1487/2013

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1487/2013

Sucre, 22 de agosto de 2013

SALA PLENA

Magistrado Relator: Tata Gualberto Cusi Mamani

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 01959-2012-04- AIC

Departamento: La Paz

En la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Arturo Quina Ortega ante Mario Cazón Morales, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego (AJ), demandando la inconstitucionalidad del art. 28.I.2 de la Ley de Juegos de Lotería y de Azar (LJLA), por ser presuntamente contrario a los arts. 115.II y 117.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y 14.7 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 16 de octubre de 2012, cursante de fs. 14 a 17, el accionante expone los siguientes fundamentos:

I.1.1. Relación sintética de la acción

Dentro del proceso seguido en su contra, la AJ, mediante el Auto de apertura de proceso administrativo 09-0130-12 de 24 de septiembre de 2012, determinó:

a) El comiso de las máquinas; y, b) La multa de UFV’s5000 (cinco mil unidades de fomento a la vivienda), sumando en total por las diecisiete maquinas UFV’s85 000.- (ochenta y cinco mil unidades de fomento a la vivienda).Por lo señalado, se le quiere aplicar una doble sanción, lesionando el principio del non bis in ídem, establecido en los arts. 115.II y 117.II de la CPE; 8.4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y 14.7 del PIDCP; porque se ha ordenado dos sanciones, el comiso de las máquinas y la multa sobre cada una de ellas; generándose una “duda razonable” sobre la constitucionalidad del art. 28.I.2 de la LJLA, conforme a los arts. 80 y 81 del Código Procesal Constitucional (CPCo); además que, la norma que se impugna es relevante en la decisión final, porque se le sancionará dos veces sobre un mismo hecho.

I.1.2. Trámite procesal de la acción y Resolución de la autoridad consultante

Por Resolución Administrativa (RA) 29-00041-12 de 22 de octubre de 2012 (fs. 25 a 31), el Director Ejecutivo de la AJ rechazó la acción de inconstitucionalidad concreta, por ser “manifiestamente infundada”, disponiendo la remisión de antecedentes al Tribunal Constitucional Plurinacional, en grado de consulta.

I.2. Admisión y citación

Recibido el expediente el 24 de octubre de 2012, por la Unidad de Registro de Ingresos de Causas (fs. 33 y vta.), la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante AC 0880/2012-CA de 3 de diciembre (fs. 49 a 53), revocó la RA 29-00041-12 de 22 de octubre de 2012, y admitió la acción de inconstitucionalidad concreta, disponiendo la notificación al personero del órgano que generó la norma impugnada, acto procesal que se realizó el 18 de febrero de 2013, conforme se evidencia de las diligencias de notificaciones cursantes de fs. 76 a 77.

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante memorial presentado el 11 de marzo de 2013, cursante de fs. 83 a 89 vta., señaló lo siguiente: 1) La administración se nutre de normas sancionadoras, aplicando una sanción a actividades infractoras de la persona que omita o incumpla una carga de carácter administrativo, que puede ser una amonestación, multa, comiso y otras; 2) La Ley de Juegos de Lotería y de Azar tiene por objeto establecer la legislación básica de los juegos de lotería y de azar, instituir la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego, el régimen sancionador que debe estar regido por una ley, y las infracciones bajo el principio de legalidad, cumpliéndose este requisito por la referida Ley; 3) El art. 28.I.2 de laJLJA, tipifica cuales se consideran infracciones muy graves, y una vez que se ha verificado la transgresión, se determina la sanción; si es el comiso definitivo de la máquina o del medio de juego y/o de multa de UFV's5000.- por máquina, la sanción no sólo comisa la maquinaria que no haya sido autorizada, sino que impone una multa al infractor; desvirtuándose cualquier pretendida inconstitucionalidad del art. 28.I.2 de la mencionada Ley; puesto que, la sanción es única con dos efectos, el comiso y la multa; y, 4) La competencia compartida de los juegos de lotería y de azar no es libre, tiene que contar con una legislación básica, conforme al art. 297.I.4 de la CPE, y en base a esta norma se ha promulgado la referida Ley, que en su art. 28, establece la gradación de penas en relación a la ofensa, siendo la sanción única con dos elementos, principal y accesorio, dependiendo de la gravedad del agravio.

II. CONCLUSIONES

Con la finalidad de desarrollar una coherente argumentación jurídica, corresponde determinar cuáles son las normas consideradas inconstitucionales y las que se presumen infringidas. Estableciéndose del análisis y compulsa de los antecedentes, las siguientes conclusiones:

II.1. El art. 28.I.2 de la JLJA, norma legal cuya constitucionalidad se impugna mediante la presente acción, prevé:

“Artículo 28. (INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS).

I. Constituyen infracciones, las transgresiones a las disposiciones contenidas en esta Ley.

(...)

2. Constituyen infracciones graves, sancionadas con el comiso definitivo de la máquina y/o medio de juego y multa de UFV's 5.000.- (CINCO MIL 00/100 UNIDADES DE FOMENTO A LA VIVIENDA) por máquina o medio de juego...”.

II.2. Como normas presuntamente infringidas por la incompatibilidad de la disposición cuya constitucionalidad se impugna, al accionante invoca las siguientes:

II.2.1. Arts. 115.II y 117.II de la CPE.

“Artículo 115.II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones.

Artículo 117.

II. Nadie será procesado ni condenado más de una vez por el mismo hecho. La rehabilitación en sus derechos restringidos será inmediata al cumplimiento de su condena.

II.2.2. Art. 8.4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

“Artículo 8. Garantías Judiciales

4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos”.

II.2.3. Art. 14.7 del PIDCP.

“Artículo 14

7. Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada país”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En la presente acción de inconstitucionalidad concreta, se activa el control normativo de constitucionalidad y se denuncia la inconstitucionalidad del art. 28.I.2 de la LJA, alegándose que la aplicación del comiso y la multa se constituyen en una doble sanción, desconociendo el principio del non bis in ídem en virtud del cual nadie será procesado o condenado más de una vez por el mismo hecho.III.1. El Tribunal Constitucional Plurinacional en el proceso de construcción del Estado Plurinacional Comunitario

El art. 1 de la CPE, sostiene que: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario...”; modelo de Estado que fue el resultado de la fuerza descolonizadora de los pueblos indígena originarios campesinos, quienes plantearon el reto histórico de dar fin al colonialismo, con sujetos políticos colectivos con derecho a definir su destino, gobernarse en autonomías y participar en los nuevos pactos de Estado.

Este nuevo modelo, tiene una inspiración anticolonialista que rompe con la herencia del constitucionalismo monocultural, que nació a espaldas de los pueblos indígenas, y del constitucionalismo pluricultural que introdujo de manera subordinada un reconocimiento parcial a los derechos de los pueblos indígenas. Nuestra Constitución Política del Estado marca una ruptura respecto al constitucionalismo clásico y occidental concebido por las élites políticas; es un constitucionalismo que expresa la voluntad de las clases populares y los pueblos indígenas, creando una nueva institucionalidad, transversalizada por lo plurinacional, una nueva territorialidad, signada por las autonomías, un nuevo régimen político y una nueva legalidad bajo el paradigma del pluralismo jurídico igualitario en el marco de la Constitución Política del Estado.

Efectivamente, nuestra Norma Suprema tiene características que la distinguen e individualizan y dan cuenta de un constitucionalismo que no tiene precedentes, y cuyos intérpretes deben ser fieles a sus fundamentos, a los principios y valores que consagra, con la finalidad de materializar y dar vida a las normas constitucionales, siendo sus características más importantes, la plurinacionalidad, la descolonización, el pluralismo jurídico igualitario, la interculturalidad y el vivir bien.

Al respecto, la SCP 0790/2012 de 20 de agosto, señaló: “El Estado Plurinacional Comunitario, como resultado de la fuerza descolonizadora de los pueblos indígena originarios campesinos, ha hecho posible la visibilización de éstos, antes excluidos de toda institucionalidad estatal, reconociéndolos como naciones de pleno derecho junto a la antigua'Nación Única'; por lo que dentro de esta concepción de Estado Plurinacional Comunitario, la comprensión de los derechos, deberes y garantías no puede realizarse desde la óptica del constitucionalismo liberal, sino más bien abrirse a una pluralidad de fuentes del derecho y de derechos, trascendiendo el modelo de Estado liberal y monocultural cimentado en el ciudadano individual, entendiendo que los derechos en general, son derechos de colectividades que se ejercen individualmente, socialmente y/o colectivamente, lo cual no supone la negación de los derechos y garantías individuales, pues el enfoque plurinacional permite concebir a los derechos, primero, como derechos de colectividades, luego como derechos que se ejercen individualmente, socialmente y colectivamente en cada una de las comunidades civilizatorias, luego como una necesidad de construir, de crear una comunidad de comunidades; es decir, un derecho de colectividades, un derecho que necesariamente quiebre la centralidad de una cultura sobre las otras y posibilite diálogos, espacios políticos de querella discursiva para la generación histórica y necesaria de esta comunidad de comunidades de derechos.

El reconocimiento y adopción del pluralismo jurídico, hace posible un diálogo intercultural entre derechos, pues ya no existe una sola fuente de Derecho y de los derechos; de donde éstos pueden ser interpretados interculturalmente, lo cual habilita el carácter dúctil y poroso de los derechos, permitiendo un giro en la comprensión de los mismos, generando su transformación para concebirlos como práctica de diálogo entre culturas, entre mundos civilizatorios, en búsqueda de resignificar constantemente el contenido de los derechos para cada caso concreto.

Por ello, la construcción de la institucionalidad plurinacional parte del desmontaje de las lógicas de colonialidad, desmitificación la idea de que impartir justicia es solamente una 'potestad'; sino por el contrario, asumirla como un servicio al pueblo, concebida como facultad/obligación, pues fruto de la colonialidad antes construida, se ha estructurado una "administración de justicia" extremadamente formal, cuasi sacramental, reproductora de prácticas judiciales desde la colonia y el periodo republicano, fundadas en la señorialidad de esta actividad bajo la concepción de 'potestad' antes que de 'servicio', sustentado por todo un aparato normativo, doctrinal e institucional. Corresponde al Tribunal Constitucional Plurinacional, romper esas relaciones y prácticas que se reproducen en lo social, cultural, político e institucional, constituyéndose en un instrumento destinado a la generación de espacios de diálogo y relacionamiento entre las diferentes concepciones jurídicas en el marco del Estado Plurinacional Comunitario, aportando alIII.2. Sobre los alcances del control normativo de constitucionalidad y la acción concreta de inconstitucionalidad

La Constitución Política del Estado, dentro de las acciones de defensa de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, en su art. 132, establece la acción de inconstitucionalidad, como derecho de toda persona individual o colectiva para cuestionar una norma jurídica que sea contraria a la Constitución Política del Estado, con la única condición o requisito de encontrarse afectada por la misma; es decir, que la norma jurídica de la cual se sospecha su inconstitucionalidad, le cause algún perjuicio, detrimento o menoscabo a sus intereses protegidos por el derecho. La acción de inconstitucionalidad es una garantía a favor del ciudadano, que protege el principio de constitucionalidad, de supremacía constitucional, previsto en el art. 410.II de la CPE, en virtud del cual, "La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa..."; principio de constitucionalidad que, en el marco del constitucionalismo boliviano, implica una superación del clásico principio liberal de "legalidad", no sólo en la medida en que la ley misma puede ser analizada, criticada e invalidada a partir de su confrontación con la Ley Fundamental y las normas del bloque de constitucionalidad, sino también porque se instaura una nueva forma de entender la legalidad más allá del horizonte liberal, en el marco del pluralismo jurídico igualitario con techo constitucional; en virtud al cual, se podrán relacionar e interpolar los diferentes sistemas jurídicos, generando, inclusive, nuevas soluciones para los casos concretos que se presenten, partiendo de la ductilidad y porosidad del derecho que el pluralismo jurídico posibilita, lo que indudablemente implica una relectura del clásico principio de legalidad.

Es en ese marco que debe ser comprendida la acción de inconstitucionalidad, como una garantía a favor de las personas y, de ahí que la voluntad del constituyente, en el diseño institucional de esta acción, se traduce en la necesidad que la misma esté al alcance del ciudadano común, haciendo efectivo el acceso a la justicia constitucional y el principio de constitucionalidad frente a las arbitrariedades o abusos en los que pudiera incurrir el poder.Ahora bien, el Código Procesal Constitucional, en su Título III, bajo el nombre de Acciones de Inconstitucionalidad, regula en el art. 73, a dos tipos de acciones de inconstitucionalidad:

“1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreta, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

Conforme a ello, la acción de inconstitucionalidad concreta tiene la finalidad de someter al control de constitucionalidad una disposición legal, sobre cuya constitucionalidad surge una duda razonable y fundada, en aquellos casos en los que debe ser aplicada para resolver un proceso judicial o administrativo, siendo ésta una vía de control normativo concreto, debido a que surge, precisamente, ante la posibilidad de la aplicación de la disposición legal impugnada a un determinado caso en un proceso judicial o administrativo; por lo anteriormente desarrollado, es claro que esta vía de control, a diferencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta, es susceptible de ser promovida por todos los jueces y tribunales que integren el Órgano Judicial, siendo extensible, además, a las autoridades administrativas que conozcan procesos administrativos, para que puedan plantear la acción, de oficio o a instancia de parte, cuando tengan una duda fundada y razonable sobre la constitucionalidad de una disposición legal y de una de sus normas, cuya validez sea fundamental para la decisión que vaya a tomarse dentro del proceso, aclarando que las citadas autoridades pueden activar esta vía de control normativo directamente o a petición de partes.

En este mismo sentido y efectuando una reseña de la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal Constitucional Plurinacional, la SCP 0686/2012 de 2 de agosto, concluyó que: “...la acción de inconstitucionalidad concreta, es la vía de control de constitucionalidad que tiene como objeto, que el Tribunal Constitucional Plurinacional, confronte la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada de inconstitucional con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado Plurinacional; en ese marco, la labor delTribunal sólo se circunscribe al examen de las disposiciones alegadas de lesivas a las normas y preceptos de la Norma Suprema, con el fin de establecer su constitucionalidad o inconstitucionalidad, y de ninguna manera realizar análisis alguno respecto al caso en concreto”.

III.3. Sobre la calidad de cosa juzgada constitucional

El art. 133 de la CPE, sostiene que: “La sentencia que declare la inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, hace inaplicable la norma impugnada y surte plenos efectos respecto a todos” (las negrillas nos corresponden). Asimismo, el art. 203 de la Ley Fundamental, señala: “Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno”.

Por su parte, el art. 78.II del CPCo, que es aplicable tanto a la acción de inconstitucionalidad abstracta como a la acción de inconstitucionalidad concreta, conforme determina el art. 84.II del CPCo, que establece:

“II. La sentencia que declare:

1. La constitucionalidad de una norma contenida en una Ley, Estatuto Autonómico, Carta Orgánica, Decreto, ordenanza y cualquier género de -resolución no judicial, hace improcedente una nueva demanda de inconstitucionalidad contra la misma norma, siempre y cuando se trate del mismo objeto o causa y se argumente los mismos preceptos constitucionales impugnados.

2. La inconstitucionalidad de una norma tendrá valor de cosa juzgada y sus fundamentos jurídicos serán de carácter vinculante y general.

3. La inconstitucionalidad total de una norma legal impugnada tendrá efecto abrogatorio sobre ella.

4. La inconstitucionalidad parcial de una norma legal impugnada tendrá efecto derogatorio de los Artículos o parte de éstos, sobre los que hubiera recaído la declaratoria de inconstitucionalidad y seguirán vigentes los restantes…” (las negrillas son propias).Conforme a los artículos glosados, las Resoluciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, tienen carácter vinculante y son de cumplimiento obligatorio; además, contra ellas no cabe recurso ordinario alguno; pues, conforme lo ha entendido este Tribunal en la SCP 2143/2012 de 8 de noviembre, "...interpretando el art. 203 de la CPE, a la luz del principio de unidad constitucional y de acuerdo a una interpretación teleológica, se establece que al ser el Tribunal Constitucional Plurinacional el último y máximo celador y garante de la materialización del Bloque de Constitucionalidad y de la vigencia de los derechos fundamentales en el Estado Plurinacional de Bolivia, al no existir instancia superior, sus decisiones adquieren la 'calidad de cosa juzgada constitucional', aptitud jurídica en mérito de la cual, las mismas son inmodificables y no pueden ser examinadas de manera ulterior".

Ahora bien, en el ámbito del control normativo de constitucionalidad, además de las características anotadas, las resoluciones del Tribunal Constitucional Plurinacional poseen características específicas, que tienen incidencia en la cosa juzgada constitucional. Así, la ley, la doctrina y la jurisprudencia constitucional efectúan una distinción entre las sentencias que declaran la constitucionalidad de una norma impugnada, y aquellas que declaran su inconstitucionalidad.