1714/2012

Sintesis del caso

En esta acción de inconstitucionalidad abstracta presentada por el Gobernador de Santa Cruz, se denunció la inconstitucionalidad del art. 80.1 de la Ley “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, por centralizar la administración de educación en una Dirección Departamental de Educación dependiente del Ministerio de Educación, sin tomar en cuenta que la gestión del sistema de educación es una competencia concurrente en virtud de la cual, el nivel central sólo tiene facultad legislativa. El Tribunal Constitucional Plurinacional, declaró la constitucionalidad del cuestionado art. 80.1 y por conexitud, la constitucionalidad de los arts. 76, 78 incs. b, c y d y 79 de la referida ley; además, también por conexitud, declaró la inconstitucionalidad tanto de la última parte del inc. a) del art. 78 como de los incisos d) y e) de la Disposición Transitoria Novena de la Ley “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”.

Sintesis de la ratio decidendi

Son inconstitucionales los incisos d) y e) de la Disposición Transitoria Novena de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, porque la transferencia de recursos económicos de los Gobiernos Departamentales a las Direcciones Departamentales de Educación es contraria al modelo autonómico vigente.

Extracto de la ratio decidendi

FJ III.7.1

(...)

De conformidad con lo precedente, las normas objeto del juicio de constitucionalidad por conexión son las establecidas en el apartado II.1.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, a saber, arts. 76, 78, 79 y Disposición Transitoria 9 de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”.

En consecuencia, el juicio de constitucionalidad se circunscribirá respecto del art. 80.1 de la Ley de Educación antes señalada, norma que fue admitida para juicio de control de constitucionalidad según el Auto de admisión AC 0084/2012-CA de 22 de febrero, así como los arts. 76, 78, 79 y Disposición Transitoria 9na inc. d) y e) de la misma Ley.

Precedentes

FJ III.7.1

En el ámbito del control normativo de constitucionalidad el Tribunal Constitucional Plurinacional se encuentra facultado para realizar el examen de constitucionalidad, no sólo de las normas legales denunciadas de inconstitucionales por el accionante, sino también de aquellas normas conexas con la norma o normas objeto de control de constitucionalidad. Esta facultad se encuentra prevista en el art. 108 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, que señala: “El Tribunal Constitucional Plurinacional podrá conocer de forma conexa normas contrarias a la Constitución Política del Estado, directamente vinculadas con la norma objeto de control de constitucionalidad”.

Similar facultad se encuentra conferida en el art. 78 del Código Procesal Constitucional (CPCo), cuando establece que la sentencia podrá declarar. “II.2 La inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes con la norma legal impugnada, que deberán ser referidos en forma expresa, en cuyo caso tendrán los mismos efectos que en lo principal”. Asimismo, el art. 77 del mismo Código establece que: “El Tribunal Constitucional Plurinacional fundará la sentencia de inconstitucionalidad en la vulneración de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en la acción interpuesta”.

Esta facultad conferida al máximo intérprete constitucional ya se encontraba prevista en el art. 58.IV de la Ley del Tribunal Constitucional, señalando: “La sentencia podrá declarar la inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes con la norma legal impugnada, con los mismos efectos que en lo principal”.

Titulacion jurisprudencial

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en control normativo de constitucionalidad, por conexitud, podrá ejercer control de constitucionalidad de normas vinculadas con las disposiciones cuestionadas a través de una acción abstracta o concreta de inconstitucionalidad.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

Esta línea, sigue el precedente de la SC 0336/2012, aclarando el alcance de la misma y fue también asumida en la SCP 1977/2013, entre otras.

Extracto de jurisprudencia indicativa

III.4. Las autonomías como nuevo diseño arquitectónico del Estado Plurinacional

El art. 1 de la CPE, caracteriza que: “Bolivia se constituye en un Estado unitario, social de derecho plurinacional, comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías (….) dentro del proceso integrador del país” (negrillas añadidas).

Dentro de esta proyección, el nuevo régimen autonómico diseñado por la Constitución Política del Estado, constituye otro de los pilares esenciales para la construcción del nuevo Estado, se asienta en una estructura y organización territorial con componentes diferentes, en las que trasciende la plurinacionalidad.

En efecto, según manda el art. 269.I de la CPE: “Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos” (las negrillas son nuestras), donde se instituyen entidades territoriales descentralizadas y autónomas, entre ellas, las indígena originaria campesina, rompiendo así con el Estado Unitario centralizado, para establecer la distribución descentralizada del poder político en las llamadas entidades territoriales descentralizadas y autónomas, a través de la asignación de competencias, adoptando así un nuevo modelo de Estado compuesto que permita en mejor forma la edificación del nuevo Estado boliviano.

En esta perspectiva, el marco constitucional plantea cuatro tipos de autonomías: departamental, regional, municipal e indígena originario campesina, construidos sobre la base de las reivindicaciones sociales de autodeterminación de los pueblos indígenas y de las demandas regionales de autonomías departamentales , que postularon la necesaria redistribución del poder político con base territorial; aspiraciones recogidas por el Constituyente que suponen un complejo proceso de construcción y articulación entre las diferentes autonomías, así como entre ellas y el nivel central o nacional.

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, autonomía significa: “La potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobiernos propios” . La definición precedente permite inferir que existen niveles y grados de autonomía.

Ahora bien, los márgenes de autonomía -mayor o menor- dependerá de las atribuciones y competencias que gocen los niveles autonómicos, esto supone que si se mantiene niveles de delegación, sin que exista una autonomía legislativa que trascienda la simple reglamentación, dando lugar únicamente a la aplicación de normas que vienen desde el nivel central, el cambio no sería muy significante; por el contrario, si se conceden atribuciones legislativas a las entidades autonómicas y no únicamente facultades reglamentarias o administrativas delegadas, el grado de autonomía es mayor. En este último supuesto, se ingresa en el ámbito de concebir una capacidad a las entidades territoriales autónomas para normarse así mismas en determinadas áreas que en principio correspondían al nivel central, con la introducción de órganos -gobiernos y asambleas autónomos- con funciones y competencias gubernativas a ser desarrolladas dentro de la entidad territorial autónoma.

La Constitución Política del Estado en su art. 272, define que: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos de gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones” (negrillas añadidas).

Asimismo, determina que las autonomías departamental, regional y municipal estarán conformadas por un gobierno autónomo constituido -para el caso de la autonomía departamental- por una Asamblea con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa en el ámbito de sus competencias, y un órgano ejecutivo, cuya máxima autoridad ejecutiva es el Gobernador o Gobernadora (arts. 277 y 279 de la CPE). En tanto que para la autonomía municipal, el gobierno autónomo está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal y un órgano ejecutivo presidido por la Alcaldesa o el Alcalde (art. 283 de la CPE). Para el caso de la autonomía regional, su gobierno estará constituido por una Asamblea Regional con facultad deliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora en el ámbito de sus competencias y un órgano ejecutivo (art. 280.I de la Norma Suprema). En este caso, la autonomía regional no tiene capacidad legislativa, sino únicamente facultad reglamentaria. Respecto de la autonomía indígena originaria campesina determina que ésta consiste en el autogobierno como ejercicio de la libre determinación de las naciones y los pueblos indígena originario campesinos, cuya población comparte territorio, cultura, historia, lenguas y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas (art. 289), autogobierno, que se ejercerá de acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos, conforme a sus atribuciones y competencias en armonía con la Constitución Política del Estado y la ley (art. 290.II de la CPE).

Consecuentemente, el régimen autonómico diseñado por el constituyente, crea entidades territoriales autónomas, con capacidad gubernativa dentro del ámbito de su jurisdicción y límites; es decir, capacidad legislativa, en determinados temas y materias, como se verá al analizar la distribución de competencias asignada por el constituyente, en el entendido que la autonomía como una modalidad del Estado compuesto hace referencia a la distribución del poder político de forma limitada, de tal forma que la autonomía legislativa otorgada para determinadas competencias no exime que en otros temas existan tareas delegadas, esto dependerá de los límites impuestos por el constituyente a la competencia legislativa de las entidades territoriales autónomas, según las materias que se trate . A esta primera cualidad del diseño constitucional cabe subrayar, que la ruptura del monopolio legislativo del nivel central se asienta en el reconocimiento de la facultad legislativa dentro de sus ámbitos territoriales en igualdad de condiciones respecto de las diferentes entidades territoriales, con excepción de la autonomía regional, legislación que de conformidad con el art. 410 de la CPE, tiene un rango comparable a las leyes nacionales.

De otro lado, en lo que respecta a lo administrativo y financiero, el régimen autonómico otorga a las entidades territoriales autónomas la potestad de administrar los recursos económicos transferidos por el gobierno nacional para el cumplimiento de las competencias que le han sido asignadas.

A estas características es menester referirse al anclaje en el carácter plurinacional, intercultural y de pluralidad en la que se asienta el Estado boliviano; particularidades que trascienden en el diseño del régimen autonómico; primero, porque a la clásica organización territorial de naturaleza republicana (departamentos, provincias y municipios), se añade el territorio indígena originario campesino (art. 269.I de la CPE); segundo, porque el carácter de las autonomías indígenas originario campesinas se funda en su libre autodeterminación, con autogobierno de acuerdo a sus propia organización, instituciones y procedimientos; tercero, porque establece que las entidades territoriales autónomas gozan de igualdad y no se encuentran subordinadas entre ellas (art. 276 de la Norma Suprema); y, cuarto, porque define que la Asamblea Departamental estará compuesta por asambleístas departamentales elegidos por votación universal, directa, libre, secreta y obligatoria y por asambleístas departamentales elegidos por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, de acuerdo a sus propias normas y procedimientos (art. 278.I de la CPE).

En este sentido, cabe caracterizar que además de la cualidad gubernativa y el ejercicio de competencias propias y administración de los recursos que les sean asignados, la implementación de las autonomías se encuentra estructurada para concretizar el carácter plurinacional del Estado en su estructura territorial, dado que su implementación no puede estar aislada de los principios y fines del Estado Plurinacional intercultural. Esto supone que la orientación de las autonomías debe ser predicable con la construcción colectiva del Estado Plurinacional, donde la intensificación de los lazos interculturales de mutua y recíproca influencia se haga más intensa para lograr la Bolivia inclusiva y equitativa sin sacrificar la diversidad y la diferencia.

Con estas precisiones, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se limitará a analizar los márgenes y modalidades de la autonomía otorgada por el constituyente

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1714/2012

Sucre, 1 de octubre de 2012

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad

Expediente: 2011-23057-47-RDI

Departamento: Santa Cruz

En el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad -ahora acción de inconstitucionalidad abstracta- interpuesto por Rubén Armando Costas Aguilera, Gobernador del departamento Autónomo de Santa Cruz, demandando la inconstitucionalidad del art. 80.1 de la Ley de Educación "Avelino Siñani-Elizardo Pérez", por ser presuntamente contrarios a los arts. 297.I.3 y 299.II.2 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

En el memorial presentado el 11 de enero de 2011, cursante de fs. 5 a 12, el recurrente fundamenta su recurso, bajo los siguientes argumentos:

La autonomía debe ser entendida como la cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial de acuerdo con las condiciones y procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, que implica la igualdad jerárquica entre entidades territoriales autónomas, la elección directa de sus autoridades, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva en el ámbito de su jurisdicción territorial. La entidad territorial como el organismo que administra y gobierna en la jurisdicción de una unidad territorial mediante los gobiernos autónomos legítimamente constituidos como depositarios de la confianza ciudadana al servicio de la misma, por lo que las competencias preestablecidas en la Constitución Política del Estado deben ser estrictamente respetadas.

En ese orden, la autonomía de las entidades territoriales debe estar informada por el principio de complementariedad, entendida como la ineludible concurrencia del nivel central del Estado y los gobiernos autónomos a objeto de garantizar la sostenibilidad del Estado y de las autonomías, en equidad y proporcionalidad de responsabilidades, implementando para ello mecanismos de redistribución que garanticen dicha equidad.

El art. 297 de la CPE, es categórico al establecer y definir las clases de competencias: privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas; empero, la Ley de Educación "Avelino Siñani-Elizardo Pérez" en su art. 80.1, altera el sentido constitucional de las competencias concurrentes, pues éstas son aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente la facultad reglamentaria y ejecutiva, derivándose de ello dos obligaciones.Positivas para los órganos del poder constituido. Para el nivel central del Estado la obligación positiva consiste en que a la Asamblea Legislativa Plurinacional le corresponda la legislación sobre una determinada materia de carácter nacional, en tanto que para las entidades territoriales autónomas la obligación positiva consiste en ejercer facultades de reglamentación y de ejecución. A contrario sensu, el Órgano Legislativo está impedido de ejercer las facultades reglamentarias y ejecutivas, porque éstas se encuentran encomendadas a las entidades territoriales autónomas.

Entonces, asumir la facultad legislativa sobre una determinada materia y además de ello, asumir las facultades reglamentarias y ejecutivas, distorsiona la naturaleza jurídica de las competencias concurrentes, por cuanto las competencias exclusivas suponen el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva que tiene un determinado nivel de gobierno sobre una materia, pudiendo transferir estas dos últimas, mientras que las competencias concurrentes encomiendan al nivel central del Estado la emisión de la norma nacional de una determinada materia, reservándose a los otros niveles la ejecución y reglamentación de la misma.

Respecto de la obligación positiva para las entidades territoriales autónomas, éstas se encuentran habilitadas para ejercer las facultades reglamentarias y ejecutivas, lo que supone que están impedidas para ejercer la facultad legislativa sobre una determinada materia, que está reservada para el nivel central; por tanto, ejercer una obligación positiva que no corresponde, va en desmedro del ejercicio de las obligaciones positivas reservadas para las otras instancias como ser los gobiernos departamentales autónomos.

En consecuencia, el art. 297.I de la CPE, al establecer que las competencias concurrentes se ejercerán por el nivel central del Estado, se refiere a la obligación positiva que tiene de legislar en cuanto a la Ley General, y al involucrar a las entidades territoriales autónomas, se refiere al ejercicio simultáneo de las facultades reglamentarias y ejecutivas, entre éstas. Asimismo, la citada norma constitucional al enumerar las competencias concurrentes, determina que una de ellas es la gestión del sistema de salud y educación; esto quiere decir que el Órgano Legislativo es el encargado de elaborar normas sobre una determinada materia de carácter nacional, y las entidades territoriales autónomas encargadas de elaborar la reglamentación y ejecución de esa norma de manera simultánea; sin embargo, el art. 80.1 de la Ley de Educación referida, constituye un grave retroceso en materia de descentralización administrativa, pues la norma impugnada centraliza nuevamente la administración de la educación a través de la creación de una Dirección Departamental de Educación dependiente del Ministerio de Educación, cuando dispone que a través de esta Dirección se ejerza las facultades de implementación, administración y gestión de la educación, y más aún cuando en su Disposición Transitoria Novena inc. d), dispone que: "Los recursos inscritos en los Gobiernos Departamentales para el pago de haberes del magisterio fiscal, deben ser transferidos a las Direcciones Departamentales de Educación, en tanto éstas no cuenten con la capacidad técnica y operativa para administrar el presupuesto de las partidas respectivas, éstas se ejecutarán bajo la administración del Ministerio de Educación".

Con la norma impugnada se vulnera el espíritu de las autonomías y el avance de la descentralización administrativa establecida y reconocida en la Constitución Política del Estado, al definir que la educación debe ser administrada y ejecutada por las entidades territoriales autónomas que gozan de legitimidad por el voto popular, legitimidad y condición que carecen las Direcciones Departamentales de Educación dependientes del Ministerio de Educación creadas por la Ley de Educación.

En vigencia de la descentralización administrativa implementada por la Ley 1654, se establecía como atribución de las Prefecturas Departamentales en su art. 5 inc. g), la facultad de administrar, supervisar, controlar, por delegación del gobierno nacional los recursos humanos y las partidas.presupuestarias asignadas al funcionamiento de los servicios personales de educación; por tanto, si ya se ejercía un derecho o atribución respecto a la administración de la educación en los departamentos, el sistema autonómico implica mayor profundización de dichas competencias, situación que no ocurre con la puesta en vigencia de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez” en su art. 80.1, pues únicamente establece que los gobiernos departamentales son responsables de dotar, financiar y garantizar los servicios básicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento a los institutos técnicos y tecnológicos en su jurisdicción; cuando estas competencias en vigencia de la Ley de Descentralización abrogada, estaban reservadas a los gobiernos municipales, vulnerando con ello competencias ya asumidas por estos.

De otro lado, se omite la planificación del desarrollo humano que está necesariamente a cargo de los gobiernos departamentales en esa su jurisdicción, en ejercicio de su competencia exclusiva sobre la misma, desarrollo humano que subsume a dicho ámbito la gestión de educación, ya que no se puede concebir este concepto sin educación; por tanto, en obediencia del mandato constitucional, la gestión y administración de la educación debe estar a cargo de los gobiernos departamentales, y no limitarle simplemente a dotar de infraestructura a la educación técnica.

El espíritu del Estado autónomo, tiene la finalidad de establecer un nuevo tipo de Estado dejando atrás el Estado unitario, pero lamentablemente con la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, ni las competencias de la descentralización administrativa se pueden ejercer, cuando el espíritu del Estado autónomo es precisamente el ejercicio de las competencias ya ejercidas dentro de la descentralización.

Finaliza señalando que existen normas de la Ley de Educación conexas con el art. 80.1, tal el caso de los arts. 76, 78 y 79, que determinan la estructura administrativa y la gestión del Sistema Educativo Plurinacional, que restan las competencias al nivel departamental y desconocen el art. 299.II.2 de la CPE, referente a las competencias concurrentes ejercidas por el nivel central y las entidades territoriales autónomas, de conformidad con el art. 297.I. de la misma Norma Suprema, porque conjuntamente con el art. 80.1 se determina la estructura departamental de la gestión del sistema educativo, por lo que solicita se declare la inconstitucionalidad del art. 80.1 de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez” se disponga la expulsión de dicho precepto, así como de las normas conexas citadas.

I.2. Admisión y citación

Por AC 0084/2010-CA de 22 febrero de 2012 (fs. 13 a 17), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió el recurso y dispuso se ponga en conocimiento de Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en su condición de personero del Órgano que generó la norma impugnada, diligencia que se realizó el 13 de abril de 2012 (fs. 36).

I.3. Alegaciones del personero del Órgano que generó la norma impugnada

En el memorial presentado el 4 de mayo de 2012, (fs. 239 a 242), Álvaro Marcelo García Linera, en su calidad de Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, alegó lo siguiente:

De conformidad con lo previsto en el art. 297.I.3 de la CPE, las competencias concurrentes son aquellas cuya legislación corresponde ser desarrollada por el nivel central del Estado, es decir, por la Asamblea Legislativa Plurinacional, correspondiendo a las entidades territoriales autónomas desarrollar las facultades reglamentarias y ejecutivas, es decir, a los gobiernos departamentales. Por mandato del art. 299.II.2 de la CPE, la gestión del sistema de educación es una competenciaconcurrente, ejercida por el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas.

El art. 80.1 incs. a) y b) de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, guarda coherencia con los preceptos constitucionales señalados precedentemente, cuando establece que los gobiernos departamentales son los “responsables de dotar, garantizar los servicios básicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento a los Institutos técnicos y tecnológicos en su jurisdicción, así como el “apoyo a programas educativos con recursos establecidos en las normas en vigencia”, porque determina facultades ejecutivas a ser ejercidas por los gobiernos departamentales, con lo que se cumple estrictamente los preceptos constitucionales previstos en los arts. 297.I.3 y 299.II.2 de la CPE.

El recurrente -hoy accionante- no puede fundamentar la inconstitucionalidad de la norma impugnada argumentando que es contraria a la Ley de Descentralización Administrativa, porque en criterio suyo la autonomía implicaría mayor profundización de la descentralización administrativa; primero, porque una acción abstracta de inconstitucionalidad, no puede fundamentarse en función a una norma de igual jerarquía que la que se está cuestionando, y, segundo, porque la norma con la que se pretende fundamentar se encuentra abrogada, de acuerdo con la Disposición Abrogatoria prevista en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”.

Tampoco puede señalar que existen normas conexas inconstitucionales, objetando únicamente la constitucionalidad del art. 80.1 de la Ley de Educación, puesto que incumple con la previsto por el art. 105.2 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), lo que hace improcedente el análisis de las supuestas normas conexas por no constituir objeto procesal dentro de la acción presentada. Sin embargo de ello, cabe señalar que el art. 76 de la Ley de Educación referida, regula la estructura administrativa y gestión del sistema educativo plurinacional en sus niveles central, departamental y autonómico, preceptos normativos que guardan sujeción con la Tercera Parte de la Norma Suprema, misma que tiene que ver con la estructura y organización territorial del Estado, definiciones que constituyen la cláusula de validez del artículo observado de inconstitucional; en consecuencia, el nivel central del Estado en concordancia con el art. 298.II.17 de la CPE, ejerce competencia exclusiva sobre las políticas del sistema de educación y salud, el mismo que comprende la planificación, administración, ejecución y control; por tanto, el texto constitucional consolida una política educativa basada en una organización sistemática de la educación, tal como legisla la Ley “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”.

En relación al nivel departamental, es necesario aclarar que éste constituye la instancia de administración y gestión del sistema educativo plurinacional, a través de las entidades descentralizadas traducidas en Direcciones Departamentales de Educación, mismas que gozan de autonomía de gestión administrativa, financiera, legal y técnica. En cuanto al nivel autonómico, conforme reconoce la Constitución Política del Estado en el art. 297.I.3 son competencias concurrentes, donde la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentarias y ejecutiva, distribuyéndose las competencias concurrentes de estas entidades territoriales autónomas en la administración y gestión del sistema educativo plurinacional; entonces, la forma de organización del sistema educativo plurinacional comprende también a la administración y gestión del mismo, de manera coherente con lo previsto por los arts. 298.II.17 y 299.II.2 de la CPE; por consiguiente el art. 76 de la Ley de Educación antes señalada es constitucional por establecer los niveles de estructura administrativa y gestión del sistema educativo plurinacional, tal como lo determina la Norma Suprema.

Respecto del art. 78 de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, en criterio del recurrente, éste restaría competencias al nivel departamental; sin embargo, dicha norma tiene por finalidad la regulación de la estructura administrativa educativa del nivel departamental,organización que además de ser constitucional, se hace necesaria para una efectiva gestión del sistema educativo plurinacional a través de sus direcciones, tal cual prevé el art. 299.II.2 de la Constitución Política del Estado, en el marco de las competencias concurrentes atribuidas a las entidades territoriales autónomas.

En cuanto al art. 79.1 de la Ley de Educación referida en relación a la designación de directores y subdirectores departamentales, conviene indicar que resultaría inviable una adecuada gestión del sistema educativo plurinacional si no se establece a través de una estructura coherente que efectiva la gestión en materia educativa. Por ello, el articulado observado de inconstitucional, es consecuencia necesaria y emergente del art. 78 de la misma Ley.

Finalmente, la disposición transitoria novena de la citada Ley tiene por finalidad cumplir con la gestión del sistema educativo, más aún si se acuerdo con la disposición transitoria, las direcciones departamentales de educación son entidades descentralizadas, vale decir, responsables de la implementación de las políticas educativas y de administración curricular en el departamento, así como la administración y gestión de recursos en el ámbito de su jurisdicción, funciones y competencias establecidas en la normatividad, lo que quiere decir que se constituyen en personas jurídicas de derecho público con patrimonio propio y autonomía de gestión administrativa, financiera, legal y técnica, con sedes en las capitales de departamento y competencia en la jurisdicción departamental, cuyo órgano tutor es el Ministerio de Educación. En consecuencia, el gobierno departamental no tiene competencia alguna sobre las direcciones departamentales de educación, toda vez que el criterio constitucional rescatado en la Disposición Transitoria de referencia se sujeta al mandato constitucional del art. 298.II.17, misma que determina que las políticas del Sistema de Educación y Salud son competencias exclusivas del nivel central del Estado; por ello, la Disposición Transitoria en su inc. d), establece que: “Los recursos inscritos en los gobiernos departamentales para el pago de haberes del Magisterio Fiscal deben ser transferidos a las Direcciones departamentales de educación, en tanto éstas no cuenten con la capacidad técnica y operativa, para administrar el presupuesto de las partidas respectivas se ejecutarán bajo la administración del Ministerio de Educación”.

En este contexto, se puede evidenciar que las direcciones departamentales de educación ejercerán autonomía en el manejo de sus recursos, de manera tal que no existe ni debería existir injerencia alguna por parte de los gobiernos departamentales en el ejercicio de estas funciones exclusivas concernientes a las antes citadas direcciones. Que la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez” haya previsto que el Ministerio de Educación administre transitoriamente los recursos referidos al pago de haberes al magisterio fiscal, demuestra que se respetó y observó en todo momento la autonomía que deviene de la naturaleza descentralizada de las direcciones departamentales de educación, ya que esta administración transitoria únicamente se hace aplicable en caso o en tanto las mencionadas entidades departamentales de educación, cuenten con la suficiente capacidad operativa y técnica para administrar el presupuesto de las partidas respectivas. Por lo tanto, la disposición transitoria es constitucional; más aún si de acuerdo con lo establecido por las SSCC 0098/2004-R y 0010/2004, una norma transitoria o coyuntural no tiene carácter permanente, en consecuencia no implica un conflicto jurídico constitucional; por lo que solicita se declare la constitucionalidad de la norma impugnada.

I.4. Trámite en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por decreto de 12 de junio de 2012, en aplicación del art. 41 de la LTCP, se solicitó al Archivo y Biblioteca Nacionales, fotocopias legalizadas de los informes de la Comisión de Autonomías, así como los documentos, actas, resoluciones y discusiones respecto a la distribución de competencias previstas en los arts. 297 al 304 de la CPE, ordenándose por decreto de 8 del mismo año lasuspensión del cómputo del plazo hasta que la documentación solicitada sea remitida. En virtud a la remisión de la documentación realizada por la Directora del Archivo y Biblioteca Nacionales de Bolivia, efectuada el 27 de julio de ese año, por decreto de 22 de agosto del referido año se dispuso la reanudación del cómputo del plazo, pronunciándose la presente Sentencia Constitucional Plurinacional dentro del plazo previsto por Ley.

II. CONCLUSIONES

A efectos del juicio de constitucionalidad, y de la estructura argumentativa del presente fallo, cabe determinar el contenido de las disposiciones impugnadas, así como de las normas constitucionales consideradas infringidas.

A este efecto, las mismas se transcriben a continuación:

II.1. Normas consideradas inconstitucionales

II.1.1. Art. 80.1 de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, dispone lo siguiente:

“Artículo 80. (Nivel Autónomico). En el marco de las competencias concurrentes establecidas en la Constitución Política del Estado Plurinacional y disposiciones legales, las entidades territoriales autónomas tendrán las siguientes atribuciones referidas a la gestión educativa:

1. Gobiernos Departamentales:

a) Responsables de dotar, financiar y garantizar los servicios básicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento a los Institutos Técnicos y Tecnológicos en su jurisdicción”.

II.1.2. Normas conexas de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, consideradas inconstitucionales

1) Artículo 76. (Estructura Administrativa y Gestión del Sistema Educativo Plurinacional). La administración y gestión se organiza en:

a) Nivel Central.

b) Nivel Departamental

c) Nivel Autónomico

2) Artículo 78. (Nivel Departamental de la gestión del Sistema Educativo Plurinacional). Conformado por las siguientes instancias:

a) Direcciones Departamentales de Educación -DDE, entidades descentralizadas del Ministerio de Educación, responsables de la implementación de las políticas educativas y de administración curricular en el departamento, así como la administración y gestión de los recursos en el ámbito de su jurisdicción, funciones y competencias establecidas en la normatividad (negrillas añadidas).

b) Cada Dirección Departamental tendrá bajo su dependencia la:

i. Subdirección de Educación Regular.

ii. Subdirección de Educación Superior de Formación Profesional.

iii. Subdirección de Educación Alternativa y Especial.

c) Direcciones Distritales Educativas, dependientes de las Direcciones Departamentalesresponsables de la gestión educativa y administración curricular en el ámbito de su jurisdicción, de acuerdo a sus funciones y competencias definidas por la normatividad.

d) Direcciones de Núcleo, dependiente de las Direcciones Distritales, responsables de la gestión educativa y administración curricular en el ámbito de su Núcleo Educativo, de acuerdo a sus funciones y competencias definidas por la normatividad.

e) Direcciones de Unidad Educativa, dependiente de las Direcciones de Núcleo, responsables de la gestión educativa y administración curricular en la Unidad Educativa correspondiente, de acuerdo a sus funciones y competencias definidas por la normatividad”.

3) “Artículo 79. (Designación y Funciones)

1. Las y los Directores y Subdirectores Departamentales serán designados por el Ministerio de Educación, como resultado de concurso de méritos y examen de competencia en el marco del reglamento del escalafón y la reglamentación emanada del Ministerio de Educación.

2. Las y los Directores de Educación serán designados por las y los Directores Departamentales de Educación, como resultado de concurso de méritos y examen de competencia en el marco del reglamento del escalafón y la reglamentación respectiva emanada del Ministerio de Educación.

3. Las y los Directores de Núcleo y Unidades Educativas serán designados por las y los Directores Distritales de Educación, como resultado de concurso de méritos y examen de competencia en el marco del reglamento del escalafón y la reglamentación respectiva emanada del Ministerio de Educación.

4. Las designaciones serán de carácter periódico sobre la base de reglamento específico.

4) Disposición Transitoria Novena incs. d) y e)

d) Los recursos inscritos en los Gobiernos Departamentales para el pago de haberes del magisterio fiscal, deben ser transferidos a las Direcciones Departamentales de Educación, en tanto éstas no cuenten con la capacidad técnica y operativa para administrar el presupuesto de las partidas respectivas se ejecutarán bajo la administración del Ministerio de Educación.

e) Los Gobiernos Departamentales transferirán a las Direcciones Departamentales de Educación los recursos económicos que financiaban gastos de funcionamiento de los Servicios Departamentales de Educación.

II.2. Normas constitucionales consideradas infringidas.

II.2.1. Art. 297.I.3 de la CPE, cuya norma dispone lo siguiente:

“Artículo 297.

I. Las competencias definidas en esta Constitución son:

(…)

3. Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva” (negrillas añadidas).II.2.2. Art. 299.II.2, norma constitucional que dispone:

Artículo 299.

“II. Las siguientes competencias se ejercerán de forma concurrente por el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas:

(...)

2. Gestión del sistema de salud y educación”.

II.3. Por AC 0084/2012-CA de 22 de febrero de 2012 (fs. 13 a 17), la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad respecto del art. 80.1 de Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”.

II.4. El 25 de julio de 2012, la Directora del Archivo y Biblioteca Nacionales de Bolivia en cumplimiento del decreto de 12 de ese mes y año, remitió a este Tribunal Constitucional Plurinacional documentación referida al legajo 223 correspondiente a la Comisión de Autonomías de la Asamblea Constituyente consistente en: 1) La propuesta de reforma del texto constitucional (Comisión Pleno); 2) El documento final (bloque mayoría) del mes de julio; y, 3) la exposición de motivos (fs. 251 a 308)

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En el presente recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad -hoy acción de inconstitucionalidad abstracta- se demanda la inconstitucionalidad de los arts. 80.1 de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, y como normas conexas los arts. 76, 78 y 79 y Disposición Transitoria Novena inc. d) de la misma Ley, por ser presuntamente contrarias a lo dispuesto en los arts. 297.I.3 y 299.II.2 de la CPE.

Con la finalidad de realizar el juicio de constitucionalidad de las normas impugnadas, esta Sentencia Constitucional Plurinacional desarrollará los siguientes aspectos de relevancia constitucional: a) La emergencia del Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario. Su posicionamiento como Estado Constitucional de Derecho; b) La base principista y axológica de la Constitución Política del Estado como pilar del Estado Plurinacional. La convergencia de los principios y valores supremos de carácter plural; c) El marco constitucional de la educación en el Estado Plurinacional. Los enclaves de la educación plurinacional e intercultural; d) Las autonomías como nuevo diseño arquitectónico del Estado Plurinacional; e) El sistema educativo y las autonomías; y, f) La cláusula del “principio de unidad del país”, como elemento articulador de la plurinacionalidad, la interculturalidad, la pluralidad y el régimen autonómico.

III.1. La emergencia del Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario. Su posicionamiento como Estado Constitucional de Derecho

El nacimiento del nuevo Estado boliviano a través de la aprobación de la Constitución Política del Estado el 25 de enero de 2009 y puesta en vigor el 7 de febrero del mismo año, caracteriza profundas transformaciones estructurales sustentadas en la plurinacionalidad, interculturalidad, pluralismo en sus diversas facetas, articulados bajo un concepto de unidad en la pluralidad, como nuevos enfoques metodológicos y epistemológicos del manejo de la diversidad, pero fundamentalmente como procesos en construcción que confluyan en la materialización de un nuevo modelo de Estado compuesto: plurinacional, intercultural, comunitario con pluralismo político,económico, jurídico, cultural y lingüístico, que no se ha despajado de su carácter democrático, libre e independiente, ni escindido de su esencia de Estado Constitucional de Derecho, erigiéndose por el contrario, con nuevas características organizacionales y territoriales: autonomías instituidas dentro del marco de la unidad del Estado y con estructuras plurales como el carácter comunitario, que realzan su aspecto diferenciador a las estructuras ya vividas, según proyecta la Constitución Política del Estado en su Preámbulo y en la norma contenida en su art. 1. Características que se encuentran cimentadas bajo el andamiaje de nuevos principios y valores supremos de carácter plural que deben converger de manera armónica y sinérgica.

Bajo esta concepción, para su inicial comprensión resulta necesario recordar la evolución del constitucionalismo para arribar a la configuración del Estado boliviano como nuevo modelo de Estado compuesto, cuya construcción debe estar direccionada e irradiada por los moldes principistas y axiológicos que contiene la Norma Suprema.

III.1.1. Del Estado de Derecho al Estado Constitucional

A partir del ejercicio de la jurisdicción constitucional por parte del Tribunal Constitucional (1999), el ordenamiento jurídico boliviano, influido por el arribo del constitucionalismo contemporáneo, ingresó en lo que la doctrina ha llamado el “proceso de constitucionalización del ordenamiento”, en virtud del cual, el derecho es “impregnado, embebido por la Constitución”, se ingresa en un contexto de Constitución invasiva, que condiciona la legislación, la jurisprudencia, la doctrina, los comportamientos de los actores políticos y las relaciones sociales.

La Constitución se postula con mayor fuerza como norma fundamental y fundamentadora del ordenamiento jurídico, y como norma jurídica de aplicación directa, que tiene supremacía respecto de la ley, en tanto que se convierte en su condición de validez. La concepción iuspositivista respecto a que la Ley es válida, únicamente por haber sido puesta por una autoridad dotada de competencia normativa (validez formal), es cambiada por la de validez material, donde ésta ya no vale sólo por la forma de su producción, sino por la coherencia de su contenido con los principios y valores constitucionales que contiene la Norma Suprema.

En tal sentido, la Constitución es concebida como fuente primaria del ordenamiento jurídico y a la vez Norma Suprema directamente justiciable, dotada de un contenido material (principios, valores supremos y derechos fundamentales a ser materializados, que condicionan la validez de las demás normas infraconstitucionales, y que exigen a los operadores del derecho ingresar en la tarea de su consecución). A estas características, se añade el control constitucional de carácter jurisdiccional independiente, en virtud del cual la supremacía constitucional debe ser resguardada por un garante o contralor que se encuentre al margen de los órganos de poder a ser controlados (garantía de la jurisdiccionalidad confiada a un Tribunal Constitucional), quebrantando así los antiguos moldes que caracterizaron al constitucionalismo liberal, erigido bajo el modelo de Estado de Derecho legal, con monopolio de la ley y bajo el anclaje del principio de legalidad, sustentado por la concepción iuspositivista del derecho, que abrió una brecha entre derecho y moral, en contraposición al iusnaturalismo, que sostiene la necesaria relación entre derecho y moral, donde las normas valen por ser justas y no sólo por su forma. En suma, se produjo un cambio de paradigmas: el legocentrismo, característico del Estado Derecho liberal es reemplazado por la llamada “omnipresencia constitucional”, donde el principio de legalidad cede frente principio de constitucionalidad, a través del cual todos los actos se someten a la Constitución, porque ésta tiene un “valor normativo” y se constituye en fuente directa de derecho, presupuesto a partir del cual, se concibe la aplicación directa de los principios y valores supremos, así como de los derechos fundamentales y la irradiación de contenidos constitucionales de su parte dogmática en la parte estructural y organizativa del Estado, y como encargos a ser cumplidos por los órganos del Estado.En este escenario, la funcionalidad de la Constitución también sufre un giro transcendental, pues no sólo se erige para limitar el ejercicio del poder político y organizar las estructuras estatales, sino también en defensa de los derechos fundamentales, concebidos como valores supremos a ser materializados; por tanto, la Constitución sirve para garantizarlos, por lo que se hace necesario descartar el denominado constitucionalismo débil para ingresar al “constitucionalismo fuerte”, donde el fin último ya no es limitar el ejercicio del poder político, sino efectivizar los derechos fundamentales, no sólo las llamadas libertades o derechos civiles y políticos, sino también los derechos sociales, económico culturales, dejando de lado ese Estado liberal limitado a garantizar únicamente el ejercicio de derechos individuales, que dejó en manos de quienes tenían poder económico la satisfacción de sus derechos sociales y económicos, generando brechas de desigualdad e injusticia, lo que motivó el proyecto de edificar un Estado Social que ponga en vigor los principios-valor de la “justicia e igualdad” a fin de concretizar respecto de todos los derechos sociales, económico culturales y los que ahora también se reclaman como fundamentales, como el derecho al agua, a la vivienda, al medio ambiente, etc. Consecuentemente, el Estado Constitucional de Derecho, sustenta su estructura en el respeto a derechos fundamentales con el encargo de materializarlos a través de sus instituciones y estructuras organizativas para lograr una convivencia pacífica, debido a ello, la vigencia plena de derechos fundamentales, no solamente se la realiza a través del reconocimiento de un catálogo amplio de éstos, sino también mediante la incorporación de mecanismos eficaces: garantías normativas, jurisdiccionales e institucionales para una real protección.

De ahí porqué la Constitución Política del Estado en su art. 109 expresa la esencia del reconocimiento de los derechos fundamentales: esto es: 1) Con igualdad jerárquica de todos los derechos constitucionalmente reconocidos; 2) Con directa aplicabilidad de los mismos, es decir, todos, y; 3) Con directa justiciabilidad de todos ellos, a través de las acciones y mecanismos defensa.

En efecto, el Tribunal Constitucional, bajo el reconocimiento de una Constitución principista y axiológica, a la que deben sujetarse los órganos de poder, estableció en la SC 1846/2004-R de 30 de noviembre, que: “Los valores superiores poseen una triple dimensión: a) fundamentadora del conjunto de disposiciones e instituciones constitucionales, así como del ordenamiento jurídico en su conjunto, al que se proyectan sus normas, principios y valores, lo que determina que tengan una significación de núcleo básico e informador de todo el sistema jurídico político; b) orientadora del orden jurídico hacia fines predeterminados, que hacen ilegítimas las normas que persiguen fines distintos o que obstaculicen la consecución de los valores que enuncia la Constitución; c) crítica, pues sirve de parámetro para la valoración de conductas, posibilitando el control jurisdiccional de las restantes normas del ordenamiento jurídico para determinar si están conformes o infringen los valores constitucionales (Antonio Enrique Pérez Luño)."

Consiguientemente, los valores superiores deben ser considerados como mandatos dirigidos, primero, al legislador, para que sean tomados en cuenta en la elaboración de las leyes y, segundo, al poder ejecutivo y judicial, para que sean considerados en la aplicación e interpretación de esas normas, optando siempre por aquella aplicación e interpretación que más favorable resulte a la efectiva concreción de esos valores (Javier Santamaría Ibeas)” (las negrillas y subrayado nos pertenecen).

Del mismo modo, refiriéndose a los principios constitucionales, expresó en la SC 0773/2005-R de 7 de julio que:

“...Los principios hacen referencia a las normas que fundamentan todo el sistema constitucional y tienen por objeto determinar los rasgos esenciales del sistema político, la titularidad del poder, lamodalidad de su ejercicio, así como su finalidad. Estos principios constituyen verdaderos mandatos jurídicos, dirigidos, en primer término, al legislador -y también al órgano ejecutivo, cuando asume su facultad reglamentaria-, para que sean tomados en cuenta en el proceso de creación de la normas, pues al ser éstos la base en la que se inspira el modelo de sociedad que la Constitución propugna, debe existir armonía entre la ley a crearse y los principios constitucionales. En segundo término, los principios, como mandatos jurídicos, también se dirigen a las autoridades judiciales o administrativas que van a aplicar las normas jurídicas, en el entendido que al ser jerárquicamente superiores, presiden la interpretación de todo el ordenamiento, e inclusive de la Constitución misma.

Las funciones anotadas, coinciden con el carácter informador del ordenamiento jurídico, que tienen los principios; carácter que, de acuerdo a la doctrina, implica que estos principios son directrices para la elaboración de las leyes y para la labor interpretativa, además de ser un parámetro para determinar la inconstitucionalidad de las normas, conforme lo anota el art. 3 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), ‘La Constitución se tendrá por infringida cuando el texto de una ley, decreto, resolución o actos emanados de autoridad pública o de persona particular, natural o jurídica, sus efectos o su interpretación en relación a un caso concreto, sean contrarios a las normas o principios de aquella’" (negrillas añadidas).

III.1.2. La reafirmación del Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario como Estado Constitucional de Derecho

Con el nacimiento del nuevo Estado Plurinacional, el Tribunal Constitucional contrastando las características esenciales del modelo de Estado de la Ley Fundamental del 2009, ha reafirmado su carácter de Estado Constitucional de Derecho, según señaló en la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, declarando que:

“…la Constitución es entendida actualmente no sólo de manera formal, como reguladora de las fuentes del Derecho, de la distribución y del ejercicio del poder entre los órganos estatales, sino como la Ley Suprema que contiene los valores, principios, derechos y garantías que deben ser la base de todos los órganos del poder público, en especial del legislador y del intérprete de la Constitución.

Así, en el Estado constitucional de Derecho, las Constituciones tienen un amplio programa normativo, con principios, valores, nutridos catálogos de derechos y garantías, que vinculan a todos los órganos de poder y en general, a toda la sociedad y, en ese sentido, contienen diferentes mecanismos jurisdiccionales y un órgano especializado para velar por el cumplimiento de sus normas, frente a la lesión o incumplimiento, dando vigencia al principio de supremacía constitucional”.

Concluyendo la indicada Sentencia Constitucional, que: “El modelo de Estado asumido en Bolivia, se constituye en un verdadero Estado constitucional de Derecho, establecido sobre valores universales y el principio fundamental de legalidad, sin desechar los principios generales de soberanía popular en el ejercicio del poder público y reforzando el principio de respeto y vigencia de los Derechos Humanos; pues se establece un amplio catálogo de derechos fundamentales, garantías constitucionales, principios y valores; además, se señalan como fines y funciones del Estado, entre otras, el garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución (art. 9.4 de la CPE), se señalan como deberes de los bolivianos y bolivianas del conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución, y la práctica de los valores y principios que proclama la Constitución (art. 108 numerales 1, 2 y 3)...” (negrillas y subrayado añadidos).Corroborando este razonamiento, el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0112/2012 de 27 abril, entendió que: “la supremacía de la Constitución normativa que fundamenta la validez de todo el sistema jurídico plural de normas que la integra (art. 410.II de la CPE), no es per se (un mero asunto de jerarquías y competencias-pertenencia formal) sino porque está cargada de normas constitucionales-principios que son los valores, principios, derechos y garantías plurales que coexisten, que conviven como expresión de su ‘base material pluralista’ y se comunican entre sí como expresión de su ‘base intercultural’ y son los que informan el orden constitucional y legal, sin renuncia a su contenido de unidad (art. 2 de la CPE). De ahí que la Constitución de 2009, si bien es norma jurídica, no puede ser comprendida únicamente sólo de manera formal. Esto significa que no puede ser concebida sólo como un conjunto de normas (modelo descriptivo de Constitución como norma), a partir de un ‘concepto de Constitución (como norma) simplemente documental’, con las denominaciones de ‘constitución formal’ o incluso de ‘constitución en sentido formal’, cuya primacía simplemente se sustente y esté distinguida de las otras leyes por alguna característica formal (por ejemplo, los procedimientos más complicados de producción, revisión y derogación). Por cuanto, lo que esencialmente diferencia a las normas constitucionales de las otras leyes, es que las primeras son prevalentemente normas constitucionales-principios (entiéndase por ello a la pluralidad de valores supremos, principios constitucionales, derechos fundamentales y garantías constitucionales) y suplementariamente normas constitucionales-reglas” (las negrillas son agregadas). En esta perspectiva, la citada Sentencia Constitucional Plurinacional afirmó que: “Las normas constitucionales-principios, establecidas en la Constitución, son las que influirían en el significado jurídico de las normas constitucionales-reglas y normas legales-reglas (contenidas en las leyes, códigos sustantivos y procesales) y no viceversa, o lo que es lo mismo, las segundas y terceras deben adaptarse a las primeras para que exista coherencia del sistema…” (la negrilla y subrayado nos corresponde). III.2. La base principista y axiológica de la Constitución Política del Estado como pilar del Estado Plurinacional. La convergencia de los principios y valores supremos de carácter plural Como se ha señalado, la Constitución Política del Estado boliviana al igual que las demás constituciones contemporáneas contiene altos niveles de normas principistas, axiológicas que condicionan la actuación del Estado. Al mismo tiempo sustenta un amplio catálogo de derechos fundamentales, que se constituyen en fin último del mismo (art. 9.4), con la concurrencia de mecanismos eficaces para su efectivización: garantías jurisdiccionales y acciones de defensa instituidas en su Título IV. Sin embargo, la particularidad del caso boliviano, obedece a su refundación como plurinacional y comunitario con pluralismo jurídico, económico, cultural y lingüístico; por tanto, incorpora principios y valores de carácter plural, que sólo una “Constitución abierta” puede cobijar, en respuesta a ser producto de una sociedad heterogénea, que permite la coexistencia de principios y valores provenientes de la diversidad cultural, los que ingresan en una dinámica de contrapeso con el propósito de ser conciliados para su coexistencia pacífica. En virtud de ello, es imprescindible concebir a estos principios y valores bajo un carácter no absoluto para así lograr su pervivencia armónica. En efecto, los principios y valores propios de los pueblos indígenas no sólo amplían el plexo de la parte axiomática de la Constitución, sino que los valores de armonía y complementariedad con la naturaleza, de vida buena y tierra sin mal, deben coexistir con el resto de los principios y valores supremos en un plano de convergencia sinérgica que permitan efectivizar el “vivir bien”, teniendo encuenta que la diversidad cultural es un patrimonio actual y del pasado, donde las culturas son un sistema que se recrea constantemente, vivo y dinámico.

En esta perspectiva, la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, reconoció que:

“Además de ser un Estado constitucional de Derecho, el Estado boliviano también tiene carácter Plurinacional (art. 1 de la CPE), por el cual se quiebran los fundamentos del Estado nación caracterizado por el monoculturalismo y el monismo jurídico y se reconoce a los pueblos indígena originario campesinos como naciones, con capacidad política para definir sus destinos (IRIGOYEN FAJARDO, Raquel, El horizonte del constitucionalismo pluralista: del multiculturalismo a la descolonización), aunque en el marco de la unidad del Estado, conforme lo determina el art. 2 de la CPE. En ese entendido, y siguiendo a Alberto del Real Alcalá, la Constitución boliviana quiebra el modelo de Estado propio del “liberalismo homogeneizador decimonónico y, por consiguiente, quiebra la nación jacobina, abstracta, uninacional, centralista y unicultural que ha sido altamente ineficaz desde todos los puntos de vista a la hora de gestionar una sociedad plural como la de Bolivia; y que en la práctica ha fulminado e invisibilizado cualquier diferencia étnica, cultural o nacional. E instaura, en su lugar, un Estado Constitucional de Derecho de carácter Plurinacional” (las negrillas son nuestras).

En igual dirección, la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, refiriéndose a la estructura ideológica y filosófica de la Constitución, afirmó lo siguiente:

“...asumiendo que el preámbulo del mismo constituye la síntesis y esencia pura de las directrices axiológicas que guiaron la función constituyente, en virtud de las cuales se refundó el Estado, es perfectamente pertinente, resaltar que el pueblo boliviano, de composición plural como elemento fundante del Estado, siguiendo las palabras de Alberto del Real Alcalá, como un eje neurálgico, estructuró sus cimientos en el reconocimiento de ‘un Estado basado en el respeto e igualdad entre todos’, postulado a partir del cual -entre otros-, debe resaltarse la primacía de los principios de solidaridad y armonía, consagrados taxativamente en el preámbulo, los cuales -interpretados teleológicamente-, están destinados a la consolidación no sólo de una vigencia formal, sino principalmente material del fin primordial del Estado Plurinacional: ‘el vivir bien’.

Así, cuando el preámbulo del nuevo orden constitucional señala: ‘Asumimos el reto histórico de construir colectivamente el Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, que integra y articula los propósitos de avanzar hacía una Bolivia democrática, productiva, portadora e inspiradora de la paz, comprometida con el desarrollo integral y con la libre determinación de los pueblos’, utilizando un criterio de interpretación sistémico, entendiendo a los principios rectores citados como el eje articulador de todo un orden constitucional imperante, plasmado en un amplio bloque de constitucionalidad, inequívocamente se establece que esa construcción colectiva del Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, desde un punto de vista axiológico, constituye un eje esencial de ruptura con los modelos constitucionales contemporáneos conocidos en derecho comparado, ya que la protección de derechos fundamentales, se aleja de una visión proteccionista exclusivamente individualista, construyendo toda una estructura constitucional en la cual, se garanticen los derechos fundamentales, pero no de una manera aislada, sino a la luz de la ya citada “construcción colectiva del Estado”.

En efecto, las directrices axiológicas y principistas que sustentan la refundación del Estado, se encuentran plasmadas en todo el desarrollo de la parte dogmática de la Ley Fundamental, así, los valores tanto ético-morales como los preceptos axiológicos plasmados en los dos párrafos del art. 8 de la CPE, consolidan esa “construcción colectiva del Estado”, de hecho, el ‘suma qamaña’ (vivir bien), el ‘ñandereko’ (vida armoniosa), ‘teko kavi’ (vida buena), son axiomas, que más allá de su trascendencia ético-moral, plasman una visión cuyos horizontes no se reducen a una concepción individualista aislada de una ‘construcción colectiva de Estado’. Asimismo, en este marco de ideas, los valores de igualdad, inclusión, dignidad, solidaridad, armonía, equilibrio, igualdad deoportunidades, equidades sociales y justicia social, destinados todos ellos a ‘vivir bien’, plasman también una visión encauzada a esa tan mentada ‘construcción colectiva del Estado’, aspectos que además consolidan la vigencia de tres fines plasmados en los párrafos primero y segundo del art. 9 de la CPE: la construcción de una sociedad justa, armoniosa, sin discriminación; así como el bienestar, protección e igual dignidad de las personas...” (las negrillas nos pertenecen).

En tal sentido, el carácter del principio-valor de la plurinacionalidad, que deja en el pasado el “Estado colonial, republicano y neoliberal”, supone también el reconocimiento a los pueblos indígenas de su cualidad de nuevos actores que asumen el reto histórico de construir colectivamente el Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, bajo la convergencia y conciliación de los principios y valores plurales, que deben ser irradiados en la conducción del nuevo destino del Estado Plurinacional que no es otro que el “vivir bien” (suma qamaña) o la “vida armoniosa” (ñandereko), y que se articulan bajo la interculturalidad reconocida por la Constitución Política del Estado (art. 1) como nueva forma de posicionamiento de la diversidad que reflejan los pueblos indígenas en los destinos de un país, y que obliga al Estado boliviano a reconocerse como Estado Plurinacional sostenido en los pueblos indígenas, que expresan diferencia y alteridad, quebrando así la invisibilidad y marginación a la que fueron sometidos desde la colonia, y proyectarse en la refundación del Estado, sobre la base de la descolonización, ideológica, política, económica y social, que construya un nuevo Estado unitario plurinacional comunitario, que exprese la confluencia de la diversidad étnico cultural del Estado Plurinacional en su unidad.

Así lo expresa el art. 98 de la CPE, al señalar que: “I. La diversidad cultural constituye la base esencial del Estado Plurinacional Comunitario. La interculturalidad es el instrumento para la cohesión y la convivencia armónica y equilibrada entre todos los pueblos y naciones. La interculturalidad tendrá lugar con respeto a las diferencias y en igualdad de condiciones. II. El Estado asumirá como fortaleza la existencia de culturas indígenas originario campesinas depositarias de saberes conocimientos, valores, espiritualidades y cosmovisiones mil. Será responsabilidad fundamental del Estado preservar, desarrollar, proteger y difundir II. culturas existentes en el país” (el subrayado es nuestro).

En virtud de ello, las visiones del suma qamaña (vivir bien), el ñandereko (vida armoniosa), el teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal), de complementariedad, armonía, inclusión, recogidos de la plurinacionalidad, y que forman parte del pluralismo de valores y principios supremos, deben ingresar, bajo la interculturalidad, en un proceso de aprendizaje, conocimiento, irradiación, internalización y complementación con el resto de los valores y principios que sustenta la Norma Suprema, cuya confluencia permitirá la cohesión y convivencia armónica y equilibrada entre los pueblos que conforman el Estado Plurinacional boliviano.

Esta nueva realidad invita y obliga al reconocimiento mutuo y respetuoso entre los pueblos, a la comprensión y valoración recíproca entre los mismos, en sus conocimientos, saberes, valores y cosmovisiones en igualdad de condiciones, pues sólo así se podrá cumplir con el mandato de construcción conjunta del Estado deseado: con unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien (valores expresados en el art. 8.II de la CPE) y para constituir una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonización, sin discriminación ni explotación con plena justicia social que consolide las identidades plurinacionales.

El carácter transversal de los principios-valor de la plurinacionalidad, interculturalidad y pluralismo, como ejes articuladores de la construcción conjunta, que emergen del reconocimiento de la igualdad, se reflejan en la estructura organizacional del Estado, así como en la nueva organizaciónterritorial proyectada por el Constituyente que reconoce la coexistencia de territorios indígena originario campesinos y autonomías indígenas (arts. 269.I y 289 de la CPE, respectivamente) y en la organización económica del aparato estatal, cuando se sostiene que el modelo económico boliviano es plural y está constituido por las formas de organización económica, comunitaria estatal, privada y social cooperativa (art. 306 de la CPE). Entonces, estos principios-valor deben guiar la acción de los órganos de poder público, al igual que de las nuevas entidades territoriales autónomas, así como del intérprete constitucional, como postulados a ser concretizados al momento de aplicar y poner en vigencia la Constitución, pues toda la parte orgánica de la Ley Fundamental se construye en correspondencia de su parte dogmática y axiológica, ambas deben confluirse sinérgicamente, dado que estos principios-valor, al igual que el resto de principios y valores supremos que proyecta la parte dogmático axiológica de la Constitución, son los ideales que el pueblo boliviano, con su pluralidad, decidió constituirlos como máximos objetivos a ser desarrollados por el ordenamiento jurídico y expresarlos en su estructura social, económica, política y jurídica; por lo mismo, determinan el sentido y finalidad de las demás normas y disposiciones legales que conforman el resto del ordenamiento jurídico, del sistema de justicia, así como del accionar del conjunto de la sociedad.

Del mismo modo, con los nuevos ropajes de la Constitución Política del Estado, los derechos fundamentales y garantías constitucionales se edifican en la plurinacionalidad, la interculturalidad y el pluralismo, ingresando en este proceso de irradiación y de confluencia que permita complementarlos, enriquecerlos, renovarlos y siempre fortalecerlos en sus contenidos esenciales. Su vinculación es imprescindible para la construcción del nuevo Estado y modelo plural de constitucionalidad diseñado por la Norma Suprema que se afirma en una interpretación intercultural, y en virtud del cual el contenido de los derechos serán enriquecidos por el diálogo intercultural producido en el nuevo ordenamiento jurídico, por la irradiación del pluralismo de principios y valores, toda vez que la plurinacionalidad del pluralismo la interculturalidad descolonizadora como principios- valores, proporcionan coherencia sistemática al conjunto del ordenamiento jurídico.

III.3. El marco constitucional de la educación en el Estado Plurinacional.

Los enclaves de la educación plurinacional e intercultural

El capítulo Sexto, del Título II de la Constitución Política del Estado, diseña el alcance de la educación como un derecho fundamental de especial atención por el Estado, como efecto de la plurinacionalidad proyectada por la norma constitucional. Adviértase que dentro del epígrafe de derechos fundamentales, para el constituyente la educación forma parte del conjunto de derechos (art. 17), que para el Estado Plurinacional debe significar de prioritaria materialización, claro está sin descuidar la concreción de los otros derechos que la Norma Suprema contiene, no otra cosa significa que de manera expresa, además de consignar como uno de sus fines: garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos por la Ley Fundamental (art. 9.4), en forma expresa establece como fin esencial garantizar el acceso de las personas a la educación, a la salud y al trabajo (art. 9.5). Asimismo, en forma categórica anuncia en su art. 77 que: “I. La educación constituye una función suprema y primera responsabilidad financiera del Estado, que tiene la obligación indeclinable de sostenerla, garantizarla y gestionarla.

II. El Estado y la sociedad tiene tuición plena sobre la el sistema educativo, que comprende la educación regular, la alternativa y especial, y la educación superior de formación profesional. El sistema educativo desarrolla sus procesos sobre la base de criterios de armonía y coordinación…” (el subrayado nos corresponde).

Este particular reforzamiento que realiza el constituyente, permite inferir el alto valor que supone laIII.3.1. La educación y la diversidad cultural, su vinculación directa para el fortalecimiento de la plurinacionalidad, la interculturalidad y el pluralismo. Directrices esenciales.

Del desarrollo efectuado por el constituyente en el capítulo sexto, también se infiere que la educación se encuentra sustentada en la diversidad cultural y los principios valor de la plurinacionalidad, la interculturalidad y el pluralismo, bajo cuya dinámica la Constitución la perfila en seis directrices esenciales: 1) Educación descolonizadora; 2) Educación que fortalezca la conciencia plurinacional en la unidad; 3) Educación del reencuentro con las culturas y conocimiento de sus saberes para el desarrollo integral; 4) Educación intercultural, intracultural y plurilingüe; 5) Educación democrática; y, 6) Educación productiva y territorial. Directrices que se desarrollan a continuación:

1. Educación descolonizadora

En efecto, el art. 78 de la CPE, fundamenta la orientación de la educación en su carácter descolonizador al señalar que:

“I. La educación es unitaria, pública, universal, democrática, participativa, comunitaria, descolonizadora y de calidad.

(…)

III. El sistema educativo se fundamenta en una educación abierta, humanista, científica, técnica y tecnológica, productiva, territorial, teórica y práctica, liberadora y revolucionaria, crítica y solidaria…”.

Bajo este precepto, la norma constitucional glosada, destaca que la educación se encuentra directamente vinculada con el proceso de descolonización proyectado como fin esencial del Estado: “Constituir una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonización, sin discriminación ni explotación, con plena justicia social, para consolidar las identidades plurinacionales (art. 9.1).

La liberación desde nuestros pueblos, lectura que puede inferirse de la plurinacionalidad, tiene en la educación el instrumento principal para su realización. Esta conciencia descolonizadora permitirá la construcción de identidades plurinacionales, que abandonan los lazos de la visión monocultural hegemónica y de sometimiento cultural, que dejó como legado estructuras de desigualdad, discriminación y exclusión (las negrillas son nuestras).

Dentro de este marco, la descolonización a través de la educación deberá estar orientada a la revalorización, reconstitución y fortalecimiento de las identidades culturales como fuerza emergente para la construcción conjunta del Estado Plurinacional descolonizado, nuevo modelo de Estado que -conforme señala el preámbulo de la Constitución- “integra y articula los propósitos de avanzar hacia una Bolivia democrática, productiva, portadora e inspiradora de la paz, comprometida con el desarrollo integral y con la libre determinación de los pueblos”. En virtud de ello, el constituyente en el art. 80.I de la CPE, traza como objetivo de la educación la formación integral de las personas y el fortalecimiento de la conciencia social crítica en la vida y para la vida (negrillas añadidas).

Por tanto, la visión social crítica en la educación permitirá fomentar el sentido transformador de las estructuras económica, social, cultural, política e ideológica y con la directriz descolonizadora laeducación se orienta a la reafirmación de la identidad, desarrollo cultural de los miembros de cada pueblo indígena originario campesino que permita el entendimiento y enriquecimiento intercultural dentro del Estado (art. 80.II in fine).

2. Educación que fortalezca la conciencia plurinacional en la unidad

Generar la conciencia plurinacional en la unidad es otra de las directrices que proyecta la Constitución Política del Estado para la educación, que será organizada como un proceso para “reafirmar y consolidar la unidad del país, y preservar como patrimonio histórico y humano la diversidad plurinacional” (las negrillas fueron añadidas), según subraya su art. 9.3. Para cumplir con esta finalidad, la Norma Suprema en su art. 80.II, dispone que: “La educación contribuirá al fortalecimiento de la unidad e identidad de todas y todos como parte del Estado Plurinacional, así como a la identidad y desarrollo cultural de los miembros de cada nación o pueblo indígena originario campesina, y al entendimiento y enriquecimiento intercultural dentro del Estado” (las negrillas nos pertenecen).

Este propósito también se manifiesta cuando el art. 90.III de la CPE, prescribe que: “El Estado, a través del sistema educativo, promoverá la creación de programas educativos a distancia y populares no escolarizados, con el objetivo de elevar el nivel cultural y desarrollar la conciencia plurinacional del pueblo” (las negrillas son nuestras).

Las normas constitucionales glosadas permiten concluir en el encargo constitucional para que a través de la educación se logre desarrollar la conciencia plurinacional que reafirme y consolide la unidad del país cimentada en la diversidad plurinacional que forje la nueva identidad plurinacional boliviana, incluyente con igualdad y justicia social, bajo el concepto de unidad e integridad.

3. Educación de reencuentro con las culturas para el desarrollo integral

Otra de las directrices constitucionales va destinada a que la educación se dirija hacia el reencuentro con las culturas, su conocimiento, sus realidades, sus raíces, sus saberes colectivos, valores, espiritualidades, cosmovisiones, reencuentro que permitirá el desarrollo integral en la educación.

Dentro de esta integralidad, según señala el art. 80.I de la CPE, la educación estará: “…orientada a la formación individual y colectiva; al desarrollo de competencias, aptitudes y habilidades físicas e intelectuales que vincule la teoría con la práctica productiva; a la conservación y protección del medio ambiente, la biodiversidad y el territorio para el vivir bien…”.

La directriz y a la vez el cimiento de la educación se proyecta en todo el sistema educativo en sus diferentes niveles (primario, secundario, educación superior, formación posgradual); por ello, la norma contenida en el art. 91.I de la CPE, proyecta que la educación superior, como parte del proceso educativo: “desarrollará procesos de formación profesional, de generación y divulgación de conocimientos orientados al desarrollo integral de la sociedad, para lo cual tomará en cuenta los conocimientos universales y los saberes colectivos de las naciones y pueblo indígena originario campesinos” (las negrillas fueron agregadas). “II. La educación superior es intracultural, intercultural y plurilingüe, y tiene por misión la formación integral de recursos humanos con alta calificación y competencia profesional; desarrollar procesos de investigación científica para resolver problemas de la base productiva y de su entorno social; promover políticas de extensión e interacción social para fortalecer la diversidad científica, cultural y lingüística; participar junto a su pueblo en todos los procesos de liberación social, para construir una sociedad con mayor equidad y justicia social”.

En la misma línea el art. 95.II de la CPE, establece que: “Las universidades deberán implementarprogramas para la recuperación, preservación, desarrollo, aprendizaje y divulgación de las diferentes lenguas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos”.

A su vez, el art. 97 de la Norma Suprema, prevé que: “La formación post-gradual en sus diferentes niveles tendrá como misión fundamental la cualificación de profesionales en diferentes áreas, a través de procesos de investigación científica y generación de conocimientos vinculados con la realidad, para coadyuvar con el desarrollo integral de la sociedad…”.

Efectivamente, la vinculación de la educación con las culturas es el nuevo enfoque constitucional para el sistema educativo, dado que la diversidad cultural constituye la base esencial del Estado Plurinacional Comunitario (art. 98.I de la CPE); por lo tanto, la existencia de culturas indígena originario campesinas, depositarias de saberes, conocimientos, valores, espiritualidades y cosmovisiones constituyen la fortaleza del Estado Plurinacional, según ordena el art. 98.II de la CPE; por tal motivo es de responsabilidad fundamental del Estado preservar, desarrollar, proteger y difundir las culturas existentes en el país (art. 98.III de la Ley Fundamental); consecuentemente, las cosmovisiones, los mitos, la historia oral, las danzas, las prácticas culturales, los conocimientos y las tecnologías tradicionales, que son patrimonio de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, forman parte de la extensión e identidad del Estado Plurinacional (art. 100 de la CPE).

En esta misma dirección, la educación es científica, técnica y tecnológica (art. 90.II de la CPE), porque permitirá desarrollar los conocimientos y sabiduría desde la cosmovisión de las culturas milenarias en complementariedad con los avances de la ciencia y la tecnología para contribuir al desarrollo integral (art. 103.I de la Norma Suprema).

4. Educación intracultural, intercultural y plurilingüe

El cimiento central del sistema educativo es lograr una educación intracultural, intercultural y plurilingüe, según proyecta el art. 78.II de la CPE, toda vez que con la educación intercultural se logrará el entendimiento y enriquecimiento de nuestras culturas (art. 80.II de la Ley Fundamental). En tal sentido, el contenido del sistema educativo, organizado en políticas, planes, programas, debe “fomentar el diálogo intercultural y los valores ético morales, que incorporarán, entre otros, la cultura de los derechos humanos”, conforme estipula el art. 79 de la CPE.

Con una educación intracultural se promueve y refuerza la recuperación, fortalecimiento, desarrollo y cohesión al interior de las culturas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, lo que obliga a que en el currículo del sistema educativo se incorporen los saberes y conocimientos de las cosmovisiones de las naciones y pueblos indígena originario campesinos.

Una educación intercultural será el instrumento para la cohesión y la convivencia armónica y equilibrada entre todos los pueblos y naciones, y conforme manda el art. 98.I de la CPE, la interculturalidad tendrá lugar con respeto a las diferencias y en igualdad de condiciones.

Este diseño intercultural para la educación se encuentra proyectado en todos los niveles del sistema educativo, incluye el derecho a recibir una educación superior intracultural intercultural y plurilingüe, que deberá tener en cuenta los saberes colectivos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, así como promover políticas de extensión e interacción social para fortalecer la diversidad científica, cultural y lingüística (art. 91.I y II de la CPE). En este contexto, las universidades públicas deben establecer programas de interculturalidad, de acuerdo a las necesidades del Estado y de las naciones indígenas originario campesinas (art. 93.IV de la CPE); el Estado, en coordinación con las universidades públicas, deberá promover la creación de universidades e institutos comunitarios pluriculturales en las áreas rurales, asegurando laparticipación social, para responder al fortalecimiento productivo de la región (art. 93.V de la CPE). Las universidades deberán crear y sostener centros interculturales de formación y capacitación técnica y cultural, de acceso libre al pueblo en concordancia con los principios y fines del sistema educativo; y deberán implementar programas para la recuperación, preservación, desarrollo, aprendizaje y divulgación de las diferentes lenguas de las naciones y pueblos indígenas originario campesinos (art. 95.I y II de la Norma Suprema), lo que incluye el mandato al Estado de formar y capacitar a los docentes con una formación única, fiscal, gratuita, intracultural, intercultural, plurilingüe, científica y productiva (art. 96.I de la Ley Fundamental).

En el reconocimiento de la diversidad y plurinacionalidad, la educación plurilingüe es primordial para la reincorporación, preservación, desarrollo, aprendizaje y divulgación de las diferentes lenguas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos.

Consecuentemente, la educación intracultural, intercultural y plurilingüe permitirá forjar estructuras y conciencia intercultural que fortalezcan la convivencia pacífica en un Estado Plurinacional, que no sólo predica la pluralidad o pluriculturalidad, sino un nuevo enfoque de tratamiento de la diversidad, cual es la interculturalidad que permite y obliga el cambio profundo de los niveles de relacionamiento de las culturas coexistentes dentro de un Estado.

Una educación articulada en estas tres características -intracultural, intercultural y plurilingüe- no sólo implica el potenciamiento de la lengua propia de los pueblos indígena originario campesinos, sino fundamentalmente permite la internalización de los valores, saberes, cosmovisiones, que entrarán en contacto mutuo y de interrelación con los propios de la otra lengua, originando una educación dirigida al desarrollo de nuevas habilidades y actitudes valorativas de respeto recíproco entre las culturas.

De acuerdo con la doctrina, la dinámica de estos tres ejes permitirá conocer, comprender, aceptar el modo de ser de los otros, dando lugar a intercambios y aprendizaje de experiencias de los otros distintos con enriquecimiento de todos ellos, proceso en el que no se pretende llegar a la fusión uniformeadora entre dos o más grupos, sino al enriquecimiento mutuo sin pérdida de las diversas identidades involucradas.

5. Educación democrática y participativa

El perfil del sistema educativo también se cimenta en una educación democrática, pues conforme señala la Constitución Política del Estado en el art. 78.I.: “La educación es unitaria (…), democrática, participativa, comunitaria”. Esto lleva a entender que es comunitaria, democrática y participativa para la decisión y gestión de políticas educativas públicas en el marco de la unidad. A su vez, el precepto contenido en su art. 79, establece que: “La educación fomentará el civismo, el dialogo intercultural y los valores ético morales. Los valores incorporarán la equidad de género, la no diferencia de roles, la no violencia y la vigencia plena de los derechos humanos” (las negrillas nos corresponden).

Bajo esta perspectiva, el art. 83 de la CPE, establece que: “Se reconoce y garantiza la participación social, la participación comunitaria y de los padres de familia en el sistema educativo, mediante organismos representativos en todos los niveles del Estado y en las naciones y pueblos indígena originario campesinos. Su composición y atribuciones estarán establecidas en la ley”.

Asimismo, se prevé que: “En los centros educativos se reconocerá y garantizará la libertad de conciencia y de y de la enseñanza de religión, así como la espiritualidad de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, y se fomentará el respeto y la convivencia mutua entre las personas.con diversas opciones religiosas, sin imposición dogmática. En estos centros no se discriminará en la aceptación y permanencia de las alumnas y los alumnos por su opción religiosa” (art. 86 de la CPE). También se estipula que: “Se reconoce y respeta el funcionamiento de unidades educativas privadas, en todos los niveles y modalidades, estas se regirán por las políticas, planes, programas y autoridades del sistema educativo” (art. 88.I de la Norma Suprema). En la misma línea se establece el derecho de los pueblos originario campesinos a coordinar y desarrollar conjuntamente las universidades, las empresas productivas y de servicio públicas y privadas, procesos de investigación, innovación, promoción, divulgación, aplicación y transferencia de ciencia y tecnología para fortalecer la base productiva e impulsar el desarrollo integral de la sociedad, de acuerdo con la ley”. Finalmente, cabe señalar que para cumplir con este diseño, el Estado tiene el mandato de garantizar el acceso a la educación y la permanencia de todas las ciudadanas y los ciudadanos en condiciones de plena igualdad (art. 82.I de la CPE); debe “apoyar con prioridad a los estudiantes con menos posibilidades económicas para que accedan a los diferentes niveles del sistema educativo, mediante recursos económicos, programas de alimentación, vestimenta, transporte, material escolar; y en áreas dispersas, con residencias estudiantiles, de acuerdo con la ley”. Del mismo modo, el Estado y la sociedad tienen el deber de erradicar el analfabetismo a través de programas acordes con la realidad cultural y lingüística de la población (art. 84 de la CPE). 6. Educación productiva y territorial En correspondencia con la nueva estructura organizativa e ingeniería autónoma, el constituyente señala que la educación es productiva y territorial (art. 78.III de la CPE), relacionada con el trabajo y el desarrollo productivo (art. 7.IV de la Ley Fundamental) y orientada al trabajo y desarrollo sostenible que garantice la conservación, manejo de los recursos naturales, conservación y protección del medio ambiente, la biodiversidad y el territorio. Así lo establece el art. 80.I de la Norma Suprema, al determinar que: “…La educación estará orientada a la formación individual y colectiva; al desarrollo de competencias, aptitudes y habilidades físicas e intelectuales que vincule la teoría con la práctica productiva; a la conservación y protección del medio ambiente, la biodiversidad y el territorio para el vivir bien”. El carácter productivo planteado desde una perspectiva intra e intercultural, se encuentra en conexión con el desarrollo científico que impulse los conocimientos y sabiduría desde la cosmovisión de las culturas milenarias y los complemente con los avances de la ciencia y la tecnología para contribuir al desarrollo integral de la humanidad. Se orienta hacia una educación que dé a los egresados destrezas técnicas aplicables en el trabajo productivo, cuando se establezca que las universidades deberán crear y sostener centros de formación y capacitación técnica y cultural y centros de generación de unidades productivas, en coordinación con las iniciativas productivas comunitarias, públicas y privadas lo que ciertamente se entrelaza para el fortalecimiento de la economía plural. III.4. Las autonomías como nuevo diseño arquitectónico del Estado Plurinacional El art. 1 de la CPE, caracteriza que: “Bolivia se constituye en un Estado unitario, social de derecho plurinacional, comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías (….) dentro del proceso integrador del país” (negrillas añadidas). Dentro de esta proyección, el nuevo régimen autonómico diseñado por la Constitución Política del Estado, constituye otro de los pilares esenciales para la construcción del nuevo Estado, se asienta en una estructura y organización territorial con componentes diferentes, en las que trasciende laplurinacionalidad.

En efecto, según manda el art. 269.I de la CPE: “Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos” (las negrillas son nuestras), donde se instituyen entidades territoriales descentralizadas y autónomas, entre ellas, las indígena originaria campesina, rompiendo así con el Estado Unitario centralizado, para establecer la distribución descentralizada del poder político en las llamadas entidades territoriales descentralizadas y autónomas, a través de la asignación de competencias, adoptando así un nuevo modelo de Estado compuesto que permita en mejor forma la edificación del nuevo Estado boliviano.

En esta perspectiva, el marco constitucional plantea cuatro tipos de autonomías: departamental, regional, municipal e indígena originario campesina, construidos sobre la base de las reivindicaciones sociales de autodeterminación de los pueblos indígenas y de las demandas regionales de autonomías departamentales, que postularon la necesaria redistribución del poder político con base territorial; aspiraciones recogidas por el Constituyente que suponen un complejo proceso de construcción y articulación entre las diferentes autonomías, así como entre ellas y el nivel central o nacional.

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, autonomía significa: “La potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobiernos propios” . La definición precedente permite inferir que existen niveles y grados de autonomía.

Ahora bien, los márgenes de autonomía -mayor o menor- dependerá de las atribuciones y competencias que gocen los niveles autonómicos, esto supone que si se mantiene niveles de delegación, sin que exista una autonomía legislativa que trascienda la simple reglamentación, dando lugar únicamente a la aplicación de normas que vienen desde el nivel central, el cambio no sería muy significativo; por el contrario, si se conceden atribuciones legislativas a las entidades autónomicas y no únicamente facultades reglamentarias o administrativas delegadas, el grado de autonomía es mayor. En este último supuesto, se ingresa en el ámbito de concebir una capacidad a las entidades territoriales autónomas para normarse así mismas en determinadas áreas que en principio correspondían al nivel central, con la introducción de órganos -gobiernos y asambleas autónomos- con funciones y competencias gubernativas a ser desarrolladas dentro de la entidad territorial autónoma.

La Constitución Política del Estado en su art. 272, define que: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos de gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones” (negrillas añadidas).

Asimismo, determina que las autonomías departamental, regional y municipal estarán conformadas por un gobierno autónomo constituido -para el caso de la autonomía departamental- por una Asamblea con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa en el ámbito de sus competencias, y un órgano ejecutivo, cuya máxima autoridad ejecutiva es el Gobernador o Gobernadora (arts. 277 y 279 de la CPE). En tanto que para la autonomía municipal, el gobierno autónomo está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal y un órgano ejecutivo presidido por la Alcaldesa o el Alcalde (art. 283 de la CPE). Para el caso de la autonomía regional, su gobierno estará constituido por una Asamblea Regional con facultad deliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora en el ámbito de sus competencias y un órgano ejecutivo (art. 280.I de la Norma Suprema). En este caso, la autonomía regional no tiene capacidad legislativa,sino únicamente facultad reglamentaria. Respecto de la autonomía indígena originaria campesina determina que ésta consiste en el autogobierno como ejercicio de la libre determinación de las naciones y los pueblos indígena originario campesinos, cuya población comparte territorio, cultura, historia, lenguas y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas (art. 289), autogobierno, que se ejercerá de acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos, conforme a sus atribuciones y competencias en armonía con la Constitución Política del Estado y la ley (art. 290.II de la CPE).

Consecuentemente, el régimen autonómico diseñado por el constituyente, crea entidades territoriales autónomas, con capacidad gubernativa dentro del ámbito de su jurisdicción y límites; es decir, capacidad legislativa, en determinados temas y materias, como se verá al analizar la distribución de competencias asignada por el constituyente, en el entendido que la autonomía como una modalidad del Estado compuesto hace referencia a la distribución del poder político de forma limitada, de tal forma que la autonomía legislativa otorgada para determinadas competencias no excluye que en otros temas existan tareas delegadas, esto dependerá de los límites impuestos por el constituyente a la competencia legislativa de las entidades territoriales autónomas, según las materias que se trate. A esta primera cualidad del diseño constitucional cabe subrayar, que la ruptura del monopolio legislativo del nivel central se asienta en el reconocimiento de la facultad legislativa dentro de sus ámbitos territoriales en igualdad de condiciones respecto de las diferentes entidades territoriales, con excepción de la autonomía regional, legislación que de conformidad con el art. 410 de la CPE, tiene un rango comparable a las leyes nacionales.