1762/2014

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional por vulneración del debido proceso quien fue destituido de su fuente laboral en base al art. 29 de la LACG, sin que su conducta este sancionada con tal medida en el Reglamento Interno de AASANA.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.4. "...Al respecto, de la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, consta que el 3 de diciembre de 2012, el Juez Sumariante de AASANA expidió el Auto inicial de sumario 033/2012, determinando la existencia de indicios de responsabilidad administrativa contra Hugo Monzón Castillo, hoy accionante, “…por contravención al Art. 41 Núm. 5 y Art. 42 Núm. 3-7 del Reglamento Interno de la Institución…” (sic) (fs. 33 a 34). Sin embargo, posteriormente esa misma autoridad pronunció la Resolución de sumario administrativo GMA-003/2013 de 1 de febrero, a través de la cual estableció la existencia de responsabilidad administrativa contra el accionante “…por contravención al Art. 41 Num. 5 y Art. 42 Num. 3 y 5 del Reglamento Interno de la Institución…” (sic) (fs. 36 a 42), evidenciándose de esta manera que el Juez Sumariante incurrió en incongruencia al pronunciar las mencionadas Resoluciones, dado que en la acusación figura un determinado precepto al que se adecúa las faltas atribuidas, mientras que en la Resolución sancionatoria figura uno diferente. Esta ilegal actuación no fue percatada por el Director General Ejecutivo de AASANA en oportunidad de resolver el recurso jerárquico interpuesto por el procesado. Así, de esa manera se vulneró el debido proceso en su elemento congruencia (Fundamento Jurídico III.3), aspecto que determina que en el presente caso deba concederse la tutela solicitada, pues dicho aspecto no fue advertido en instancia de revocatoria ni jerárquico. Por otro lado, el accionante también denuncia que los demandados le aplicaron la destitución del cargo que ocupaba, sin considerar que dicha sanción no está contemplada en el Reglamento Interno de AASANA. De los informes que cursan en el expediente, se evidencia que las autoridades demandadas reconocen que la destitución no figura como sanción en el Reglamento Interno de la Institución, pero al estar sometidos a la Ley de Administración y Control Gubernamental por ser parte de las entidades del sector público, deben aplicar sus preceptos, entre los que destaca el art. 29 de la citada Ley en la que está contemplada la destitución. Al respecto, en un caso de similares características en el que se planteó acción de amparo constitucional contra las mismas autoridades de AASANA, este Tribunal se pronunció a través de la SCP 1517/2013 de 4 de septiembre, señalando que: “Se ha hecho abstracción del principio de legalidad o tipicidad, por cuanto la sanción que se impuso al accionante, debió responder exactamente a la penalidad establecida para la conducta descrita como falta en el ordenamiento legal correspondiente, establecido con anterioridad a la realización de la conducta; es decir, que necesariamente, para las presuntas faltas que se le atribuyeron al ahora accionante, el ordenamiento legal o administrativo tendría que prever expresamente como sanción la destitución, siendo así que en la Resolución que se revisa, no existe ninguna fundamentación ni motivación respecto a la aplicación de esta drástica medida en el caso del accionante, puesto que la cita de disposiciones legales que se realizan en la parte dispositiva del fallo, en relación al accionante, como los arts. 28 inc. a) y 29 de la Ley 1178, 13, 14 y 15 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, se refieren de manera general a la responsabilidad administrativa y la destitución, como una de las sanciones, entre otras, establecidas para los servidores públicos contra quienes se haya determinado este tipo de responsabilidad, al igual que la multa y suspensión, sin que de ninguna manera se precise qué conductas como las atribuidas en este caso al accionante, deban estar sancionadas con destitución. Asimismo, los arts. 41.3 y 42.3 del Reglamento Interno de AASANA, que describen acciones que se consideran faltas graves y muy graves, no establecen como penalidad la destitución, tampoco existe una justificación del por qué se tendría que aplicar al procesado esta sanción, con descripción de las agravantes que así lo ameriten, pues en ningún caso la determinación de una sanción, puede estar librada a la discrecionalidad del sumariante, lo que naturalmente, se constituiría en una arbitrariedad intolerable en un estado constitucional de derecho”. Por lo expuesto, en el caso en análisis las autoridades demandadas, al destituir al accionante en base al art. 29 de la LACG, sin que su conducta este sancionada con tal medida en el Reglamento Interno de AASANA, vulneraron los derechos denunciados en la presente acción de defensa."

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1762/2014

Sucre, 15 de septiembre de 2014

SALA TERCERA

Magistrado Relator: Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Acción de amparo constitucional

Expediente: 06216-2014-13-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 041/2014 de 10 de febrero, cursante de fs. 158 a 160, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Hugo Monzón Castillo contra Raúl Velasco Ramos y Guillermo Málaga Arteaga, Director General Ejecutivo y Juez Sumariante, respectivamente, de la Administración de Aeropuertos y Servicios Auxiliares a la Navegación Aérea (AASANA).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 12 de diciembre de 2013, corriente de fs. 106 a 118 y vta., el accionante expone los siguientes fundamentos:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde octubre de 2006, comenzó a trabajar como Director de AASANA Regional La Paz, de conformidad a lo determinado por Resolución de Directorio 062/2006 de 13 de octubre y memorándum “YYVA/1063/06 - YHYE/0329/06” (sic), pero posteriormente se forzaron en su contra tres procesos administrativos: en el primero, por contravención al Reglamento Interno de la institución, se dictó el Auto inicial de sumario administrativo 009/2012 de 19 de marzo, proceso que concluyó con la Resolución de recurso jerárquico 005/12 de 6 de septiembre de 2012, por la que se ordenó la anulación de obrados con reposición hasta el referido Auto inicial de sumario administrativo 009/2012.

El segundo proceso administrativo culminó con la Resolución GMA-002/2013 de 1 de febrero, determinándose “la INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA en contra de Hugo Monzón Castillo…” (sic). Sin embargo, el tercer proceso administrativo interno 033/2012 de 3 de diciembre, se inició en su contra por supuestas irregularidades, pero el Juez Sumariante ahora demandado, sin tomar en cuenta la prueba aportada, emitió la Resolución de sumario administrativo GMA-003/2013 de 1 de febrero, en cuya parte dispositiva establece “…como sanción LA DESTITUCIÓN DE CONFORMIDAD CON EL Art. 29 de la Ley 1178, por haber realizado el pago de salarios con partida presupuestaria y recurso que no corresponden…” (sic). Contra dicha Resolución se presentó la respectiva impugnación, dictándose la Resolución de recurso de revocatoria GMA-R 002/2013 de 3 de abril, por la que el Juez Sumariante resolvió: “CONFIRMAR la Resolución de Sumario Administrativo No. GMA-0033/2013…” (sic), por lo que interpuso recurso jerárquico, y por Resolución 003/2013 de 13 de junio, se dispuso: “CONFIRMAR en todas sus partes la Resolución deRecurso de Revocatoria No. GMA-R002/2013 de fecha 03 de abril de 2013 y la Resolución Final de sumario Administrativo GMA No. 003/2013 de 1ro. de febrero de 2013...” (sic). Finalmente, agotados los medios de impugnación, se expidió el Memorándum YGYA-LP/514/2013 de 4 de septiembre, por el cual se le destituyó de las funciones que venía cumpliendo.

Indica que la vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales se advierte en el Auto inicial de sumario 033/2012, en el que el Juez Sumarianto abrió un nuevo proceso administrativo en su contra, señalando que la prueba de descargo deberá circunscribirse a dos puntos: a) El pago a un trabajador estando fallecido con referencia a la contratación del personal jornalero en la estación de Apolo; así como las anomalías de funciones en relación a Porfirio Mamani Tarqui; y, b) Sobre la malversación de fondos en el pago a jornaleros sin que exista la correspondiente partida y presupuesto para el pago. Así, se estableció la existencia de “…INDICIOS de RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA en contra: Cap. HUGO MONZON CASTILLO, por contravención al Art. 41Num. 5 y Art. 42 Num. 3-7 del reglamento Interno de la Institución, así como el Art. 3 del Reglamento de responsabilidad por la Función Pública, aprobado por el D.S. 23318 'A', modificado por el D.S. 26237; Art. 14 y 28 de la Ley 1178 y Art. 144 del CP” (sic).

Sin embargo, refiere que si bien se inició el citado proceso administrativo por dos puntos de investigación a ser aclarados, empero posteriormente se comete una arbitrariedad al iniciarle otro proceso no sólo por esos dos puntos, sino aumentando un tercero que no se encontraba previsto al inicio del proceso administrativo, y que se circunscribe a los documentos que fueron ejecutados por falta de presupuesto de la gestión anterior y otros. Una vez presentada la prueba de descargo, el Juez Sumarianto no analizó la normativa aplicable, cambiando el tipo de la contravención atribuida, determinando que: “En aplicación del Art. 21 inc. e) del D.S. 23318-'A', de acuerdo a la relación del expediente, se establece la EXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA en contra de HUGO MONZON CASTILLO, por contravención al Art. 41 Num. 5 y Art. 42 Num. 3 y 5 del Reglamento Interno de la Institución; Art. 3 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, así como también el Art. 28 de la Ley 1178...” (sic), sancionándolo con la destitución del cargo que ocupaba por haber realizado el pago de salarios con partida presupuestaria y recursos que no corresponden.

Señala también que en el proceso administrativo de referencia, los demandados aplicaron la sanción de destitución que no está contemplada en la norma positiva, es decir en el Reglamento Interno de AASANA. Pero además, el Art. 49 de la Constitución Política del Estado (CPE), determina que el Estado protegerá la estabilidad laboral, quedando prohibido el despido injustificado y toda forma de acoso laboral. Por otra parte, los arts. 115 y 117.I de la Ley Fundamental garantizan el debido proceso y disponen que ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada en un debido proceso. Asimismo, el Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006 en su art. 11 reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados.

Por lo anotado, indica que la destitución reclamada fue asumida por los demandados en forma ilegal, puesto que no concurrieron las faltas graves que determina el Reglamento Interno, y lo máximo que se podía imponer como sanción a una contravención al Reglamento de AASANA, era la suspensión de sus funciones sin goce de haberes. Por último, no se consideró que el accionante es una persona con discapacidad.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Señala como lesionados sus derechos al trabajo, al debido proceso en la corriente de la seguridad jurídica, a una justicia pronta, oportuna y sin dilaciones, y a la defensa irrestricta en materia administrativa, citando al efecto los arts. 48.II, 49.III, 115.II, 116.I y 117.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE), y 10 y 11 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 8.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y se declaren nulas las siguientes Resoluciones: de inicio de sumario 033/2012 de 3 de diciembre; de sumario administrativo GMA-003/2013 de 1 de febrero y de recurso de revocatoria GMA-R-002/2013 de 3 de abril, dejándose sin efecto el Memorándum de destitución YGYA-LP/514/2013 de 4 de septiembre.1.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 10 de febrero de 2014, cuya acta cursa de fs. 153 a 157 vta., se produjeron los siguientes actuados:

1.2.1. Ratificación de la acción

El accionante por intermedio de su abogado, ratificó los términos de su demanda, señalando que una vez enterado de la sanción de destitución, formuló recurso de revocatoria haciendo notar al Juez Sumariante que esa sanción no estaba prevista en la normativa interna de AASANA y que la máxima sanción por faltas muy graves es la de suspensión temporal de funciones sin goce de haberes.

1.2.2. Informe de las autoridades administrativas demandadas

Raúl Velasco Ramos, en su condición de Director General Ejecutivo de AASANA, presentó informe escrito, cursante de fs. 130 a 134, señalando lo siguiente: 1) En cuanto al pago realizado por el accionante a los jornaleros, se observó que se emplearon recursos de una partida presupuestaria no contemplada, de manera que no existía presupuesto para efectuar dicho pago, lo que se cuestionó fue la realización de un pago sin contar con recursos ni partida. Por tanto, esa actuación se enmarcaba a la figura de malversación de fondos tipificada por el art. 144 del Código Penal (CP); 2) No es cierto que se hubieran iniciado tres procesos contra el accionante, puesto que el primero fue anulado por Resolución jerárquica, de modo que se procedió a reponer obrados con el mismo número de proceso; 3) Con relación a que el Juez Sumariante efectuó un cambio en el tipo de contravención, no consta dentro del proceso administrativo que este defecto procesal fuera reclamado oportunamente, ni siquiera en el recurso de revocatoria y menos en el jerárquico, quedando convalidado así ese actuado administrativo; 4) Es evidente que el Reglamento Interno de AASANA no contempla como sanción la destitución, pero al ser un ente estatal, está sujeto a la Ley de Administración y Control Gubernamental, por lo que debe cumplir con lo establecido por los Decretos Supremos (DDSS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992 y 26237 de 29 de junio de 2001, como señala la SCP 0049/2013 de 11 de enero, de manera que la destitución fue aplicada de acuerdo a lo determinado por el art. 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamental (LACG); y 5) La nulidad dentro de un proceso interno sólo procede ante irregularidades reclamadas oportunamente durante la tramitación de dicho proceso, lo que en este caso no ocurrió. Así lo disponen las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0144/2012 y 0876/2012.

A su vez, Guillermo Málaga Arteaga, en su condición de Juez Sumariante, presentó informe oral en audiencia, indicando que llama la atención que el accionante observe supuestas irregularidades cometidas dentro de un proceso interno, pero en el mismo no planteó reclamo alguno. Sobre la destitución impuesta, si bien el Reglamento de AASANA no contempla esa sanción, sí está prevista en el art. 29 de la LACG, que es aplicable a una entidad estatal como es AASANA. En cuanto a que a la modificación de los puntos por los cuales se abrió proceso interno contra el accionante, evidentemente se trató de un error involuntario de digitación, pero el procesado bien pudo solicitar su enmienda, lo que no ocurrió. Por tanto, se convalidó todo defecto procesal en que se hubiera incurrido, no pudiendo acudir a la vía de la acción amparo constitucional para plantear su reclamo dado su carácter de subsidiariedad.

1.2.3. Resolución

El Juez Tercero de Partido y Sentencia Penal de El Alto del departamento de La Paz, constituido en Juez de garantías, por Resolución 041/2014 de 10 de febrero, cursante de fs. 158 a 160, concedió la tutela impetrada, dejando sin efecto la Resolución final del sumario administrativo, así como la que corresponde al recurso de revocatoria y la subsiguiente Resolución, debiéndose dictar una nueva, disponiéndose la restitución del accionante a su fuente de trabajo, entre tanto se sustancie el proceso administrativo. Este fallo se expidió en mérito a los siguientes fundamentos: i) A la conclusión del proceso administrativo 009/2012, se emitió la Resolución de sumario administrativo GMA-003/2013 de 1 de febrero, determinando la responsabilidad administrativa del accionante por contravención de los arts. 41 inc. 5) y 42.3 y 5 del Reglamento Interno, imponiendo la sanción de destitución en base a los artículos antes citados, los cuales no estaban descritos en el Auto inicial delsumario, es decir que la referida Resolución de sumario administrativo GMA-003/2013, introdujo faltas distintas a las inicialmente previstas en el Auto inicial del sumario, alejándose con ello del principio de congruencia, el cual se constituye en un soporte importante de la garantía del debido proceso, pues de acuerdo al indicado principio debe haber estricta correspondencia y conexitud del objeto del proceso entre la acusación y la sentencia, esto en atención a los hechos atribuidos, extremo que impide la sanción sobre otros no incluidos; lo contrario es arbitrario y vulneratorio de derechos, extremos que no fueron observados o compulsados a través del recurso de revocatoria y el jerárquico; iii) Por otra parte, al tratarse de un proceso administrativo interno, no correspondía imponer la sanción de destitución al no estar establecida como penalidad o sanción en el art. 45 del mencionado Reglamento. Asimismo, la Resolución de sumario administrativo GMA-003/2013, dentro de sus argumentos hace referencia al tipo penal previsto en el art. 144 del CP, por malversación, y no específicamente a las faltas y contravenciones señaladas en el Auto inicial de sumario y determinadas en el Reglamento, siendo evidente la falta de fundamentación en la Resolución de sumario administrativo GMA-003/2013, al igual que en la Resolución que corresponde al recurso de revocatoria y del jerárquico. Asimismo, en resguardo del principio de legalidad, cabe señalar que toda penalidad debe estar dispuesta y prevista como falta en el propio Reglamento; vale decir, que la destitución definitiva tendría que estar prevista como sanción o penalidad en el Reglamento, salvo que la indicada norma remita o derive a otra distinta, que en el caso presente no fue acreditado por los demandados; y, iii) Con relación a los argumentos de la parte demandada, se aclara que no se trata solamente de infracciones de orden procesal, o que el accionante hubiera convalidado o consentido por su inactividad; o sea que los hechos alegados tienen relevancia constitucional por la lesión a derechos fundamentales, más aún cuando se llegó a agotar los medios previstos en el proceso administrativo, logrando inclusive la reposición de obrados a través de la interposición del recurso jerárquico, por lo que se considera que existió vulneración al debido proceso y se incurrió en falta de motivación de resoluciones.

CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:

II.1 Por Auto inicial de sumario 009/2012 de 19 de marzo, el Juez Sumariante de AASANA dispuso la apertura de proceso administrativo contra Hugo Monzón Castillo “...por indicios de contravención a faltas contempladas en el Art. 28; p41 Núm. 3; 42 Núm. 7 del Reglamento Interno de la Institución, como por no haber cumplido lo establecido en el Art. 6 y Art. 8 del Reglamento Interno de la Institución y Art. 28 y 32 Ley 1178” (sic) (fs. 2 a 5); y el 11 de junio de ese año, la misma autoridad expidió la Resolución de sumario administrativo GMA-013/2012, por la que estableció la existencia de responsabilidad administrativa contra el procesado ahora accionante “...por contravención al Art. 41 Núm. 5 y Art. 42 Num. 3 y 5 del Reglamento Interno de la Institución Art. 3 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, así como también el Arts. 28 Ley 1178” (sic), sancionándole con la destitución del cargo, de conformidad a lo establecido por el art. 29 de la LACG (fs. 6 a 14).

II.2 El 17 de julio de “2011” (sic), el Juez Sumariante dictó la Resolución de recurso de revocatoria GMA-R 005/2012, por la cual confirmó la Resolución final de sumario administrativo GMA-013/2012 de 11 de junio (fs. 15 a 19).

II.3 Por Resolución jerárquica de sumario administrativo interno 005/12 de 6 de septiembre de 2012, el Director Ejecutivo Nacional de AASANA anuló obrados con reposición hasta el Auto inicial de sumario administrativo 009/2012 de 19 de marzo (fs. 20 a 22).