1489/2013

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1489/2013

Sucre, 22 de agosto de 2013

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de amparo constitucional

Expediente: 03498-2013-07-AAC

Departamento: Beni

En revisión, la Resolución 29/2013 de 29 de abril, cursante de fs. 191 a 192 pronunciada dentro la acción de amparo constitucional interpuesta por Edwin Galeón Alcón contra Edgar Quispe Sánchez, Director General Ejecutivo a.i. y Emilio Tancara Mamani, Autoridad Sumariantes ambos de la Caja Petrolera de Salud (CPS) Departamental La Paz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales de 20 de marzo y 19 de abril de 2013, cursante de fs. 100 a 108, y fs. 158 a 166 vta., respectivamente el accionante refiere que:

I.1.1. Hechos que la motivan

Como es de conocimiento público, el Colegio Médico de Bolivia, Colegio de Enfermeras, Colegio de Odontólogos, Colegio de Bioquímica y Farmacia, Colegio de Trabajadores Sociales, Colegio de Fisioterapia y Kinesiología y las Federaciones y Sindicatos Mixtos en Salud, declararon huelga general contra la vigencia del Decreto Supremo (DS) 1126 de 24 de enero de 2012, contra las ocho horas de trabajo, huelga que fue acatada por el personal médico y enfermeras de la CPS a nivel nacional; y declarada ilegal por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social mediante Resoluciones Administrativas (RRAA) 049-11 de 27 de marzo, 055-12 de 3 de abril y 057-12 de 9 de abril todas del 2012. Resoluciones que fueron objeto de impugnación por el Colegio Médico de Bolivia, y puestas a conocimiento del Administrador de la CPS Departamental La Paz, mediante nota de 2 de mayo de 2012, en la que expresan que esta impugnación impide que toda autoridad o parte patronal pueda aplicar los efectos de las resoluciones impugnadas y solicitan se abstengan de realizar cualquier acción de descuento, ante esta solicitud, el citado Administrador, mediante CITE ADLP-ADM-C-1-106-2012 de 3 de mayo dirigió al Director General Ejecutivo a.i. de la CPS remitió copia del memorial presentado por el representante del Sindicato Médico y Ramas Anexas (SIMRA) La Paz, por el que comunica que el Colegio Médico de Bolivia, interpuso recurso de impugnación contra la resolución que declara ilegal la huelga general indefinida y manifiesta que en aplicación del art. 120 del DS 27113 de 23 de julio de 2003, corresponde dejar en suspenso temporal las circulares emitidas por el Departamento Nacional de Recursos Humanos (RR.HH.) de la CPS, que instruyen descuentos al personal médico de la institución.Sin considerar estos antecedentes, el 10 de mayo de 2012, el Asesor Legal nacional de la CPS, emite informe OFN/DGE/JDNAL/156/2012 en el que concluye que la Administración Departamental La Paz, no hubiera cumplido con el descuento por días no trabajos por el sector médico precisamente sobre estos días de huelga infringiendo el art. 46 y 47 de la Ley General del Trabajo (LGT), recomendando se remitan antecedentes a la Autoridad Sumariante a objeto de que se inicie proceso administrativo. En base a este informe, el 14 de mayo de 2012, se le inició proceso administrativo interno, en cuyo Auto inicial se dispone como medida precautoria el cambio temporal de sus funciones como Responsable de la Unidad de Control de Seguros de la Administración de la referida institución, Resolución posteriormente fue anulada de oficio por la Autoridad Sumariante, sin embargo, el 29 de mayo de 2012, determina proseguir con el proceso emitiendo un nuevo Auto inicial, en el que ratifica el cambio de sus funciones, hasta que el 18 de junio de 2012, emitió la Resolución OFN/DGE/AS/RES ADM/018/2012, estableciendo responsabilidad administrativa en su contra y sancionándose con la destitución de su cargo, Resolución que de manera deliberada e ilusoria no considera que no cometió la falta que se le atribuye, puesto que en todo momento demostró y señaló que el 14 de mayo de 2012, el Administrador de la CPS Departamental de La Paz, recién le instruyó que proceda conforme a instructivos y/o circulares que disponían el descuento sobre esta huelga, por lo tanto no tuvo conocimiento de tales Resoluciones y circulares sino hasta la fecha mencionada.

Activados los recursos de revocatorio y jerárquico, ratificaron la Resolución de 18 de junio, sin realizar una revisión y valoración de la prueba, violentando el orden público procesal y constitucional incurriendo por sí misma y convalidando actos desajustados del esquema legal por la falta de certeza y certidumbre sobre la aplicación de la normativa legal generando resoluciones sin argumentos válidos, desconociendo las normas legales vigentes, condiciones y procedimientos; por lo cual las autoridades demandadas hubieran generado actos y omisiones violatorios a las garantías del debido proceso, derecho a la defensa, derecho a la “seguridad jurídica”; toda vez que mediante memorándum JRDH-M-101/2013 de 11 de enero, se dispone su destitución del cargo que venía desempeñando sin el pago de beneficios sociales sin considerar en absoluto el tiempo de servicios que prestó en esta entidad.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante considera lesionado su derecho al debido proceso en sus elementos constitutivos defensa y a una resolución motivada, así como inobservancia a los principios constitucionales a la seguridad jurídica, respecto al valor supremo de justicia que en vinculación con el principio procesal de verdad material consagra el derecho fundamental a la justicia material; señalando al efecto los arts. 115.II, 117, 178.I y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se le conceda la tutela, disponiendo la nulidad de las RRAA OFN/DGE/AS/RES. ADM/018/2012, OFN/DGE/0001/2012 y la anulación del ilegal memorándum JRDH-M-101/2013 de 11 de enero, así como se disponga su inmediata reincorporación a la CPS, en el mismo cargo y funciones que desempeñaba, con el consiguiente pago de salarios devengados y demás derechos sociales actualizados a la fecha de pago, incluyendo el pago de quinquenio y la reparación de todos los daños y perjuicios causados en su contra.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 29 de abril de 2013, según acta cursante de fs. 186 a 190 vta., se produjeron los siguientes actuados:I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante por intermedio de su abogada, ratificó su acción de amparo haciendo relevancia al hecho de que Edwin Galeón Alcón se le vulneró su derecho al trabajo con el memorándum de destitución, puesto que se le acusa en un proceso, de no haber cumplido una circular; sin embargo se ha expuesto ampliamente y se ha demostrado en el proceso interno que recién tuvo conocimiento de estas circulares e instructivos que señalan los descuentos por días no trabajados por el paro de salud de los médicos que hubo en febrero, marzo, abril y mayo de 2012, iniciándosele extrañamente el 14 de mayo de ese año, proceso administrativo interno, aspectos que no fueron considerados en la Resolución 018/2012, ni en los recursos revocatorio y jerárquico vulnerando el debido proceso al no tomar en cuenta las pruebas señaladas, lo que hace ver que toda esta inobservancia tenía como finalidad destituirle de su fuente de trabajo, con la única consigna de disponer del ítem que ocupaba, ya que las Resoluciones emitidas en el proceso administrativo interno no tienen fundamentos jurídicos y ni una relación que pueda sustentar su decisión, por cuanto en un análisis fuera de con texto deciden directamente su destitución, por lo tanto reitera la nulidad de las Resoluciones Administrativas referidas y la anulación del ilegal memorándum de destitución.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Edgar Quispe Sánchez Director General Ejecutivo y Emilio Tancara Mamani Autoridad Sumariante de la CPS, mediante informe escrito que cursa de fs. 178 a 183, refieren lo siguiente: a) Como es de conocimiento general, el lineamiento jurisprudencial sentado por el Tribunal Constitucional de Bolivia, establece que el amparo se rige por el principio de subsidiariedad que determina que sólo se lo puede interponer cuando se han agotado todos los recursos ordinarios que la ley franquea; en el caso el accionante ha interpuesto la acción de amparo constitucional, sin haber agotado la instancia administrativa, como establece el art. 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que señala que resuelto el recurso jerárquico el interesado podrá acudir a la impugnación judicial por la vía del proceso contencioso administrativo, ante el ahora Tribunal Supremo de Justicia. Entendiendo que el proceso administrativo se agota cuando se trata de actos administrativos contra los cuales no proceda ningún recurso en vía administrativa, no siendo el caso presente debido a que el accionante todavía tiene a la mano el proceso contencioso administrativo; b) Sin perjuicio del pronunciamiento sobre el aspecto invocado, respecto a la vulneración tanto del derecho a la defensa como el debido proceso, cabe poner en conocimiento que los trabajadores del sistema de seguridad social están sujetos a la aplicación del DS 25749 de 24 de abril de 2000, bajo este antecedente de conformidad a lo previsto en el art. 12 del DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992 y la Resolución Administrativa (RA) OFN/DGE/JDNAL/R.A./001/2012 de 5 de enero, la Autoridad Sumariante de la CPS, es la autoridad competente y facultada por ley para el conocimiento del presente proceso, todo de conformidad al art. 29 de la Ley de Administración y control Gubernamentales (LACG), por lo que la observación realizada por el accionante carece de asidero legal; y, c) Respecto a la observación de Edwin Galeón Alcón, con referencia a las irregularidades y vulneraciones en contra de sus derechos constitucionales, de la revisión del proceso administrativo interno, se tiene que no se ha vulnerado ningún derecho constitucional, toda vez que cursa en obrados formularios de notificación a los procesados con las resoluciones y autos que convinieron dentro este proceso, al igual que los descargos presentados dentro de los plazos establecidos en el art. 22 del DS 23318-A, fueron valorados, cumpliéndose de esta manera con cada uno de los plazos y procedimientos que rige la norma especial contenida en los arts. 22, 24, 25 y 26 del referido Decreto modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001, ya que su destitución del cargo que venía desempeñando, se da por haberse encontrado en su conducta acciones u omisiones que contravinieron el ordenamiento jurídico administrativo específicamente la transgresión a los arts. 25 y 101 del Reglamento Interno.de Personal, así como también el Reglamento Específico del Sistema de Contabilidad Integrada; por lo que en mérito a lo expuesto solicitan se deniegue la tutela jurídica del amparo constitucional solicitada por el accionante.

I.2.3. Resolución

La Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 29/2013 de 29 de abril, cursante de fs. 191 a 192, por la que denegó la tutela solicitada. Fundando su Resolución en lo siguiente: 1) El art. 129 de la CPE, en su última parte establece que la acción de amparo se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de derechos y garantías restringidos, así también lo establece el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), con relación a principios que necesariamente rigen a este tipo de acciones de defensa, tanto el de inmediatez como el de subsidiariedad; 2) En el presente caso se observa que, de acuerdo a los datos del proceso el accionante a momento de interponer la acción de defensa cumple con lo establecido en el principio de inmediatez, toda vez que se encuentra dentro del plazo de los seis meses, para interponer este tipo de acciones de defensa; 3) Es necesario hacer referencia al segundo principio que se tiene que valorar con relación a la pretensión de la problemática que se nos plantea, ya que se hubiese cumplido con todos los pasos procedimentales administrativos para poder activar este tipo de acciones; es decir, haber culminado el principio de subsidiariedad, sin embargo de ello es necesario precisar que el propio accionante en su demanda no solo reclama varios derechos concluidos como consecuencia de la decisión asumida por los personeros de la CPS sino también denuncia que se le despidió sin derecho a beneficios sociales lo que hace pensar, que el accionante no hubiera cumplido con el principio de subsidiariedad, no se olvide que de acuerdo a normas de orden laboral y el DS 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por el DS 0495 de 1 de mayo de 2012, establece claramente la competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social cuando aquel trabajador se sienta afectado en sus derechos y garantías como consecuencia de una decisión de destitución debe acudir a esta instancia para solicitar lo que en derecho le corresponda, lo que no se realizó; es decir, que esta pretensión no ha sido todavía agotada ante el mencionado Ministerio conforme establecen los Decretos mencionados; y, 4) Que este principio de subsidiariedad no solamente está reconocido en la basta línea jurisprudencial sino también se encuentra en aquella emitida por el Tribunal Constitucional a través de la “SC 0024/2011 de 7 de febrero” que es muy clara y concreta al “establecer que cuando no se haya hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos y en caso de haber utilizado los mismos, deberán ser agotados dentro de ese proceso sea judicial o administrativo, en ese entendido que el accionante quiera suplir mediante ésta vía, (…) hacen inviable que éste Tribunal de garantías pueda entra al fondo de la problemática planteada” (sic).

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.         Mediante memorándum JDRH-M-812/07 de 28 de noviembre de 2007, el accionante es contratado por la CPS Departamental La Paz, en forma temporal por el lapso de ochenta y nueve días, para ejercer las funciones de Jefe Departamental Administrativo Financiero en el “Policonsultorio Obispo Cárdenas” (fs.1).

II.2.         Por memorándum JDRH-M-071/2012 de 17 de enero, Edwin Galeón Alcon es ratificado el cargo de Jefe Departamental Administrativo Financiero, con su mismo item y nivel salarial (fs.2).

II.3.         Cursa informe OFN/DGE/JDNAL/0156/2012 de 10 de mayo, vía el Jefe Nacional de AsesoríaLegal de la CPS, dirigida al Director General Ejecutivo de esta entidad; cuyas conclusiones determinan que la Administración Departamental La Paz no cumplió con el descuento por días no trabajados por el sector médico, en razón de haberse declarado ilegal la huelga de este sector, infringiendo lo establecido por los arts. 46 y 47 de la LGT, por lo que recomienda la remisión de antecedentes a la Autoridad Sumariada a objeto de que se inicie proceso administrativo correspondiente (fs. 113 a 115).

II.4. Por cite OFN-DGE-972/2012 de 14 de mayo, el Director General Ejecutivo de la CPS, instruye a la Autoridad Sumariada de esta institución, inicie proceso administrativo contra el Administrador Departamental y “otros” funcionarios de la CPS Departamental La Paz, en base al criterio jurídico antes referido (fs. 112).

II.5. Por Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno OFN/DGE/AS/RES-ADM-021/2012 de 14 de mayo, la Autoridad Sumariada de la CPS, inicia proceso interno contra el accionante y “otros” funcionarios por la presunta contravención de las RRAA 027-12 de 13 de febrero y 049-11 de 27 de marzo, ambas del 2012. Resolución anulada de oficio por la misma Autoridad Sumariada mediante Auto de 29 de mayo de 2012, cuya parte resolutiva dispone se emita nuevo Auto de inicio de proceso (fs. 116 a 122).

II.6. Cumpliendo el citado Auto, el 29 de mayo de 2012, la Autoridad Sumariada emite nuevo Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno OFN/DGE/AS/AUT/ADM-024/2012, disponiendo apertura de proceso contra el accionante y otros funcionarios por la presunta contravención de las RRAA 027-12 de 13 de febrero, 049-11 de 27 de marzo ambas del 2012, Circulares OFN-DAF-DNRH-C-027/2012 y OFN-DAF-DNRH-C-028/2012, arts. 25.101 del Reglamento Interno de Personal, así como el Reglamento Específico del Sistema de Contabilidad Integrada aprobada mediante Resolución de Directorio 042/2008 en su parte 2.3.4 inc. a) numerales 1 y 5 (fs. 123 a 127).

II.7. Por Resolución OFN/DGE/AS/RES.ADM/018/2012 de 18 de junio, la Autoridad Sumariada de la CPS, establece responsabilidad administrativa contra el accionante sancionándolo con la destitución del cargo que venía desempeñando como Jefe Administrativo Financiero Departamental de La Paz, por haberse encontrado en su conducta acciones u omisiones que contravienen el ordenamiento jurídico administrativo, específicamente la transgresión de los arts. 25, 101 del Reglamento Interno de Personal y arts. 2, 3,4 inc. b) numerales 1 y 8 el Reglamento Específico del Sistema de Contabilidad Integrada aprobada por Resolución de Directorio 042/2008 (fs. 128 a 140).

II.8. Mediante memorial de 9 de julio de 2012, el accionante interpone recurso de revocatoria contra la Resolución OFN/DGE/AS/RES.ADM/018/2012 de 18 de junio. Recurso resuelto por Resolución OFN/DGE/AS. ADM REV-003/2012 de 11 de julio, ratificando la resolución recurrida (fs. 141 a 147).

II.9. Ante esta situación, el accionante por memoria de 19 de julio de 2012, interpone recurso jerárquico contra la citada Resolución de 11 de julio de 2012; el que es resuelto por Resolución OFN/DGE/0001/2012 de 17 de diciembre, confirmando la Resolución recurrida de 18 de junio, de 2012 (fs. 148 a 157).

II.10. Cursa memorándum JDRH-M-101/2013 de 11 de enero, mediante el cual el ahora accionante es destituido de sus funciones en cumplimiento a la Resolución OFN/DGE/AS/RES.ADM/018/2012 de 18 de junio al habérsele encontrado culpable de los cargos objeto del proceso administrativo interno al que fue sometido, sin derecho a beneficios sociales (fs. 54).III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en sus elementos constitutivos defensa y a una resolución motivada, así como inobservancia a los principios constitucionales a la seguridad jurídica, respecto al valor supremo de justicia que en vinculación con el principio procesal de verdad material consagrada al derecho fundamental a la justicia material; sosteniendo que fue sometido a proceso administrativo interno, por un supuesto incumplimiento a Resoluciones y Circulares que instruían un descuento por los días no trabajados al personal médico de la CPS, a raíz de haberse declarado ilegal una huelga efectuada por este sector; proceso dentro el cual la Autoridad Sumariante de la Caja Petrolera de Salud, el 18 de junio de 2012 emite la Resolución OFN/DGE/AS/RES ADM/018/2012, estableciendo responsabilidad administrativa en su contra y sancionándole con la destitución de su cargo sin derecho al pago de beneficios sociales; resolución que de manera deliberada e ilusoria no considero que en todo momento demostró que el 14 de mayo de 2012 el Administrador Departamental de la CPS, recién le instruye que proceda conforme a instructivos y/o circulares que disponían el descuento sobre esta huelga declarada ilegal; por lo tanto no tuvo conocimiento de tales resoluciones y circulares, sino hasta el 14 de mayo de 2012. Activados los recursos revocatorio y jerárquico, las Resoluciones emitidas a su turno ratificaron la Resolución de 18 de junio, sin realizar una revisión y valoración de la prueba, violentando el orden público procesal y constitucional convalidando actos desajustados del esquema legal por la falta de certeza y certidumbre sobre la aplicación de la normativa legal, generando resoluciones sin argumentos válidos y desconociendo la aplicación de normas legales vigentes.

En consecuencia, en revisión corresponde analizar si los actos denunciados ameritan conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica del amparo constitucional

La acción de amparo constitucional prevista por el art. 128 de la CPE, es instituida como una acción tutelar de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado y la ley.