1675/2013

Sintesis del caso

En esta acción de amparo contra el Director Departamental a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria INRA de Pando, se denunció la vulneración del derecho de petición por no haberse brindado respuesta en más de ocho días hasta la interposición de la presente acción tutelar; pero además, el accionante denuncia que por su calidad de indígena fue objeto de “burla” por parte de los funcionarios de esta repartición pública. En base a estos hechos, pidió se conceda la tutela y se ordene la extensión de la certificación solicitada en el plazo de veinticuatro horas. El Tribunal Constitucional Plurinacional, revocó la resolución del Tribunal de Garantías y concedió la tutela y dispuso la aplicación de sanciones administrativas a los funcionarios que brindaron un trato discriminatorio al accionante por su condición de indígena, conforme establece el art. 13 de la Ley contra el Racismo y toda forma de Discriminación, previa investigación y aplicación de las responsabilidades señaladas por ley y ante las instancias que correspondan. La decisión del fallo fue la siguiente: a) En ocho días la autoridad demandada no dio cumplimiento a la solicitud a la petición del accionante quien solicitó se extienda una lista o nómina de beneficiarios, certificado catastral y fotocopia simple de toda la carpeta de la comunidad indígena “San Martín Takana Pacahuara”, solicitud que no fue respondida de forma pronta y oportuna; b) Al interior del INRA, existe un plazo de veinticuatro horas para emitir las providencias de mero trámite, por lo que en el presente caso, las observaciones referentes a su personería debieron ser realizadas al accionante en ese plazo el cual fue incumplido y por tanto se vulneró el derecho de petición; y, c) las denuncias referente a tratos displicentes y contrarios a la dignidad del accionante en su condición de indígena que en el caso concreto no fueron desvirtuados por la autoridad demandada, deben ser investigados en el marco de la ley contra el Racismo y toda forma de Discriminación.

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional porque en ocho días la autoridad demandada no dio cumplimiento a la solicitud a la petición del accionante quien solicitó se extienda una lista o nómina de beneficiarios, certificado catastral y fotocopia simple de toda la carpeta de la comunidad indígena “San Martín Takana Pacahuara”, solicitud que no fue respondida de forma pronta y oportuna.

Extracto de la ratio decidendi

FJ III.3 ".....Asimismo, la parte demandada alega, haber cumplido con la normativa dispuesta en el Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007; sin embargo, la norma citada en su art. 69.I inc. a), señala: “Las providencias de mero trámite deberán dictarse al día siguiente hábil de la presentación de la solicitud o petición”, lo que significa que en veinticuatro horas se debió hacer conocer el destino de su trámite con la instructiva o las observaciones para que sean subsanadas, el no haber actuado en este sentido, evidencia la vulneración del derecho invocado". El accionante, adicionalmente denuncia un trato displicente y humillante, desde el momento en que presentó la solicitud y durante los ocho días que estuvo en las oficinas del INRA del departamento de Pando, reclamando el resultado de su petición, donde no supieron darle la información adecuada; al contrario, habría recibido un trato burlesco sobre su situación económica, sugiriendo que pida ayuda a la Gobernación, cuando simplemente quería saber cómo se estaba llevando su trámite, para retornar, otro día de ser necesario. De la revisión de los datos, se constata que no existe en obrados el informe solicitado, ello denota que los servidores públicos hasta la fecha de interposición de esta acción, no procuraron otorgar la información peticionada, continuando la vulneración del derecho de petición, toda vez que, tal como se ha expuesto en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, el peticionario tiene derecho a ser informado, sobre el destino de su trámite, además sobre el contenido material de su derecho a la petición, que es la otorgación de una respuesta en tiempo oportuno y conforme prescribe la ley".

Precedentes

Precedente implícito.

Esta Sentencia en su FJ III.3 dispone: ".....Asimismo, la parte demandada alega, haber cumplido con la normativa dispuesto en el Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007; sin embargo, la norma citada en su art. 69.I inc. a), señala: “Las providencias de mero trámite deberán dictarse al día siguiente hábil de la presentación de la solicitud o petición”, lo que significa que en veinticuatro horas se debió hacer conocer el destino de su trámite con la instructiva o las observaciones para que sean subsanadas, el no haber actuado en este sentido, evidencia la vulneración del derecho invocado.

El accionante, adicionalmente denuncia un trato displicente y humillante, desde el momento en que presentó la solicitud y durante los ocho días que estuvo en las oficinas del INRA del departamento de Pando, reclamando el resultado de su petición, donde no supieron darle la información adecuada; al contrario, habría recibido un trato burlesco sobre su situación económica, sugiriendo que pida ayuda a la Gobernación, cuando simplemente quería saber cómo se estaba llevando su trámite, para retornar, otro día de ser necesario.

De la revisión de los datos, se constata que no existe en obrados el informe solicitado, ello denota que los servidores públicos hasta la fecha de interposición de esta acción, no procuraron otorgar la información peticionada, continuando la vulneración del derecho de petición, toda vez que, tal como se ha expuesto en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, el peticionario tiene derecho a ser informado, sobre el destino de su trámite, además sobre el contenido material de su derecho a la petición, que es la otorgación de una respuesta en tiempo oportuno y conforme prescribe la ley".

Titulacion jurisprudencial

El Instituto de Reforma Agraria debe responder en el plazo de veinticuatro horas las solicitudes que impliquen cuestiones de mero trámite, vencido el cual, se tiene por vulnerado el derecho de petición.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

El Tribunal Constitucional desarrolló la línea jurisprudencial sobre el derecho de petición de acuerdo a las siguientes temáticas: a) contenido esencial; b) requisitos de procedencia; c) legitimación activa; d) legitimación pasiva; e) plazo para emitir respuesta, y, e) tutela reforzada.

Sobre el contenido esencial del derecho de petición su desarrollo es el siguiente: 1. La SC 0218/2001-R estableció que el núcleo esencial del derecho de petición comprende el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma. 2. Las SSCC 0981/2001-R, 776/2002-R, 0692/2003-R determinaron que se tendrá por lesionado el derecho de petición cuando la persona ante la que se realiza la petición no responde en un tiempo razonable ya sea en sentido positivo o negativo, vale decir, que en los casos en que no hubiese una respuesta oportuna y motivada se tiene el derecho como lesionado pero no cuando existe la respuesta negativa, pues el derecho no exige la concesión de lo solicitado; 3. Las SSCC 0776/2002-R, 1121/2003-R; 1159/2003-R, establecieron que forma parte del contenido esencial la exigencia de una respuesta material de fondo y no evasiva; 4. A su vez, la SC 0843/2002-R, extendió su contenido al derecho que tiene el peticionante de que la respuesta le sea debidamente comunicada, expresando: “es necesario que el peticionante obtenga una respuesta formal y escrita, que debe ser necesariamente comunicada o notificada, a efecto de que la parte interesada, si considera conveniente, realice los reclamos y utilice los recursos previstos por Ley”; “…no puede quedar en la psiquis de la autoridad requerida para resolver la petición, ni al interior de la entidad a su cargo…” (SSCC 1541/2002-R, 1121/2003-R). 5. La SC 1571/2011-R de 11 de octubre, en el marco de la Constitución vigente señaló que el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades. 6. Asimismo, la SC 1995/2010-R, precisó que forma parte del contenido esencial de derecho de petición el derecho a que si se dirige la petición ante la autoridad que no es la competente o pertinente, surge la obligación de la autoridad de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, indicando cuál la autoridad a la que debe dirigirse el peticionario. 7. El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0062/2012, considerada como la primera sentencia confirmadora, ratificó los precedentes generados por las sentencias (SSCC 123/2001-R, 218/2001-R, 692/2003-R referidos a su contenido esencial), razonamiento seguido por las SSCC 0086/2012; 0246/2012. 8. De otro lado, la SCP 0246/2012, confirmó el razonamiento expuesto en las SSCC 0299/2006-R, 751/2006-R, 2190/2010-R, entre otras, que consideraron que el derecho de petición no encuentra satisfacción en el silencio administrativo negativo, pues su contenido esencial es generar una respuesta formal y motivada por escrito que resuelva el fondo del asunto peticionado, aclarando que el silencio administrativo negativo regula los efectos de la falta de respuesta al peticionante; empero, no implica respuesta, sino una forma de protección del fondo de lo solicitado por el peticionante, de tal modo que su pretensión no quede en estado de incertidumbre o irresolución, sino que la negativa a lo solicitado, por un acto presunto legalmente, pueda ser impugnado; 9. De otro lado, la SCP 0629/2012, confirmó el razonamiento expuesto en la SC 0835/2005-R que determinó la autorrestricción de la justicia constitucional de pronunciarse sobre otros derechos, señalando que cuando se denuncia como vulnerados varios derechos fundamentales o garantías constitucionales conjuntamente con el derecho de petición, la tutela del derecho de petición, impide a la justicia constitucional, a través de la acción de amparo, dado su carácter subsidiario, pronunciarse sobre otros derechos conexos, cuando de su tutela dependa que el accionante pueda obtener una repuesta por parte de las autoridades demandadas que resuelvan lo impetrado. Cabe aclarar que la SCP 0601/2012, a diferencia de la SC 0835/2005-R y la SCP 0629/2012, en un caso donde existió conexitud e interdependencia del derecho de petición con el derecho a la propiedad, tuteló ambos derechos, señalando que la falta de respuesta en trámite de aprobación de planos municipales lesionó también el derecho a la propiedad. 10. Asimismo, la SCP 0810/2012, confirmó el razonamiento expuesto en la SC 0310/2004, señalando que la o el peticionante, tienen la obligación de apersonarse ante las oficinas de la autoridad ante la cual se formuló la petición para recabar y conocer la respuesta formal emitida; sin embargo, este razonamiento no debe ser entendido como un cambio al entendimiento contenido en la SC 0843/2002-R, referido al derecho a ser notificado con la respuesta; sino como un supuesto diferente; por cuanto, tanto la SC 0310/2004-R como en la SCP 0810/2012, se denegó la tutela porque se evidenció una actitud pasiva de los peticionantes, quienes no obstante de conocer que la respuesta fue emitida, no acudieron a las oficinas respectivas. 11. Por su parte, la SCP 2051/2013, determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; sin embargo, las SSCC 470/2014, 0083/2015-S3, ratificaron el razonamiento contenido en las SSCC 1431/2010-R y 1995/2010-R, que determinaron que los servidores y autoridades públicas tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; 12. Finalmente, la SCP 0470/2014, refiriéndose a las formas de manifestación de la petición entendió que es posible aceptar la utilización del correo electrónico, al ser un medio alternativo de comunicación inmediata, que reconoce el Código Procesal Constitucional.

En cuanto a los requisitos para su procedencia, el desarrollo jurisprudencial es el siguiente: 1. la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, desarrolló cuatro requisitos para que sea viable la tutela por lesión al derecho de petición, conforme al siguiente texto: “…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión”. 2. Este razonamiento fue modulado por la SC 1995/2010-R, exigiendo únicamente los siguientes requisitos: “ para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición, lo que significa que en caso de no existir estos medios específicos la acción puede presentarse de manera directa; 3. La SCP 1751/2012, señaló que no puede exigirse al peticionante la carga de solicitud de respuesta; 4. A su vez, la SCP 0145/2013-L, determinó la concesión de oficio ante evidente conculcación aun cuando este derecho no hubiere sido señalado como vulnerado por los accionantes.

Con relación a la legitimación activa, la línea jurisprudencial ha sido uniforme al conceder legitimación activa a toda persona, individual, jurídica o colectiva (SC 1148/2002-R). A este respecto, la SCP 470/2014 precisó que el derecho de petición puede ser ejercido por toda persona de manera individual o colectiva, con el único requisito de la identificación de peticionario. En cuanto a la legitimación pasiva, el desarrollo jurisprudencial es el siguiente: 1. El Tribunal Constitucional desde inicio entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión al derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público (SSCC 0218/2001-R). Así la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en esa facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades y hacer valer sus derechos y que el núcleo esencial de este derecho fundamental comprende la respuesta pronta y oportuna; las SSCC 1136/2010-R y 0560/2010-R, entendieron que alcanza respecto de autoridades judiciales; 2. A su vez las SSCC 1431/2010-R y 1995/2010-R, precisaron que cuando los destinatarios son autoridades públicas, éstas tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario. 3. Por su parte, las SSCC 0820/2006-R, 1500/2010-R, reconocieron legitimación pasiva a personas particulares que presenten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad. 4. Este último razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012, que estableció la eficacia horizontal del derecho de petición, señalando que: “El derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares”. Precedente de este razonamiento puede encontrarse en la SC 0374/2004-R, por cuanto tuteló el derecho de petición frente a particulares por no haberse dado respuesta oportuna a solicitud de convalidación de materias de una Universidad Privada. 5. En este contexto, la SCP 1419/2012, precisó que el derecho de petición tiene eficacia directa y es oponible frente a particulares, por lo que su ejercicio no requiere que esté refrendado por autoridad pública alguna, como es el Ministerio Público a través de requerimientos fiscales, sin embargo, este error, no puede ser atribuido al ciudadano para negar la tutela por vulneración al derecho de petición.

En cuanto al plazo para emitir respuesta, la jurisprudencia constitucional desarrollo lo siguiente: 1. El Tribunal Constitucional precisó que en caso de no estar previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando ésta no es emitida dentro de un plazo razonable. Así las SSCC 0981/2001-R, 776/2002-R, 0692/2003-R determinaron que se tendrá por lesionado el derecho de petición cuando la persona ante la que se realiza la petición no responde en un tiempo razonable ya sea en sentido positivo o negativo. 2. La 1675/2013, al interior del Instituto Nacional de Reforma Agraria, las respuestas que impliquen cuestiones de mero trámite deben ser realizadas en el plazo de veinticuatro horas, vencido el cual, se tiene por vulnerado el derecho de petición. 3. Asimismo, la SCP 1178/2014, refiriéndose al plazo para responder con relación a particulares entendió que “…si bien el plazo de respuesta no está prevista para particulares, en el marco de la eficacia horizontal del derecho de petición, debe aplicarse por analogía el plazo de tres días previsto en el art. 71.1 del Reglamento de la Ley de Procedimientos Administrativos”.

Finalmente, en el marco de tutela reforzada, la línea jurisprudencial ha realizado pronunciamientos expresos con relación al resguardo del derecho de petición vinculado a los grupos de prioritaria atención con relación: a) Mujeres embarazadas; b) Adultos Mayores; c) Pueblos Indígenas. En esta línea de entendimiento, con relación a mujeres embarazadas: 1. La SCP 424/2012, refirió que el derecho de petición impone a las y los servidores públicos que tengan conocimiento de una solicitud, a recibir, tramitar y dar respuesta de fondo de manera oportuna, ya sea de forma positiva o negativa, obligación reforzada cuando la solicitud refiere a la situación de una persona de un grupo de atención prioritaria entre las cuales se hallan las mujeres gestantes y/o con hijos o hijas menores a un año de edad. 2. Asimismo, la SCP 2557/2012, exigió mayor celeridad de la respuesta en peticiones de mujeres embarazadas, estableciendo que: “la respuesta del empleador a las peticiones de mujeres embarazadas debe ser rápida y oportuna, ya que por su estado, una situación de incertidumbre puede considerarse nociva a su salud y al ser en gestación”. Respecto a los derechos del Adulto Mayor, la SCP 1631/2012, precisó el derecho a no sufrir dilaciones en sus peticiones, señalando que la protección del adulto mayor merece un trato preferente y digno, cualquiera sea su situación o status, del que deriva el derecho a no sufrir dilaciones en sus peticiones en las que reclama derechos concretos relativos a su vida, salud y bienestar familiar, como a una vivienda digna. Finalmente, la SCP 0014/2013-L, entendió que el derecho de petición adquiere una doble exigencia en cuanto a la consideración de su carácter informal tratándose de peticiones efectuadas por pueblos indígenas.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1675/2013

Sucre, 4 de octubre de 2013

SALA TERCERA

Magistrado Relator: Tata Gualberto Cusi Mamani

Acción de amparo constitucional

Expediente: 03689-2013-08-AAC

Departamento: Pando

En revisión la Resolución de 22 de abril de 2013, cursante de fs. 29 a 30, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Juan Quispe Novoa, “Presidente” de la comunidad indígena “San Martín de Pacahuara” contra Neder Puerta Velásquez, Director Departamental a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) de Pando.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 18 de abril de 2013, cursante de fs. 5 a 6, el accionante expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 10 de abril de 2013, solicitó una lista actualizada de beneficiarios de la comunidad indígena “San Martín - Takana - Pacahuara” al Director Departamental a.i. del INRA - Pando; empero, hasta la interposición de la presente acción, transcurrieron ocho días, sin que los funcionarios del INRA, le brinden información sobre la petición presentada.

Cuando fue a consultar sobre el estado de esos documentos, los funcionarios le indicaron que “no tienen tiempo, que vuelva mañana, que vuelva pasado” (sic), y por último le señalaron que los documentos “se encuentran en otro departamento, que vuelva otro día” (sic). Cuando les hizo conocer que estabapor unos días, le refirieron en tono burlesco, “que pida ayuda a la Gobernación o por último, (...) que ni ellos saben cuándo les darán esa información” (sic), agregando que, lo único que recibe son simples “burlas” de los funcionarios encargados; siendo que toda persona, por más humilde que sea, merece respeto, por lo que en su condición de dirigente y persona particular, le sorprende esa forma de trato, pues no es posible que no puedan responderle en forma escrita una petición.

I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

El accionante considera que se lesionó su derecho de petición, citando al efecto los arts. 24 y 115.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda su pedido y se ordene la extensión de la certificación dentro de veinte cuatro horas, con imposición de costas, daños y perjuicios en razón de Bs150.- (ciento cincuenta bolivianos), que servirán para cubrir los gastos de alimentación y el pago de honorarios.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 22 de abril de 2013, según consta en el acta cursante de fs. 27 a 28 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante, por intermedio de su abogado, ratificó el tenor íntegro de la acción de amparo constitucional, aclarando que él hizo esfuerzos para llegar a ese lugar, el dinero que tenía, ya se le acabó, por lo que “ni siquiera desayunó”.

En uso del derecho a la réplica, aclaró que la parte demandada, señaló que el nombre de la Comunidad estaría mal escrito, hecho que debió comunicársele por escrito, para ser enmendado, y “hacen aparecer” una resolución con suspensión, cuando el accionante se encontraba todos los días en esa institución y no le hicieron conocer tal situación, porque nunca existió ninguna notificación.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Neder Puerta Velásquez, Director Departamental a.i. del INRA de Pando, en forma personal y por intermedio de sus dos abogados, en audiencia informó:a) La solicitud sólo fue firmada por el presidente, no hay bases ni otros dirigentes, que lo respalden; además, suscribe como comunidad indígena campesina “Takana San Martín de 'Capahuara'”, pero en sus datos no existe ninguna comunidad con ese nombre, pero sí de la comunidad de “San Martín de 'Capahuara'”, por lo que el accionante no tendría personería; b) La solicitud ingresó el 10 de abril de 2013 y se envió el 11 del mismo mes y año, a la Nacional; y, c) El nombre del accionante, figura en otra comunidad campesina, pero aparece firmando en representación de una comunidad indígena.

I.2.3. Resolución

La Sala Penal y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución de 22 de abril de 2013, cursante de fs. 29 a 30, por la que denegó la tutela solicitada, con los siguientes fundamentos: 1) El accionante tiene derecho a una respuesta pronta positiva o negativa, pero ese derecho en ocasiones está supeditado a otras situaciones; 2) La autoridad demandada puede suspender el plazo por no tener a mano la información, lo que es razonable por dos motivos: i) A nadie se le puede exigir dar algo, si no lo posee; y, ii) Ningún derecho es absoluto, siendo su límite el derecho de los demás, más aún si ese límite tiene reserva legal, como es la suspensión del plazo; y, 3) Pese a no haberse dado la respuesta que se requirió, no se ha violado el derecho a la petición previsto en el art. 24 de la CPE.