1780/2012

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional por identidad de sujeto, objeto y causa con una anterior amparo constitucional interpuesto que resolvió el mismo problema jurídico.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.3."(...)se constató que la accionante interpuso una primera acción de amparo constitucional el 21 de octubre de 2010, que fue resuelta por la Sala Social Administrativa, mediante Resolución 354/2010, mediante la cual, se denegó la tutela solicitada, por lo que correspondió que dicho expediente sea remitido en revisión al Tribunal Constitucional Plurinacional, siendo recibido el 28 del mismo mes y año, y decidido su pronunciamiento mediante la SCP 1268/2012 de 19 de septiembre. Igualmente, resulta pertinente explicar que la encargada de revisar el expediente 2010-22665-46- AAC- fue la Sala Liquidadora transitoria que es parte del Tribunal Constitucional Plurinacional; vale decir que, conforme al art. 20 de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011, se ha determinado que la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, constituya dicha Sala, los Magistrados suplentes se hagan cargo de la liquidación de causas hasta la última acción tutelar ingresada al 31 de diciembre de 2011, en el marco de la Ley del Tribunal Constitucional; por lo que, al haber constituido la Sala referida y establecido que dicho expediente ingresó al Tribunal Constitucional el 28 de octubre de 2010, correspondió su pronunciamiento a la Sala antes señalada. En ese marco, con relación al expediente 2010-22665-46-AAC y al presente caso, es preciso revisar si concurren las tres identidades en ambas acciones; en torno a lo cual se pudo establecer: En relación a los sujetos En ambos casos, la accionante es Ada Mirna Daza Morales y la autoridad demandada, Esteban Urquizu Cuéllar, Gobernador del Departamento Autónomo de Chuquisaca; en consecuencia, existe identidad de sujetos. Sobre el objeto de ambas acciones Definido en el petitorio de ambas acciones, se comprobó que las dos demandas planteadas, convergen en la restitución de la accionante al cargo que ejercía como Administradora del Proyecto Silos y Molinos dependiente del Programa de Desarrollo Agropecuario del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, con similar nivel salarial, así como la disposición y mutación de la “calidad de funcionaria pública 'indefinida'” (sic), sujeta a la Ley General del Trabajo, reclamando en ambas, el pago de haberes devengados y todos los derechos laborales y sociales, consistentes en el pago doble de aguinaldos por las gestiones 2008 y 2009, así como el uso de vacaciones y con lo cual, se deje sin efecto la RA 040/2010, emitida por el ahora demandado. En cuanto a la identidad de causa Inicialmente el motivo que originó la interposición de la acción de amparo constitucional, impugnado como supuestamente vulnerador de los derechos invocados, es en ambos casos, la conclusión del contrato y consiguiente exoneración del puesto, que se produce, no obstante estar sujeta a la protección legal que garantiza su inamovilidad en el cargo que ejercía como Administradora de Silos y Molinos, dependiente del Programa de Desarrollo Agropecuario del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca. En este contexto, la SCP 0173/2012 de 14 de mayo, estableció igualmente que: “A partir del contenido de las normas mencionadas cabe referir que en el presente caso la accionante, luego de haber sido denegada su acción por el Tribunal de garantías y sin esperar que se pronuncie con su Resolución el Tribunal Constitucional Plurinacional en su sala liquidadora, presentó una nueva acción de amparo constitucional, con las mismas identidades y argumentado la vulneración del mismo acto lesivo; al respecto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que toda acción de defensa debe concluir con una resolución del Tribunal Constitucional Plurinacional y en caso de que la misma hubiera confirmado el rechazo, la parte accionante podría intentar si es que ve por conveniente, una nueva acción de amparo constitucional para lograr el pronunciamiento sobre el fondo, siempre y cuando la jurisdicción constitucional se haya pronunciado con la respectiva Resolución; de lo contrario constituye un acto abusivo y temerario de esta acción tutelar que pretende inducir a error al juez o tribunal de garantías”, presupuesto que se cumple en el presente caso, estando establecido el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, mediante la SCP 1268/2012 de 19 de septiembre, que dispuso: “REVOCAR la Resolución 354/2010 de 27 de octubre, cursante de fs. 45 a 49 vta., pronunciada por la Sala Social Administrativa y Tributaria de la Corte Superior de Distrito Judicial - ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Chuquisaca; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, disponiendo se deje sin efecto la RA 040/2010 y se restituya a su cargo de Administradora de Proyecto de Silos y Molinos, mas el pago de sus haberes devengados”; fundamento por lo cual, no corresponde proceder a la revisión, conforme dispone el art. 129.IV de la CPE, al haber incurrido en una de las causas de improcedencia dispuestas por el art. 74 num.2) de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), que establece que: “la Acción de Amparo no procederá: cuando se hubiere interpuesto anteriormente una acción constitucional con identidad de sujeto, objeto y causa y contra los actos consentidos libre y expresamente o cuando hubieren cesado los efectos del acto reclamado”, presupuesto que se aplica para fundar la improcedencia en el presente caso. Por cuanto ha sido expuesto, el Tribunal Constitucional; se inhibe de pronunciarse sobre el fondo de la presente acción sometida a revisión, de hacerlo, incurriría en duplicidad de fallos en dos causas sobre las que se ha determinado que existe la identidad de sujetos, objeto y causa; evitando el doble pronunciamiento de resoluciones respecto a un mismo asunto. En consecuencia, el Tribunal de garantías, al haber “otorgado” la tutela en forma parcial, disponiendo la reincorporación de la accionante a su cargo y nivel salarial, así como el pago de sus salarios devengados; y denegado la tutela constitucional con relación al pago de vacaciones y aguinaldo, efectuó una parcial compulsa de los antecedentes del proceso.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1780/2012 Sucre, 1 de octubre de 2012

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora: Dra. Carmen Silvana Sandoval Landívar

Acción de amparo constitucional

Expediente: 2011-23169-47-AAC

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 049/2011 de 31 de enero, cursante de fs. 136 a 138, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Ada Mirna Daza Morales contra Esteban Urquizu Cuéllar, Gobernador del Departamento Autónomo de Chuquisaca.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 13 de enero del 2011, cursante de fs. 80 a 88 y el de subsanación de 20 del mismo mes y año, a fs. 94, la accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En la gestión de la ex Prefectura del Departamento de Chuquisaca -ahora Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca- fue contratada para prestar los servicios y desempeñarse en el cargo de Administradora de Silos y Molinos, desde el 1 de septiembre de 2008 hasta el 13 de julio de 2010, a través de siete contratos sucesivos, con los cuales, la entidad, evadió el pago de beneficios sociales, omitiendo de este modo la aplicación del art. 48.I y III de la Constitución Política del Estado (CPE) y el art. 2 del Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979, en la que se prohibió la celebración de más de dos contratos a plazo fijo, en tareas propias y permanentes, por lo cual se habría operado la tácita reconducción a partir del tercer contrato, convirtiéndose en un contrato por tiempo indefinido.

Igualmente, anotó que tiene establecida una discapacidad motriz de un 36%, por la cual, se encuentra sujeta a la protección de la ley 1678 de 26 de marzo de 1996 de Personas con Discapacidad, que pese a ser de conocimiento del Gobernador del Departamento de Chuquisaca, ahora demandado, dispuso su alejamiento de la entidad, el 13 de julio de 2010, ante lo cual, interpuso recurso de revocatoria, solicitando su restitución en el cargo, de modo tal que la citada autoridad emitió la Resolución Administrativa (RA) 040/2010 el 24 de agosto, en la que se le negó el beneficio de inamovilidad, señalando que fue contratada por "necesidad emergente" (sic), con duración definida, según el art. 12 inc. e) del Decreto Supremo (DS) 25749 de 24 de abril de 2000, en condición de funcionaria interina, destinada a cubrir un puesto vacante de la estructura institucional, por un periodo no mayor a noventa días, ante cuya Resolución, presentó recurso jerárquico ante elMinisterio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el cual no fue resuelto por las autoridades pertinentes, dentro del plazo legal.

Así también, manifiesta que el 21 de octubre de 2010, presentó una acción de amparo constitucional -según refiere- “por los mismos motivos en los que ahora se funda la presente”, la cual fue denegada, “con el fundamento de que la prueba ofertada fue insuficiente para formar convicción sobre el tema de fondo” (sic), denunciando, la negligencia y mala fe de los funcionarios de la Gobernación de Chuquisaca, quienes no extendieron el certificado por el tiempo de trabajo; y, en consecuencia, por “no haber cumplido con la provisión de copias auténticas de los documentos y contratos que hacen plena fe de la verdadera relación laboral que de manera encubierta por contratos temporales ha celebrado la gobernación” (sic), situación que se prolongó sin modificación alguna, no obstante de estar inclusive, en el límite del vencimiento de la presente acción.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante denunció la vulneración de sus derechos a la igualdad, al trabajo, a la estabilidad laboral, a la salud, a la seguridad social; a una justa remuneración, al debido proceso, a la “seguridad jurídica”, a la salud y a la inmovilidad de las personas con discapacidad física, citando al efecto los arts. 46.I. 2) y II, 48, 54, 70, 71 y 115 de la Constitución Política del Estado (CPE) y el Convenio 159 de la OIT.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y se disponga: a) La nulidad de obrados, dejando sin efecto la RA 040/2010, restituyéndole en su cargo de Administradora del Proyecto de Silos y Molinos, con igual nivel salarial; b) “la calidad de funcionaria pública y definitiva” (sic); y, c) El pago de haberes devengados, derechos laborales y sociales, con aplicación de sanciones de ley, correspondientes al aguinaldo por duodécimas de la gestión 2008; el pago doble del aguinaldo de la gestión 2009 y el uso de vacaciones por ambas gestiones.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 31 de enero de 2011, según consta en el acta cursante de fs. 132 a 135 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El abogado de la accionante, en audiencia, ratificó los términos de su acción y con el derecho a la réplica, señaló que: 1) La documentación presentada por la accionante, demuestra que cumplió las funciones de Jefa Administradora de Proyectos y no en una subunidad, sino en una Dirección que era parte del DEDARC; 2) La tácita reconducción, al operar por ley, no precisa estar reglamentada; 3) Ninguna relación laboral establecida en un contrato, puede estar por encima de la norma constitucional; y, 4) De acuerdo con lo expuesto, existió agravio al conjunto de derechos y garantías vulnerados en perjuicio de la accionante.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

El apoderado de la autoridad demandada por informe cursante de fs. 126 a 131 vta., manifestó lo siguiente: i) Por contrato D.D.J./RR.HH. 476/10 de 15 de abril de 2010, de servicios a plazo fijo, que suscribieron la ex Prefecta y Comandante General del Departamento de Chuquisaca, Savina Cuéllar Leaños, el Secretario Departamental de Hacienda, Rafael Rolando Rodríguez Gómez y la accionante,ésta fue contratada para prestar funciones de Administradora de Silos y Molinos, bajo dependencia del Programa de Desarrollo Agropecuario de la ex Prefectura del Departamento de Chuquisaca, el cual, en cuanto a su naturaleza jurídica, constituye un contrato administrativo, regulado por la Ley de Administración y Control Gubernamentales, y sus Reglamentos; la Ley de Descentralización Administrativa; el Estatuto del Funcionario Público; y, el DS 27375 de 17 de febrero de 2004; ii) La conclusión del contrato, fue prevista para el 13 de julio de 2010, por la cláusula sexta del referido contrato, por lo que el Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca no se encuentra obligado a su renovación; iii) El 26 de julio de 2010, la accionante, presentó recurso de revocatoria, ante la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, que mediante RA 040/2010, se pronunció confirmando la determinación de no renovar el contrato, ante lo cual interpuso el recurso jerárquico, cuya tramitación correspondió al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por definición del art. 28 de la Resolución Ministerial 014/2010 de 18 de enero y al no haber sido resuelto el recurso, definió que no se produjo el agotamiento de la vía administrativa, con lo cual se vulnera el principio de subsidiariedad y como consecuencia, provocaría la denegatoria in límine de la acción de amparo constitucional; iv) El 21 de octubre de 2010, la accionante planteó otra acción de amparo constitucional contra la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, la cual fue denegada debido a la inexistencia de prueba suficiente para ingresar en el análisis de fondo; v) La accionante fundó su pretensión, en la legislación laboral, que no es extensiva ni aplicable a los funcionarios públicos; vi) Existe el reconocimiento constitucional, a la vigencia de dos regímenes, establecidos en el Título II y en el Título V de la CPE, el primero que abarca los arts. 46 al 55, circunscrito a la aplicación del derecho laboral y el segundo cuyo desarrollo está plasmado en los arts. 232 al 240, referidos al ámbito de ejercicio de los servidores públicos, regido por el derecho administrativo; diferenciación que permite el ejercicio de los derechos de los trabajadores en el orden de la relación obrero patronal por un lado y las relaciones de dependencia funcional dentro de las estructuras de organización de las entidades públicas por otro lado; conforme previene la implantación obligatoria del Sistema de Administración de Personal, prevista en los arts. 3, 4 y 9 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG); y, 3 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) y las modificaciones establecidas en la Ley 2104, de cuya matriz normativa se desprende el Estatuto del Funcionario Prefectural de la Prefectura del Departamento -actual Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca- situando el contrato suscrito con la accionante, en el ámbito de aplicación de la Ley de Administración y Control Gubernamentales y el Estatuto del Funcionario Público y no así dentro de la Ley General del Trabajo; vii) El marco legal específico en el que se desarrolla el contrato D.D.J./RR.HH. 476/10, suscrito con la accionante, tiene el respaldo de los arts. 5 inc. m) de la Ley de Descentralización Administrativa (LDA), 6 del EFP y 5 del DS 27375, modificatorio del art. 11 del DS 27327, que determinó que su alejamiento de la entidad no puede ser considerado un acto ilegal que vulnera un derecho al trabajo o al debido proceso, porque la condición laboral de la recurrente, es equivalente al de una funcionaria eventual, que no goza del beneficio de inamovilidad, aún en el caso de que dicha ex funcionaria sea discapacitada; y, al contemplar el contrato un plazo fijo y determinado, la entidad respetó su estabilidad laboral durante la vigencia del mismo; y, viii) Por su parte, la accionante, no realizó ninguna gestión ante autoridad competente para constituirse conforme a derecho en una funcionaria pública con las características de permanencia y estabilidad laboral que reclama y en este punto, la acción de amparo constitucional, no es el mecanismo idóneo para lograr la conversión de un contrato a plazo fijo por uno indefinido, considerando inclusive que la tácita reconducción no surte efectos directos e inmediatos, por lo que requiere formalizarse a través de una disposición emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo o por la judicatura laboral y en el caso de los funcionarios públicos, ante la Dirección General del Servicio Civil, expresando asimismo que en cualquiera de los regímenes opuestos, el Tribunal de garantías, no tiene competencia para modificar la situación jurídica de la accionante.La Sala Social, Administrativa y Tributaria de la Corte Superior del Distrito Judicial - ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Chuquisaca, constituida en Tribunal de garantías, mediante la Resolución 049/2011 de 31 de enero, cursante de fs. 136 a 138, “otorgó” la tutela en forma parcial, y en consecuencia, dispuso “la inmediata reincorporación de la accionante a su fuente laboral, al cargo que desempeñaba, con el mismo nivel salarial, así como el pago de sus salarios devengados” (sic); y denegó la tutela constitucional de demanda, “respecto a la petición de pago de vacaciones y aguinaldo” (sic), en base a los siguientes fundamentos: a) En aplicación del principio de jerarquía normativa, establecida en el art. 410 de la CPE., en la cúspide de todo ordenamiento jurídico, se encuentra la Constitución Política del Estado, en segundo lugar, los Tratados y Convenios Internacionales y en tercer lugar la Ley, que a efectos del análisis se constituye en una norma especial como la legislación de la Persona con Discapacidad, cuyo art. 4 dispone que “los organismos del sector público y privado que tengan relación con dicha ley, se encuentran sujetos a su ámbito de aplicación, definiendo que tiene preferencia (...) frente a cualquier otro cuerpo normativo” (sic) e igualmente, en el alcance de su art. 6 inc. h) dispone que “los derechos y beneficios reconocidos a favor de las personas discapacitadas son irrenunciables, tienen derecho a un trabajo remunerado y se encuentran regidas por la Ley General del Trabajo” (sic), de modo que, apropiándolos a la relación laboral que mantenía la accionante, ésta se rigió por la Ley General del Trabajo y no así por el Estatuto del Funcionario Público, reconociéndose “como funcionaria a tiempo indefinido” (sic), habiendo suscrito más de dos contratos sucesivos y por haberse producido la tácita reconducción, por lo cual, de ninguna manera pudo haber sido alejada de su fuente laboral sin justa causa; b) El art. 70 inc. 4) de la CPE establece que toda persona con discapacidad goza del derecho a trabajar en condiciones adecuadas, de acuerdo a sus posibilidades y capacidades, con una remuneración justa que le asegure una vida digna, replicado en los arts. 71.I. y 72 de la Ley Suprema, determina la prohibición y sanción de cualquier tipo de discriminación, maltrato, violencia y explotación, cubriendo bajo el manto de las citadas garantías, a los servicios integrales de prevención y rehabilitación que se establezcan en la norma; 3) La Ley de las Personas con Discapacidad y los DDSS 27477 de 6 de mayo de 2004 y 29608 de 18 de julio de 2008, disponen las normas de protección, incorporación, ascenso y estabilidad laboral, prohibiendo los despidos injustificados, por lo cual, los discapacitados pueden ser destituidos únicamente por las causales establecidas en la ley, evidenciando en función a los antecedentes relacionados, la vulneración a su derecho al trabajo, a una remuneración justa, a la seguridad, a su derecho a la defensa y al debido proceso; y, 4) Así también, por tratarse de una persona con discapacidad motora, calificada en un 36%, la Gobernación del Departamento de Chuquisaca, incurrió en violación de derechos constitucionales cuya consecuencia, importa inseguridad jurídica, por haber “incumplido el orden constitucional y legal vigente” (sic).

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, modificada por la disposición transitoria Segunda del Código Procesal Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose la Resolución dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Efectuada la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las conclusiones que se señalan a continuación:II.1. Por papeletas de pago de haberes correspondientes a los meses de agosto, septiembre, noviembre, y diciembre de 2009; enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio y julio de 2010; copias de los contratos de prestación de servicios suscritos por la ex Prefecta y Comandante General del Departamento de Chuquisaca, Savina Cuéllar Leaños; certificados originales de las declaraciones juradas de bienes y rentas, extendidos por la Contraloría General de la República -ahora del Estado-, correspondientes al 26 de septiembre de 2008, 20 de febrero de 2009, 15 de octubre de 2009 y 21 de enero de 2010; solicitudes reiteradas y requerimiento fiscal, referidos a la obtención de copias legalizadas y certificado de trabajo; se advierte que la accionante, fungió a partir del 1 de septiembre de 2008, en los cargos de Técnico de Promoción Productiva (región norte) y de Administradora de Silos y Molinos dependiente del Programa de Desarrollo Agropecuario, perteneciente a la ex Prefectura del Departamento, actual Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca (fs. 1 a 21 y 23 a 31).

II.2. Mediante la RA 040/2010 de 24 de agosto, que emitió la autoridad demandada, se confirmó la determinación de prescindir de los servicios profesionales de la accionante, la conclusión de la relación contractual de plazo fijo, establecida para el 13 de julio de 2010 (fs. 33 a 34).

II.3. Cursa certificado de registro de la accionante en el sistema del Comité Departamental de la Persona con Discapacidad de Chuquisaca (CODEPEDIS-CH), por el cual se constató que a partir del 17 de abril de 2009, en forma posterior a su ingreso a la ex Prefectura del Departamento de Chuquisaca, fue incluida en el Sistema de Registro Único Nacional de Personas con Discapacidad (SIPRUN-PCD), con tipo de discapacidad física - motor, de 36%, grado de discapacidad moderado, por el cual, se acoge el marco de protección de la Ley de la Persona con Discapacidad (fs. 22).

II.4. A través de los memoriales de los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico; así como los antecedentes de la primera acción de amparo constitucional interpuesta, el 21 de octubre de 2010, la audiencia pública y la Resolución 354/2010 de 27 del mismo mes, emitida por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Chuquisaca que resolvió, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, denegar la tutela solicitada por la accionante, se evidencia que hubo recurrido y agotado la vía administrativa, en forma previa e interpuso la acción de amparo constitucional, en defensa de su inamovilidad funcionaria, presuntamente vulnerada, la cual fue denegada, en virtud a que el Tribunal de garantías, en revisión posterior al sorteo, extrañó la presentación de prueba, en la cual debió fundar su acción, por lo cual, “no se ingresó al análisis del fondo de la problemática planteada” (sic) (fs. 35 a 38, 40 a 49 y 63 a 71 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denunció la vulneración de sus derechos a la igualdad, al trabajo, a la estabilidad laboral, a la salud, a la seguridad social, a una justa remuneración, al debido proceso, a la “seguridad jurídica” y a la inamovilidad de las personas con discapacidad física, señalando que el Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, el 13 de julio de 2010, prescindió de los servicios que prestaba en el cargo de Administradora de Silos y Molinos, en el cual se le mantuvo mediante siete contratos sucesivos, no obstante de que las disposiciones laborales, prohíben la celebración de más de dos contratos a plazo fijo, en tareas propias y permanentes, reclamando en consecuencia, la tácita reconducción por la cual, estaría sujeta a un contrato por tiempo indefinido. En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional