las otras tres pretensiones expuestas en la demanda contenciosa administrativa.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La parte accionante considera lesionados sus derechos al debido proceso en sus componentes de motivación, fundamentación y congruencia; al acceso a la justicia o tutela judicial efectiva; y a la defensa; citando al efecto los arts. 115.I, 116 al 121 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, disponiéndose se deje sin efecto la Sentencia 200/2016 de 21 de abril, y que las autoridades demandadas emitan nueva Sentencia resolviendo correcta y objetivamente la problemática planteada, pronunciándose sobre todo lo solicitado en la demanda contenciosa administrativa conforme a los fundamentos jurídicos constitucionales, además que se condene con costas.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 17 de octubre de 2016, según consta en el acta cursante de fs. 201 a 216, presente la parte accionante, así como el representante de Insumos Bolivia, tercero interesado; ausentes las autoridades demandadas, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante ratificó el contenido de su memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo señaló que: a) Las autoridades ahora demandadas incurrieron en omisiones, inicialmente al haber declarado improbada la demanda contenciosa administrativa de manera genérica sobre las cuatro denuncias planteadas; la primera, que se declare que el monto establecido en el acta de conciliación (y el cuadro de composición de los recursos transferidos por la Secretaría Ejecutiva sujetos a devolución), contenido en la nota PL-480-SE-257/2007 de 10 de mayo, son las únicas obligaciones económicas de la Fundación AGROCAPITAL con el actual Insumos Bolivia -ahora tercero interesado-; segundo, que se declare que ese monto fue pagado en su integridad mediante trece certificados de depósitos a plazo fijo en el Banco Ganadero S.A., por lo que no existe obligación económica; la tercera, se declare que todos los actos jurídicos para la constitución de la Fundación AGROCAPITAL se ajustaron a las normas vigentes; y, la cuarta, se condene a Insumos Bolivia -hoy tercero interesado- pagar daños y perjuicios.ocasionados a la citada Fundación por no cumplir con el acta de conciliación, por el descrédito y desprestigio ocasionado, y por la interferencia a las actividades financieras que trajo daños económicos; b) Las autoridades demandadas solamente se pronunciaron sobre dos pretensiones de las demandadas, no se pronunciaron sobre la cuarta, como tampoco sobre la constitución de la Fundación AGROCAPITAL y para probar aquello, se presentaron todos los documentos suscritos entre la Secretaría PL480 y la Fundación AGROCAPITAL con la denominación de Cartas de entendimiento más sus adendas; c) Existe contradicción entre lo argumentado y lo resuelto, principalmente, en la parte resolutiva porque si se declara improbada la demanda, se estaría negando la pretensión planteada y desconociendo los actos administrativos, y declara probada la demanda respecto a la legalidad de los contratos por cuanto existe una severa lesión del derecho de acceso a la justicia y al principio de congruencia; d) No se compulsaron adecuadamente los antecedentes porque Insumos Bolivia -ahora tercero interesado- no demandó la nulidad del acta de conciliación, si esta no fue convalidada no es responsabilidad de Fundación AGROCAPITAL, entonces Insumos Bolivia -hoy tercero interesado-, además de no convalidar tampoco realizó gestiones para ese fin, dejándolos en inseguridad jurídica; y, e) Finalmente, respecto a la relevancia constitucional, al dictarse una nueva resolución, se provocará incertidumbre al acta de conciliación porque se tendrá que ordenar que esa entidad estatal tramite la convalidación en un plazo razonable, o en su caso demande la nulidad de la misma, teniendo que declarar válidos los contratos, los actos de la Secretaría y los contratos suscritos con Fundación AGROCAPITAL y condenar con costas.demandante es el acta de conciliación y el cuadro de composición de los recursos transferidos por la Secretaría Ejecutiva sujetos a devolución de 9 de mayo de 2009 y que no fue validado por el FONDESIF, siendo la única condición impuesta por la Secretaría, y aceptada voluntariamente por la citada Fundación; por lo que, no es posible afirmar que lo solicitado en la demanda se ajusta a la verdad; en razón de no haberse acreditado que los montos contenidos en el acta sean definitivos e inamovibles; 3) El FONDESIF, por “nota de 12 de junio”, comunicó que al existir diferencias entre los resultados de la auditoría realizada por “Price Waterhouse” y los resultados obtenidos en la conciliación de la Secretaría Ejecutiva PL-480 y Fundación ahora accionante, se debía cumplir con el procedimiento del art. 22 del Decreto Supremo (DS) 25338 de 29 de mayo de 1999; es decir, contratar auditorías externas para la verificación del cumplimiento de los convenios que hayan originado la transferencia de donaciones, préstamos y otros a entidades financieras; y, una vez aprobado el financiamiento a favor de FONDESIF para la contratación de la auditoría externa; por cuanto se acredita que los montos pagados por la Fundación ahora accionante no fueron objeto de conformidad del órgano competente para el seguimiento del cumplimiento de convenios en la materia; 4) Con relación a la afirmación Fundación ahora accionante que la nota PL480 SE 257/2007 de 10 de mayo, constituye una resolución administrativa que tiene calidad firme y cuya ejecución no puede ser suspendida conforme al art. 32 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); se tiene que dicha norma señala que los actos de la administración pública se presumen válidos y producen efectos desde su notificación o publicación; sin embargo, dicha previsión legal permite suspender la eficacia del acto cuando así lo señale su contenido, en autos, la señalada nota condicionó la aprobación de los montos sujetos a la convalidación del acta de conciliación por un órgano distinto como es el FONDESIF; concluyéndose entonces que si bien el acta no fue anulada o revocada tampoco fue convalidada en el marco de lo dispuesto por el DS 25338, por lo que la referida nota no puso fin ni extinguió procedimiento alguno; y en consecuencia, el acto no adquirió firmeza; 5) En cuanto a la denuncia del pago total de los montos establecidos en el acta; se tiene que no es evidente, puesto que sólo existen pagos parciales efectuados en trece depósitos bancarios, los mismos que en su oportunidad deberán ser considerados como pago a cuenta conforme al acta de recepción de pagos; y, 6) Con relación a que se declare que todos los actos jurídicos y determinaciones de la Secretaría Ejecutiva PL-480 para la constitución de la Fundación ahora accionante y los contratos cartas de entendimientos con sus adendas; se han ajustado a las normas legales vigentes en ese entonces, cabe señalar que un acto se considera legal y vigente hasta que la autoridad jurisdiccional no declare lo contrario; y finalmente, respecto a los daños y perjuicios, al ser improbada la demanda corresponde que sean desestimadas.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Insumos Bolivia a través de su representante legal, en audiencia, refirió que: i) Se creó la Fundación AGROCAPITAL -hoy accionante- con dinero del Estado en la propia oficina de “PL 480”, cuyo Director era un funcionario de la propia entidad estatal, y se prohibió vincular sus recursos económicos con manejos de dinero delEstado, y todo el capital proveniente de donaciones lo traspasaban a dicha Fundación, por ese entonces regulado por la Superintendencia de Finanzas, pero hubo observaciones por parte Viceministro de Inversión Pública y Financiamiento Externo indicando que la Fundación ahora accionante estaba intentando patrimonializar recursos del Estado, entonces el 2007 se realizó dos conciliaciones, en la primera se consiguió una suma muy alta, y como consecuencia de la segunda, se creó Insumos Bolivia -ahora tercero interesado-, y se advirtieron una serie de delitos peculado, entre otros y la Contraloría General del Estado interpuso querella penal que a la fecha del planteamiento de la presente acción tutelar cuenta con imputación formal; ii) Trataron de hacer ver como si el acta de conciliación fuera una resolución firme, pero en los hechos se sujeta a la convalidación efectuada por el FONDESIF; empero, éste fue liquidado por el Estado el 2008; iii) Los Magistrados ahora demandados sopesaron todos los extremos que llame a la convicción de que la conciliación estaba sujeta a una condición, eso es la convalidación de los fondos que no se pudo efectivizar, y al tratarse de dinero del Estado no puede patrimonializarse como tampoco puede ser objeto de privatización para beneficiar a una entidad privada; y, iv) Las cuatro supuestas denuncias están íntimamente relacionadas; la primera, que declare como validada el acta de conciliación lo cual no se pudo efectuar; segundo, que declare como pagado lo adeudado, pero como se hizo una nueva acta en diciembre de 2011, Insumos Bolivia hoy tercero interesado dejó en claro que el dinero recuperado corresponde al Estado; tercero, se tiene que la Resolución fue inserta a un amplio debate sometiéndose al debido proceso, y respecto a la supuesta desacreditación, se inició un proceso penal, por cuanto se desechó esos argumentos, y por consiguiente, no existe ningún daño económico ocasionado a la Fundación ahora accionante.

I.2.4. Resolución