1452/2016-S3

Sintesis de la ratio decidendi

Se deniega la acción de amparo constitucional, en relación al cumplimiento de la conminatoria de reincorporación, toda vez que el vinculo jurídico establecido entre el empleador y el accionante, se encuentra claramente constituido en el marco de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, para el cumplimiento de un servicio de consultoría individual de línea que en suma comprendía un plazo estipulado, fecha última en la que concluyó la prestación del servicio mencionado y que erróneamente fue señalada por el actor, con el momento en el que le fue comunicada, sin explicación válida, la conclusión de su relación contractual, siendo que la prestación de servicios bajo la modalidad de consultoría de línea, que con claridad corresponde a un régimen normativo especial, distinto y ajeno al Estatuto del Funcionario Público y a la Ley General del Trabajo, no es posible considerar la inamovilidad laboral del accionante por ser padre progenitor. Asimismo el Tribunal Constitucional Plurinacional en revisión, resuelve confirmar la resolución del tribunal de garantías, y se llama la atención al juez de garantías por dilación en la tramitación.

Extracto de la ratio decidendi

F.J.III.2 “…el accionante señala que el 31 de julio de 2016 fue sorprendido con la comunicación de conclusión de su contrato verbal, aclarando que tal vínculo sin contrato escrito se habría iniciado el 4 de enero de igual año, concluyendo que ante la suscripción de dos contratos a plazo fijo sucesivos y en tareas propias de la empresa, opera la conversión en contrato de tiempo indefinido, argumentos que reiteró a tiempo de formular denuncia por despido injustificado e intempestivo y solicitar estabilidad e inamovilidad laboral por ser padre progenitor ante la respectiva Jefatura del Trabajo, Empleo y Previsión Social con los que obtuvo Conminatoria de reincorporación a su favor y un Informe de Inspectoría del Trabajo de El Alto del Departamento de La Paz que determinó el incumplimiento de la Conminatoria señalada; empero y conforme informó José Gonzalo Trigoso Agudo, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social a través de sus representantes legales (fs. 276 a 278 vta.): “…Edwin Lima Mamani, habría burlado la buena fe, tanto del Inspector de Trabajo Rubén Chirinos Aduviri como de mi Autoridad, toda vez que negó haber firmado algún documento escrito que determine su calidad de Consultor de Línea. Mismos que fueron arrimados a esta cartera de estado posterior a la Verificación de cumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación JRTEA-BECS-C.R. 099/2016 de fecha 16 de Agosto d 2016. Aspectos que determinan que el Sr. Edwin Lima Mamani habría trabajado en la calidad de consultor de línea” (sic). La explicación antes anotada confirma la omisión ya expuesta y observada al accionante, porque denota la existencia y conocimiento que él tuvo de su condición de Consultor Individual de Línea, y por tanto, la regulación normativa que rige para la prestación del servicio al que fue invitado, aceptó, y le fue adjudicado, cuyo cumplimiento mensual informó desde enero a junio de 2016 y por los que recibió pago mensual de enero a abril de igual año. Al efecto y conforme a la documental adjunta a la presente acción de amparo constitucional, se tiene que el vínculo jurídico establecido entre el Hospital Municipal Boliviano Holandés y el accionante, se encuentra claramente constituido en el marco de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, para el cumplimiento de un servicio de consultoría individual de línea que en suma comprendía desde el 6 de enero hasta el 31 de julio de 2016, fecha última en la que concluyó la prestación del servicio mencionado y que erróneamente fue señalada por el actor, con el momento en el que le fue comunicada, sin explicación válida, la conclusión de su relación contractual. Finalmente, en razón a la naturaleza jurídica de la prestación de servicios bajo la modalidad de consultoría de línea, que con claridad corresponde a un régimen normativo especial, distinto y ajeno al Estatuto del Funcionario Público y a la Ley General del Trabajo, no es posible considerar la inamovilidad laboral del accionante por ser padre progenitor, porque tal protección es inherente a una relación laboral en el marco de la Ley General del Trabajo o de servidoras o servidores públicos no comprendidos en las excepciones en razón de su cargo electo por plazo determinado, cuando emerja de la elección mediante proceso electoral con ejercicio de la soberanía popular, de designación realizada por autoridad electa democráticamente, designados por cualidades personales y profesionales o encargados de labores de dirección y coordinación con autoridades electas democráticamente, conforme al alcance establecido en la SCP 1044/2013 de 27 de junio. Consideraciones que, en el caso, impiden a esta jurisdicción disponer el cumplimiento de la Conminatoria de reincorporación JRTEA-BECS-C.R. 099/2016, correspondiendo denegar la tutela demandada”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1452/2016-S3

Sucre, 8 de diciembre de 2016

SALA TERCERA

Magistrado Relator: Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Acción de amparo constitucional

Expediente: 16861-2016-34-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 673/2016 de 6 de octubre, cursante de fs. 327 a 329, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Edwin Lima Mamani contra Gonzalo Benjamín Fernández Zapata, Director a.i. del Hospital Municipal Boliviano Holandés.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 14 y 23 de septiembre de 2016, cursantes de fs. 29 a 33 vta.; y, 40 a 41 vta., el accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desempeñó el cargo de Responsable de Presupuestos del Hospital Municipal Boliviano Holandés, cargo para el que fue contratado por el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto como Consultor de Línea desde la gestión 2013, mediante dos contratos sucesivos hasta el 31 de diciembre de 2015, función que también desempeñó desde el 4 de enero de 2016 sin un contrato escrito; empero, el 31 de julio de igual año, mediante la Jefatura del referido Hospital y sin una explicación válida, le comunicaron la conclusión de su contrato verbal.

Conforme al Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979, asumió que su relación laboral era verbal y por tiempo indefinido, refiriendo la prohibición de dos contratos a plazo fijo sucesivos y en tareas propias de la empresa bajo alternativa de conversión en contratos de tiempo indefinido, citando al efecto los arts. 2 del mismo Decreto Ley y 14 del Decreto Reglamentario a la Ley General del Trabajo; y, la Resolución Ministerial (RM) 283 de 13 de junio de 1962.

En vísperas del nacimiento de su hija, suscitado el "...17 de agosto..." (sic), acudió alMinisterio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, denunciando su despido injustificado e intempestivo y solicitando estabilidad e inamovilidad laboral por ser padre progenitor, para luego de la citación al empleador -quien solicitó postergación y finalmente no se presentó a la audiencia de conciliación-, obtener la Conminatoria de reincorporación JRTEA-BECS-C.R. 099/2016 de 16 de agosto que dispuso la restitución inmediata a su fuente de trabajo, más el pago de salarios y demás derechos sociales.

La Conminatoria de reincorporación antes citada, si bien fue notificada no fue acatada por su empleador -ahora demandado-, motivo por el que a solicitud suya se realizó la verificación correspondiente, determinándose a través del Informe VR-081/2016 de 29 de agosto, el incumplimiento de la reincorporación dispuesta por imposibilidad.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante alega la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la vida, a la alimentación, al acceso a un seguro universal de salud; y, a las garantías de prohibición de despido injustificado e inamovilidad laboral por ser padre progenitor, citando al efecto los arts. 15.I, 16.I, 36.I, 46.I.1 y 2; 48.I, II y IV; y, 49.III de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, disponiéndose: a) La inmediata reincorporación a su fuente laboral; y, b) El pago de salarios devengados, derechos y beneficios laborales como las asignaciones familiares.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 6 de octubre de 2016, según consta en el acta cursante de fs. 322 a 326 vta., presentes las partes accionante y demandada; y, los terceros interesados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante ratificó los términos expuestos en la presente acción de amparo constitucional y ampliándolos manifestó que: 1) Desempeñó el cargo de Responsable de Presupuestos, función comprendida en las actividades propias, recurrentes y continuas del Hospital Municipal Boliviano Holandés, por tanto, no desempeñó un trabajo eventual, de cierto tiempo o por reemplazo; 2) Existió continuidad laboral, por cuanto ya no se regía por un contrato de Consultoría en Línea sino que operó la tácita reconducción del contrato, conforme al art. 21 de la Ley General del Trabajo (LGT); 3) Su esposa fue atendida en el mismo Hospital Municipal Boliviano Holandés, donde también nació su hija; 5) La inasistencia del empleador -hoy demandado- supone la aplicación del art. 2.VIII de la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010 y la aceptación del despido injustificado denunciado; y, 6) Antes y después de la...verificación de incumplimiento, de manera reiterada se apersonó al nombrado Hospital, oportunidades en las que recibió una negativa para volver a su fuente laboral, sin haber recibido una respuesta formal, incluso habiendo presentado una carta notariada el 21 de septiembre de 2016.

I.2.2. Informe del particular demandado

Gonzalo Benjamín Fernández Zapata, Director a.i. del Hospital Municipal Boliviano Holandés, por informe de 6 de octubre de 2016, cursante de fs. 223 a 228, manifestó que: i) Ese Hospital es una entidad descentralizada del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, con separación administrativa conforme a la “RM 726” y la “Resolución Administrativa (RA) 56/2008”; ii) Mediante Resolución de Directorio 003/2016 de 6 de enero fue aprobada la contratación de Consultores de Línea como personal administrativo, en base a una certificación presupuestaria; iii) En la fecha precedentemente señalada, se inició el proceso de contratación de Consultores de Línea por autorización del Responsable del Proceso de Contratación de Licitación Pública y del Proceso de Contratación (RPC-RPA) para el cargo de Responsable de Presupuestos e Impuestos, habiéndose cursado invitación al hoy accionante para la presentación de postulación, quien posteriormente aceptó mediante nota de “…7 de enero…” (sic) habiendo presentado documentación personal que una vez revisada determinó su ingreso al cargo, cuya adjudicación fue formalizada mediante nota Cite: RPA/GMEA-HMBM/DP/0001/16 de esa misma fecha; iv) En la fecha antes indicada, el ahora accionante presentó la documentación requerida para la adjudicación, anexando el Número de Identificación Tributaria (NIT) correspondiente a las actividades de servicios y principal, bajo la denominación de Consultores de Servicios Profesionales y Técnicos; v) Asimismo, fue suscrito el Contrato administrativo de Prestación de Servicios de Consultoría Individual de Línea, con vigencia de 6 de enero a 30 de abril del citado año; vi) En función a la necesidad de ese Hospital, se decidió a través del Contrato Modificatorio Administrativo de Consultoría Individual de Línea HMBH/C.I.L./ADM./C.M./010/2016 de 7 de enero, la ampliación del plazo a partir de 2 de mayo hasta el 31 de julio de igual año; vii) Esa fecha, concluyó el contrato administrativo del hoy accionante, bajo la modalidad de Consultoría Individual de Línea, con presupuesto fijo; viii) Mediante informes negativos de evaluación del Consultor ahora accionante, se estableció que el mismo no cumplió con las tareas especificadas en las actividades requeridas, motivo por el que la Administración del referido Hospital decidió la conclusión del contrato el 31 de julio del señalado año y no contar con los servicios del nombrado, e inició proceso de contratación de consultoría para el cargo de Presupuestos e Impuestos; ix) En la audiencia celebrada el 12 de agosto del indicado año ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el ahora accionante manifestó haber sido despedido intempestivamente sin considerar que fue contratado bajo el alcance de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios -Decreto Supremo (DS) 181 de 28 de junio de 2009- con vigencia de 7 de enero al 30 de abril del referido año y la adenda hasta el 31 de julio de dicho año; x) El hoy accionante obtuvo una Conminatoria de reincorporación, sin tener presente que tenía una relación contractual que no estaba dentro del alcance de la Ley General del Trabajo y que estaba sometida a las leyes civiles y administrativas; xi) Mediante nota Cite:HBMBH/AJ/011/2016 de 24 de agosto representó la Conminatoria de reincorporación alegando que el ahora accionante contaba con un contrato administrativo al margen de la Ley General del Trabajo, fundado en la Constitución Política del Estado, la Ley de Administración y Control Gubernamentales, las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, la “...Ley del Presupuesto General aprobado para la gestión...” (sic), por cuanto no tenía una remuneración fija sino un pago global que se cancelaba paulatinamente; xii) El Certificado del NIT acreditó que el hoy accionante tiene por actividad principal la de Consultor, servicios profesionales y técnicos, y que tampoco efectuó los descuentos de ley o aportes a la Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) establecidos contractualmente; xiii) El contrato fue administrativo y no laboral, sin derecho ni beneficio reconocido por la Ley General del Trabajo sino por la Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, de acuerdo a lo establecido por el art. 6 del Estatuto del Funcionario Público (EFP); xiv) No cursa en antecedentes del proceso del ahora accionante ni en la Unidad de Dotación de Personal de ese Hospital, ninguna solicitud de inamovilidad por padre de prole progenitor a la fecha de conclusión del contrato administrativo de consultoría, conforme se advirtió del Informe “Cite: HMBH/DP/049/2016” emitido por el Responsable de Dotación de Personal del Hospital señalado; xv) Respecto a la Conminatoria de reincorporación, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social es una instancia conciliatoria y no decisoria, por cuanto la resolución de conflictos laborales es atribución privativa de la judicatura laboral, conforme el art. 43 del Código Procesal del Trabajo (CPT) y 73.4 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ); y, xvi) Resulta inaplicable la jurisprudencia constitucional señalada por el hoy accionante, porque no existió despido intempestivo ni injustificado, porque la relación contractual estuvo sujeta a la normativa administrativa y al procedimiento previsto por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.

I.2.3. Intervención de terceros interesados

Julio César Luna Orellana y Boris Efrén Cárdenas Sanjinés, en representación legal de José Gonzalo Trigoso Agudo, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por informe de 6 de octubre de 2016, cursante de fs. 276 a 278 vta., y en audiencia, manifestaron que: a) El 1 de agosto de ese año, el ahora accionante se apersonó a la Jefatura Regional de Trabajo, Empleo y Previsión Social de El Alto del departamento de La Paz e indicó haber sido despedido injustificada e intempestivamente, sin considerar que tiene protección por la normativa que regula la inamovilidad funcionaria; b) Con la denuncia señalada, la citación de 5 de agosto de igual año y el Informe CAR 53/16 de 12 del mismo mes y año emitido por el Inspector de Trabajo de El Alto, en audiencia y a solicitud del representante del Hospital Municipal Boliviano Holandés, quien se presentó sin poder de representación, se dispuso un cuarto intermedio sin que el empleador -hoy demandado- se hubiera presentado para la reinstalación de la audiencia señalada, y por tanto, no aportó prueba para desvirtuar la denuncia de despido injustificado; c) En atención al citado Informe fue emitida la Conminatoria de reincorporación JRTEA-BECS-C.R. 099/2016, considerando que conforme a las Planillas de Pago de Consultores Administrativos presentadas por el mencionado Hospital Municipal, elahora accionante trabajó en esa entidad desde el 4 de enero al 31 de julio de 2016, especificando que de mayo a julio trabajó con contrato verbal, por cuanto y conforme al DL 16187, a falta de estipulación escrita se presume que el contrato es por tiempo indefinido salvo prueba en contrario, sin que la parte empleadora -hoy demandada- hubiera desvirtuado en audiencia este extremo, al margen que su in concurrencia supone aceptación de despido injustificado, hecho que motivó la emisión de la indicada Conminatoria y su posterior verificación de incumplimiento; y, d) La señalada Conminatoria de reincorporación fue representada por la parte empleadora -ahora demandada-, quien además solicitó declinatoria de competencia, adjuntando fotocopias legalizadas del informe de personal con contratos de Consultoría de Línea bajo la partida 121, en los que se advirtieron las Planillas de Pago de los Consultores Administrativos correspondientes a los meses de enero, febrero, marzo y abril en las que firmó el hoy accionante, además de los informes de actividades del mismo con la especificación del cargo de Responsable de Presupuestos, con su firma por esos meses, adicionando el mes de junio de esa gestión, motivos por los que se afirma que el nombrado habría burlado la buena fe tanto del Inspector de Trabajo de El Alto como la de su representado, porque negó haber signado algún documento escrito que determine su calidad de Consultor de Línea, documentos que fueron armados después de la verificación de incumplimiento de la Conminatoria de reincorporación JRTEA-BECS-C.R. 099/2016 y que demuestran que este trabajó como Consultor de Línea.

Alfredo Quintín Titirico Cahuaya, representante legal de Carmen Soledad Chapetón Tancara, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, por informe de 6 de octubre de 2016, cursante de fs. 289 a 290 vta., expuso lo siguiente: 1) El hoy accionante no consideró los elementos de la legitimación pasiva, por cuanto la acción de defensa debe ser dirigida contra la autoridad que cometió el acto lesivo y tuvo la oportunidad de corregir y enmendar el error, citando al efecto la "SC 0264/2004-R de 27 de febrero”; 2) Su representada no emitió el memorando de destitución por retiro injustificado o agradecimiento de funciones; 3) El Hospital Municipal Boliviano Holandés tiene como representante legal al Director, quien de manera independiente toma decisiones con relación a la administración de personal, puesto que si bien el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto coadyuva con relación a la infraestructura y equipamiento, no está encargado de la asignación de personal de planta; 4) El ahora accionante estaría sujeto a un contrato de consultoría y no a la Ley General del Trabajo, tampoco acreditó que tenga relación laboral de dependencia con el mencionado ente municipal; y, 5) Respecto a la falta de legitimación pasiva, citó la SCP 0001/2016 de 8 de julio y el "AC-21/2016 de 3 de junio”, motivos por los que solicitó se declare la "improcedencia” de la presente acción de amparo constitucional.

Claudia Melany Castillo Espinoza, en representación legal de Félix Apaza Nina, Director de Talento Humano del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, por informe presentado el 6 de octubre de 2016, cursante de fs. 317 a 321 vta., alegó que: i) El ahora accionante interpuso la acción de defensa únicamente contra el Director del Hospital Municipal Boliviano Holandés por haber lesionado sus derechos; ii) Su defendido carece de legitimación pasiva de acuerdo a la SC 0444/2012 de 22 de junio; iii) Los jueces y tribunales de garantías deben verificar y exigir el contenido de las acciones conforme a los presupuestos establecidos en la SC 0653/2014 de 17 de marzo, motivos por los que se solicitó se declare la "ilegitimidad” de la presente acción.cumplimiento del requisito de legitimación pasiva en la etapa de admisión de la acción de defensa, correspondiendo en caso de su omisión y en revisión, que el Tribunal Constitucional Plurinacional deniegue la tutela por tal motivo; y, iv) Esa entidad municipal es la encargada de adquirir y suministrar insumos, medicamentos y equipamiento a los hospitales de El Alto e incluso a los seguros públicos de salud, en el marco de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, motivo por el que solicitó la declaratoria de “improcedencia” de la presente acción de amparo constitucional.

I.2.4. Resolución

El Juez Público Civil y Comercial Segundo de El Alto del departamento de La Paz, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 673/2016 de 6 de octubre, cursante de fs. 327 a 329, denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: a) Conforme a la prueba presentada por el demandado que estableció el cumplimiento del procedimiento administrativo de contratación, se tiene constancia de los Contratos de Servicio de Consultoría Individual de Línea HMBH/C.I.L./RES. 03-16/03/2016 con vigencia de 6 de enero a 30 de abril de 2016 y el Contrato Modificatorio Administrativo de Consultoría Individual de Línea HMBH/C.I.L./ADM./C.M./010/2016 desde el 2 de mayo hasta el 31 de julio de igual año, ambos en el proyecto del Área Financiera en el cargo de Responsable de Presupuestos e Impuestos, mismos que no fueron firmados, pero sí se acreditó el cumplimiento del procedimiento administrativo correspondiente habiendo sido superada la parte de preselección, la calificación y que en mérito a los mismos, el hoy accionante ingresó a trabajar como Consultor de Línea, además percibiendo un salario; y, b) De igual manera, el DS 0012 de 19 de febrero de 2009 reglamenta las condiciones de inamovilidad laboral de la madre y padre progenitores que trabajen en el sector público, también los arts. 5 de la citada normativa y 6 del EFP.

II. CONCLUSIONES

Efectuada la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:

II.1. Consta la Conminatoria de reincorporación JRTEA-BECS-C.R. 099/2016 de 16 de agosto emitida por Efren Cárdenas Sanjinés, Jefe Regional de Trabajo, Empleo y Previsión Social de El Alto del departamento de La Paz que conminó la “...REINCORPORACIÓN INMEDIATA de EDWIN LIMA MAMANI (...) a su fuente de trabajo, en el ‘HOSPITAL MUNICIPAL BOLIVIANO HOLANDÉS’, al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de salarios y demás derechos sociales que correspondan a la fecha reincorporación” (sic [fs. 16 a 21]).

II.2. Cursa el Informe VR-081/2016 de 29 de agosto emitido por Miguel Ángel Luque Laura, Inspector del Trabajo de El Alto del departamento de La Paz, que concluyó estableciendo que: “...el HOSPITAL BOLIVIANO HOLANDES, a la fecha NO ha reincorporado al Sr. Edwin LimaMamani con C.I. N° 4953811 LP., desacatando de esta forma la

Conminatoria de Reincorporación, existiendo la predisposición de

reincorporarlo según lo manifestado por el responsable de personal (sic [fs.22]).

lI.3. Se aparejó al presente expediente el Contrato Administrativo de Prestación de Servicios de Consultoría Individual de Línea HMBH/C.I.L./RES. 03-16/03/2016

de 7 de enero y el Contrato Modificatorio Administrativo de Consultoría

Individual de Línea HMBH/C.I.L./ADM./C.M./010/2016 de 1 de mayo, ambos para la contratación de Edwin Lima Mamani -ahora accionante- como Consultor Individual de Línea para el servicio de Responsable de Presupuestos e Impuestos para el proyecto de “Fortalecimiento del Área Financiera”, a partir de 6 de enero al 30 de abril de ese año y de 2 de mayo al 31 de julio de igual año, respectivamente, sin firmas de las partes contratantes (fs. 76 a 81).

II.4. Consta el oficio Cite: RPA/GMEA-HMBM/DP/0001/16 de “7 de enero de 2015”, dirigido al hoy accionante, sin firma de emisor y con constancia de recepción manuscrita del destinatario (fs. 167).