1847/2012

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional por lesión a la inamovilidad funcionaria de mujer embarazada disponiendo su reincorporación laboral hasta que el hijo cumpla un año de edad, su reafiliación a la Caja Nacional de Seguridad Social, pago de los salarios devengados y subsidios por maternidad; y, cumplir la correspondiente baja médica prenatal y postnatal y deniega con relación a la nulidad del proceso sumario administrativo, cuya sanción de destitución deberá ser diferida hasta que el hijo cumpla un año de edad, en resguardo del recién nacido precautelando de esta manera sus derechos a la vida, a la salud y a la seguridad social.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.7. "De lo precedentemente expuesto se establece que la problemática planteada básicamente radica en que no se hubiese notificado de manera adecuada con el inicio de proceso administrativo; es decir, según la accionante, no se inició mediante auto o resolución, sino simplemente con un proveído; de las disposiciones desarrolladas en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se establece que no es necesaria la emisión de un auto o resolución para el inicio del proceso administrativo, pese a eso se evidencia en la Conclusión II.2 de este fallo, que el Sumariante mediante nota 06/2010, notificó a la accionante con la apertura del proceso, indicándole los motivos del inicio de un periodo de prueba de diez días para que asuma defensa, manifestando la accionante que no se cumplió, habida cuenta que se emitió resolución a los siete días, situación que es evidente tal cual se podrá advertir en la Conclusión II.4 de esta Sentencia: asimismo, en el punto referido se señaló la fecha de declaración de la accionante, oportunidad en la que confesó que facturó Bs5 050.- y que no ingresó a caja, reconociendo que ese acto se consideraba como delito; por lo que devolvió el dinero, siendo esta situación confesa por la propia accionante, por lo tanto el Sumariante dio por resuelto el caso, no teniendo sentido esperar que se cumpla el periodo de prueba ya que no se produciría ninguna en defensa de la accionante que pudiera favorecerle; toda vez que, reconoció haber incurrido en la infracción aducida, emitiendo la resolución en la que dispuso su destitución, de lo que se establece que en estos dos actos no hubo vulneración de derechos. Con referencia a los demás actos, de los cuales la accionante también refiere que hubo vulneración de derechos, en cuanto al recurso de revocatoria planteado y la respuesta realizada por una simple nota con falta de fundamentación y motivación, la misma fue subsanada mediante Resolución 02/2010 de 20 de diciembre, como se puede evidenciar en la Conclusión II.6, a cuya consecuencia presentado en el recurso jerárquico, fue respondido ratificando la destitución e indicando que al haber incurrido en la vulneración del art. 5 del DS 012 no goza de inamovilidad funcionaria, pese a que ese no fue el argumento principal de la accionante dentro del proceso administrativo como ella misma reconoció; de lo expuesto, se establece que no hubo vulneración del derecho al debido proceso ni a la defensa, habida cuenta que tuvo la oportunidad de defenderse presentando todos los recursos administrativos. En cuanto al derecho de inamovilidad funcionaria, la protección de la mujer embarazada y el progenitor el art. 48.VI de la CPE, dispone: “Se garantiza la inamovilidad laboral de las mujeres en estado de embarazo, y de los progenitores, hasta que la hija o el hijo cumpla un año de edad”. En ese sentido, en aplicación del razonamiento señalado en el Fundamento Jurídico III.6 de esta Sentencia, independientemente que el proceso administrativo interno haya establecido como sanción la destitución de la funcionaria al estar embarazada, la sanción debe ser diferida hasta que el hijo cumpla un año de edad, en resguardo del recién nacido precautelando de esta manera sus derechos a la vida, a la salud y a la seguridad social".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1847/2012

Sucre, 12 de octubre de 2012

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora: Dra. Carmen Silvana Sandoval Landivar

Acción de amparo constitucional

Expediente: 2011-23383-47-AAC

Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución de 3 de marzo de 2011, cursante de fs. 172 a 179 pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Jannett Griselda Claros Guzmán contra Javier Alfonso Berrios Uzeda, Asesor Legal; Eduardo Amaya Rocha, Sumariante y Director a.i.; Hugo Baldelomar, Jefe de Personal a.i; y Jorge Sevilla Terceros, Jefe del Departamento Administrativo; todos del Complejo Hospitalario Viedma.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 14 de febrero de 2011, cursante de fs. 88 a 101 vta., la accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En la gestión 2010, en cumplimiento de sus funciones administrativas en la sección caja del Hospital Clínico Viedma, el Sumariante Javier Alfonso Berrios Uzeda a instructiva del Director Ejecutivo a.i. del referido Hospital, le inició un proceso administrativo interno, que ha estado plagado de irregularidades, violaciones, restricciones y suspensiones de sus derechos y garantías constitucionales, porque los servidores públicos de salud no están sujetos a las normas del Estatuto del Funcionario Público y menos a sus decretos reglamentarios; sin embargo, sí se les aplica la Ley de Administración y Control Gubernamental; y, en consecuencia su régimen de responsabilidad por la función pública regulado por el Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992 y su modificatorio 26237 de 21 de junio de 2001; en ese entendido, todo proceso administrativo interno debe regirse al procedimiento contenido en las referidas normas.

El 2 de diciembre de 2010, el Sumariante le inició proceso administrativo sin señalar los hechos ni la normativa vulnerada o contravenida por la cual se le estuviese iniciando el mismo, ya que en dicho proveído lo único que señaló fue: “En cumplimiento a la nota con CITE:ADM 273/2010 de 30 de noviembre de 2010, en cuyo pie de página ordena el Director del Hospital Clínico Viedma que se proceda de acuerdo a ley, y al informe de trabajo social de 26 de noviembre de 2010, ante la situación de haberse detectado serios indicios de responsabilidad en el uso y manejo de la facturas signadas con el Nº 642644 y el Nº 659532 de acuerdo al D.S 23318-A, art. 22 inc. b) de 29 de junio de2001 y de la Ley SAFCO 1178 …” (sic). Como se podrá apreciar de las copias originales y algunas legalizadas del expediente del proceso se evidencia que ni siquiera existe un auto y menos una resolución de apertura de proceso, conforme disponen los referidos decretos.

Por otro lado, en el expediente del proceso administrativo no existe la constancia de las notificaciones realizadas a las partes procesadas con todos los actuados del proceso, ya que en el mismo aparecieron declarando supuestos testigos; sin embargo, jamás se enteró de dicha situación, no se le comunicó con los proveídos y autos que dispusieron la citación y presencia de testigos, siendo estas pruebas introducidas al margen de lo legal, ya que, conforme lo dispone el art. 21 inc. h) del DS 23318-A era obligación del Sumariante notificar con sus resoluciones a los procesados.

El 2 de diciembre de 2010, con el proveído de apertura de proceso se abrió un plazo probatorio de diez días hábiles computables a partir de la notificación al procesado; sin embargo, el Sumariante emitió la Resolución 02/2010 de 9 de diciembre, sancionándole a los siete días con su destitución, sin respetar los diez días de plazo probatorio; el 10 de diciembre de 2010, se le notificó con la referida resolución en la cual por primera vez, indica que se le habría hecho una denuncia de alteración de nombres y montos en las facturas, más no indica quién hizo la denuncia, en qué fecha y cuales las normas supuestamente contravenidas, también indica que hubo un monto devuelto de Bs5 050.- (cinco mil cincuenta bolivianos), procediéndose en consecuencia a la recuperación de dineros; por otro lado, en la misma Resolución determinó una responsabilidad civil que implica un daño económico después de haber probado en su investigación la devolución del dinero; asimismo, se le sancionó por tres vías, la administrativa, la civil y la penal; por lo que, interpuso recurso de revocatoria el 14 de diciembre de 2010, el mismo que fue respondido en el día con una simple nota señalándole que se dirija al Ministerio Público para ejercer su derecho a la defensa, situación que fue representada, a lo que el Sumariante dispuso en su “art. 1 Se repone los tres días del plazo del proceso administrativo determinado por el procedimiento del D.S. 23318-A garantizando y respetándose de esta forma el derecho al debido proceso (…). Art. 3.- Se mantiene inalterable y se ratifica la destitución de la Sra. Griselda Claros Guzmán…”(sic), disposición incongruente entre el artículo 1 y 3.

El 30 de diciembre de 2010, interpuso recurso jerárquico contra la Resolución que resolvió el recurso de revocatoria; sin embargo, directamente emitió la Resolución 02/2010 de 9 de diciembre, volviendo a repetir la numeración y cambiando sólo la fecha, firmada esta vez por Eduardo Amaya Rocha, Director del Hospital Clínico Viedma, afirmando la existencia de delitos perpetrados, como si fuera un proceso penal; asimismo, más adelante señaló que por haber vulnerado los arts. 5 del DS 0012 de 19 de febrero de 2009, y 30 inc. b) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Previsión Social no goza del beneficio de la inamovilidad funcionaria, situación totalmente incongruente ya que nunca alegó como argumento esencial su estado de gravidez solamente puso en conocimiento para que se tenga presente, puesto que lo esencial fueron las vulneraciones y restricciones de derechos efectuados por el Sumariante en la sustanciación del proceso administrativo.

1.1.2. Derechos y principios supuestamente vulnerados

La accionante denunció como lesionados sus derechos al debido proceso, a la defensa, al trabajo, a la vida, a la salud, a la inamovilidad funcionaria y a la petición y a los principios de presunción de inocencia, de sometimiento pleno a la ley, a la legalidad y congruencia, citando al efecto los arts. 15.I, 18.I, 24, 45.V, 46, 48.VI, 109, 115.II, 116, 117.I y 119 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 8 y 11 inc.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH).

1.1.3. PetitorioSolicita, que se admita y declare “procedente” la tutela solicitada, disponiendo; a) La nulidad de obrados de todo el proceso administrativo interno sustanciado por el Sumariante del Complejo Hospitalario Viedma; b) Se deje sin efecto el memorándum de agradecimiento de servicios JP HCV 740/10 de 10 de diciembre de 2010; c) La reincorporación inmediata a su fuente de trabajo en el Hospital Clínico Viedma como Servidora Pública Administrativa con su mismo cargo y salario; d) Que las autoridades demandadas comuniquen a la Caja Nacional de Salud (CNS) para su reincorporación o en su caso alta y reafiliación para su atención de salud y la de su bebé; e) Que en el día se proceda al pago de sus sueldos, entrega y pago de subsidio prenatal y lactancia, pago de natalidad y demás beneficios y derechos devengados; f) Se acepte, reciba y suscriba por las autoridades correspondientes la baja médica prenatal y una vez reincorporada y tramitada se reciba esta última y se suscriba como corresponde en derecho, dejándole gozar de su baja post natal de cuarenta y cinco días; y, g) Condene a los demandados al pago de daños y perjuicios ocasionados a ser calificados en ejecución de sentencia.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 3 de marzo de 2011, según consta en el acta cursante a fs. 171, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La abogada de la accionante, en audiencia se ratificó en extenso en los términos expuestos en el memorial de interposición de esta acción.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Las autoridades demandadas presentaron informe escrito cursante de fs. 166 a 170, el mismo que se dio lectura en audiencia, manifestando lo siguiente:

1) No se necesita mayor motivación que la nota de la autoridad superior competente para el inicio de un proceso administrativo como está establecido en el DS 23318-A y su Decreto Modificatorio 26337, enmarcándose todo el proceso en los plazos establecidos; 2) Se presume la inocencia de las personas mientras no se demuestre lo contrario, en este caso ya habían admitido ante el Jefe Administrativo la comisión del delito y la devolución del dinero en la primera citación para la toma de declaraciones, describiendo como se había cometido el delito, habiendo reconocido el delito, ya no había ningún otro tema administrativo por tratar, la otra Cajera renunció después de haber declarado dentro el proceso administrativo, en tal sentido no tenía razón de prolongar más días el fallo, ya que el DS 0012, en su art. 2 garantiza la inamovilidad laboral de las funcionarias embarazadas, pero en su art. 5 pone un límite y suspende ese beneficio cuando existen faltas atribuibles a su responsabilidad personal; 3) En el recurso jerárquico se vuelve a reiterar y aclarar por qué motivos la accionante no gozaba de inamovilidad laboral, tampoco están obligados a realizar un proceso administrativo para destituirla el art. 35 de la Ley de Administración y Control Gubernamental dispone: “Cuando los hechos examinados presenten indicios de responsabilidad civil o penal, el servidor público o autoridad sumariante pondrá a disposición del Ministerio Público los antecedentes”; y, 4) Cabe mencionar que nunca se afectó el derecho del producto del embarazo entregándole mensualmente su subsidio de lactancia, recogiendo ella personalmente su cupo.

I.2.3. Resolución

La Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Cochabamba, constituida en Tribunal de garantías mediante la Resolución de 3 de marzoDe 2011, cursante de fs. 172 a 179 denegó la acción de amparo constitucional. En base a los siguientes fundamentos: i) El accionante tuvo plena participación directa, asumiendo defensa en todas las instancias y a la fecha se halla plenamente concluido, en ningún momento estuvo en estado de indefensión, más aún, no se le cerró ningún derecho de defensa, porque interpuso los recursos correspondientes a todas las resoluciones emitidas en el proceso administrativo. Si bien alegaron haber limitado el periodo probatorio, éste fue repuesto a tiempo de resolver el recurso de revocatoria; ii) Tal cual señalaron los demandados, al haberse identificado y descubierto la comisión de delitos de orden público, restaba importancia al proceso administrativo para definir su destitución o agradecimiento de servicios prestados, que dicho sea de paso la instancia penal es independiente de la acción administrativa; iii) Sobre el hecho de revisar procedimiento administrativo e irregularidades supuestamente cometidas por las autoridades accionadas, corresponde aclarar que por la vía de amparo constitucional no se puede ingresar a valorar las pruebas que sirvan de base para las resoluciones judiciales o administrativas ni la certeza o equívoco de las mismas, pues la acción de amparo constitucional no puede convertirse en una instancia procesal de casación o recurso superior al jerárquico, toda vez que, de deferirse la misma se estaría desvirtuando la esencia misma de la tutela demandada; iv) Si bien es cierto que el art. 2 del DS 012 de 19 de febrero de 2009, la madre y/o padre progenitor, sea cual fuere su estado civil, gozan de inamovilidad laboral desde la gestación hasta que su hijo o hija cumpla un año de edad, no es menos cierto que la propia norma legal contempla la excepción a la referida inamovilidad funcionaria, al manifestar que: No gozaran del beneficio de inamovilidad laboral, la madre y/o padre progenitores que incurra en causales de conclusión de la relación laboral atribuible a su persona, previo cumplimiento por parte del empleador público o privado de los procedimientos que fijan las normas para extinguir la relación laboral; en autos, se tiene que la accionante fue sometida a proceso administrativo y por resolución se dispuso su destitución, hecho que se adecúa a plenitud a la citada excepción.

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, modificada por la disposición transitoria Segunda del Código Procesal Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose la Resolución dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:

II.1. Por nota de 26 de noviembre de 2010, Gladis Soria Galvarro, puso a conocimiento del Jefe Administrativo del Hospital Clínico Viedma, un reclamo efectuado vía celular de la rotura de factura correspondiente a uno de los pacientes (fs. 18 a 19).

II.2. Mediante nota de proceso de responsabilidad por la función pública 06/2010 de 2 diciembre, se notificó con la apertura de proceso a la accionante, a objeto de que asuma defensa y presente pruebas de descargo dentro de los diez días a partir de su notificación, señalándose día de declaración en la oficina jurídica para el 3 de diciembre de 2010 a horas 9:00 (fs. 14).

II.3. A través de la declaración efectuada por la accionante, dentro del proceso administrativo...HCV 06/2010, en el punto 3 y 4 manifestó que facturó la suma de Bs5 050.- y no ingresó el dinero a caja; asimismo, en el punto 7 reconoce que es un delito, como también en el punto 9, 10 y 12 manifestó que: “me deje llevar por problemas que ambas trabajadoras teníamos” (sic), indicando no saber por qué lo hizo y reconociendo que devolvió el dinero al día siguiente de descubierto el hecho (fs. 12).

II.4. Por Resolución 2/2010 de 9 de diciembre, la autoridad sumariarte una vez probados los hechos, en aplicación del art. 17 del DS 23318-A estableció la existencia de responsabilidad administrativa y penal por actos tipificados en el art. 198 (falsedad material) y 199 (falsedad ideológica) establecidos y normados por la Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz, y el art. 50 del DS 23318-A la existencia de responsabilidad civil, disponiendo la destitución inmediata de la servidora pública Jannett Griselda Claros Guzmán (fs. 20 a 21).

II.5. El 14 de diciembre de 2010, la accionante presentó recurso de revocatoria contra la Resolución 02/2010, que estableció su destitución (fs. 22 a 28), respondido mediante nota de la misma fecha, manifestando que después del reconocimiento y aceptación de la comisión de la alteración de datos y la devolución del monto de dinero retenido que debía ingresar a depósito de caja del Hospital Clínico Vitema y la emisión de otra factura para reparar la primera que fue adulterada y la original que accidentalmente fue rota, como institución obtenidas las pruebas suficientes no tenía nada más que esperar (fs. 29).

II.6. Mediante memorial presentado el 23 de diciembre de 2010, la accionante indicó falta de fundamentación y motivación a su recurso de revocatoria, a lo que el Sumariarte emitió la Resolución 02/2010 de 20 de diciembre; de recurso de revocatoria, reponiendo el plazo de tres días del proceso administrativo y ratificando la destitución de la accionante (fs. 30 a 33).

II.7. Por memorial presentado el 30 de diciembre de 2010, la accionante interpuso recurso jerárquico, contra la Resolución 02/2010 de 9 de diciembre, aduciendo vulneración de derechos, el mismo que fue respondido mediante Resolución 02/2010 de 14 de enero, con la cual ratifica la destitución de la accionante manifestando que no goza del beneficio de inamovilidad funcionaria por haber vulnerado los arts. 5 del DS 012 y 30 inc. b) del Reglamento interno de Personal del Ministerio de Salud y Previsión Social (fs. 34 a 44).

II.8. A través de memorándum JP. HCV 740/10 de 10 de diciembre de 2010, se agradece los servicios de la accionante al haberse determinado la existencia de indicios de responsabilidad administrativa, penal por los actos tipificados como delitos según los arts. 198 y 199 establecidos y normados en la “Ley 004” (fs. 45).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denunció como lesionados sus derechos al debido proceso, a la defensa, al trabajo, a la vida, a la salud, a la inamovilidad funcionaria y a la petición; y a los principios de presunción de inocencia, de sometimiento pleno a la ley, a la legalidad y congruencia; toda vez que, previo proceso administrativo interno mediante Resolución se determinó su responsabilidad civil que implica un daño económico después de haber probado en su investigación la devolución del dinero, sancionándole por tres vías, la administrativa, la civil y la penal, por lo que, interpuso recurso de revocatoria el 14 de diciembre de 2010, que fue respondido el mismo día con una simple nota señalándole que se dirija al Ministerio Público para ejercer su derecho a la defensa, situación que fue representada, por lo que el Sumariarte dispuso en su art. 1 reponer los tres días del plazo del proceso administrativo y en el art. 3 ratificó la destitución de la accionante, disposición incongruente ya que por un lado repone el plazo para la presentación de pruebas, pero por otro ladoratifica la destitución, por lo que, el 30 de diciembre del mismo año, interpuso recurso jerárquico, sin embargo, directamente emitieron la Resolución 02/2010 volviendo a repetir la numeración y cambiando sólo la fecha, firmada esta vez por Eduardo Amaya Rocha, Director del Hospital Clínico Viedma, afirmando la existencia de delitos perpetrados, como si fuera un proceso penal. En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Del procedimiento administrativo para determinar la responsabilidad por la función pública según el DS 23318-A y modificatorio 26237

Artículo 1 (Fundamento)

El presente Reglamento se emite en cumplimiento del artículo 45 de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales de 20 de julio de 1990. Regula el capítulo V, Responsabilidad por la Función Pública, de dicha Ley así como toda otra norma concordante con la misma.

Artículo 2 (Alcance)

Las disposiciones del presente Reglamento se aplican exclusivamente al dictamen y a la determinación de la responsabilidad por la función pública, de manera independiente y sin perjuicio de las normas legales que regulan las relaciones de orden laboral. La terminología adoptada se utiliza sólo para efectos del presente Reglamento.

(...)

Artículo 12 (Autoridad legal competente)

I. Autoridad legal competente es:

a. La prevista en las normas específicas de la entidad o en su defecto, el servidor público designado por el máximo ejecutivo en la primera semana hábil del año.

b. El máximo ejecutivo de la entidad que ejerce tuición o el servidor público que corresponda para los casos señalados en el artículo 67 del presente Reglamento.

c. El Superintendente de Servicio Civil o el máximo ejecutivo de la entidad, según corresponda a Funcionarios de carrera o a Funcionarios provisorios, para conocer de los recursos jerárquicos.

II. En los casos de los Gobiernos Municipales, Universidades Públicas, Escalafón Judicial del Poder Judicial, Carrera Fiscal del Ministerio Público, Servicio Exterior y Escalafón Diplomático, Magisterio Público, Servicio de Salud Pública y Seguridad Social, Fuerzas Armadas y Policía Nacional, la autoridad legal competente así como el procedimiento para la determinación de responsabilidad administrativa, se regirá por su legislación especial aplicable.