1853/2014

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1853/2014

Sucre, 25 de septiembre de 2014

SALA PLENA

Magistrado Relator: Tata Gualberto Cusi Mamani

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 03401-2013-07-AIC

Departamento: Cochabamba

En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida por María Ascui, Presidenta del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Vinto del departamento de Cochabamba, a instancia de Teófilo Huaranca Pattzi, María Luz Andrade Vallejos, Gualberto Ramiro Pari Condori y Nelson Ricardo Molina; demandando la inconstitucionalidad de la Ley 3194 de 30 de septiembre de 2005, por ser presuntamente contraria a los arts. 19.I; 56.I, II y III y 178.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 23 de febrero de 2012, ante el Presidente y Pleno del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Vinto, dentro del proceso administrativo sobre cambio de uso de suelo del cerro Cota, que cursa de fs. 149 a 153, se exponen los siguientes fundamentos:

I.1.1. Relación sintética de la acción

El 2 de agosto de 2011, por sí y a nombre de sus mandantes, solicitaron al Concejo Municipal que en uso de sus atribuciones establecidas en los arts. 12.4 y 5, 79.1 y 6 la Ley de Municipalidades (LM) y 94.III de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD), procedan al cambio de uso de suelo del cerro Cota-Cercado, jurisdicción de Vinto, provincia Quillacollo del departamento de Cochabamba, zona donde tienen sus predios y viviendas, adquiridas por su organización denominada “La Colina Ecológica”, el 16 de octubre de 2010.

Por memorial de 7 de febrero de 2012, ante la falta de respuesta a su petición por más de seis meses, considerando el silencio administrativo negativo en virtud a los arts. 17.III, III y IV de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) y 28 de la LM, interpusieron recurso de reconsideración contra la “Ordenanza Municipal y/o Resolución Municipal” (sic), que denegó su petición, instancia en que conocieron los informes técnicos y legales, no solo del municipio de Vinto, sino también de Quillacollo, que dictaminan que la Ley 3194, declara “Patrimonio Nacional, Ecológico, Religioso, Turístico, Arqueológico, tangible e intangible a la Serranía de Cota”, lo que impide a ambos gobiernos municipales, aprobar cualquier cambio de uso de suelo, consecuentemente planos de urbanización y división dentro los límites y coordenadas que se establecen; por lo que,encontrándose sus lotes ubicados en la parte oeste del cerro, se encuentran comprendidos en los alcances de la citada Ley.

El cerro Cota se encuentra ubicado en la provincia Quillacollo, se extiende de este a oeste, empezando en el municipio del mismo nombre, pasando por el de Vinto y finalizando en el de Sipe Sipe, en cuyo recorrido recibe distintos nombres, pues en la jurisdicción de Quillacollo se denomina “La Colina del Calvario”; en la de Vinto, “Cerro de Cota Cercado o Kuturipa” y en Sipe Sipe “Karamarca”. En la primera de las nombradas, cada año se celebra la festividad de la Virgen de Urkupiña y fue declarada reserva ecológica y turística mediante Ordenanza Municipal; mientras que en la parte bajo jurisdicción de Vinto, no se celebra ninguna fiesta religiosa o ancestral, tampoco actividad turística, ni existen lugares sagrados, arqueológicos o espirituales, sino, asentamientos humanos con anterioridad a la vigencia de la Ley 3194; y en la zona sur del cerro, bajo jurisdicción de Sipe Sipe se encuentran las comunidades de Karamarca Utavi, Quiroz Rancho y Payacollo.

Sus terrenos y viviendas, que se encuentran en el municipio de Vinto, son predios cuyo derecho propietario tienen larga tradición y según informes técnicos se encuentran comprendidos dentro de zonas de expansión urbana; que sin embargo, la Ley impugnada les impide usar, gozar y disponer, encontrándose el Gobierno Municipal “limitado” (sic), a realizar cualquier tipo de trámites administrativos sobre ellos, lo que les ocasiona graves perjuicios y les imposibilita edificar y mejorar sus viviendas; siendo así que, según informes de la Dirección General de Biodiversidad y Áreas Protegidas, el cerro Cota no se encuentra comprendido dentro del régimen jurídico de áreas protegidas, por lo que no forma parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SENAP) y que corresponde a otra categoría denominada “Patrimonio Nacional”, respecto de los cuales, la Constitución Política del Estado Plurinacional no define ni detalla cuáles serán éstos, pero que de acuerdo a la “SC 0091/2005”, constituyen bienes de categoría especial por su importancia estratégica para el desarrollo del Estado o por su valor histórico, siendo intangibles, inalienables o inviolables, características que no fueron tomadas en cuenta por el legislador a tiempo de aprobar la ley, ya que otorga esas calidades a todos los predios con derecho propietario debidamente registrado existentes a lo largo del cerro Cota, de manera discrecional, violando los principios de racionalidad y seguridad jurídica; incluyendo también en esta declaratoria a urbanizaciones y asentamientos humanos que física y geográficamente no forman parte del cerro Cota, lesionando sus derechos a la propiedad privada y a tener un hábitat y vivienda adecuada, cuando la verdadera intención del legislador era proteger y preservar la “Colina del Calvario” donde se encuentra el santuario de la Virgen, por su alto grado turístico y misticismo religioso, la “Colina de Catachapi”, donde se encuentran “chullpas” o “collcas” por su valor histórico arqueológico y la laguna de Catachapi y sus alrededores, aptos para la forestación.

El derecho a un hábitat y vivienda consagrado en la Constitución Política del Estado, no supone simplemente “el hecho tener cuatro paredes y un techo” (sic), ya que su fin último, es la dignificación de la vida familiar y comunitaria, y para alcanzar ésta, deben confluir varios elementos, como la seguridad jurídica de tenencia no solo de la vivienda, sino de la tierra; es decir, que una persona pueda estar segura de que el lugar donde habita, no se lo van a poder quitar, habiendo la Ley impugnada puesto en peligro tal situación, debido a la incertidumbre jurídica respecto al destino de sus viviendas y terrenos. Otro elemento, está referido al acceso a la infraestructura de servicios básicos, como ser agua potable, energía eléctrica, telefonía, etc., a los cuales la indicada Ley les impide acceder. Finalmente, el Gobierno Autónomo Municipal de Vinto, no ha atendido ningún trámite administrativo (cambio de uso de suelo, aprobación de planos, visación de minutas, autorización para construcción o mejoras e instalación de servicios básicos, en sus predios declarados “Patrimonio Nacional” por la Ley 3194, atenta su derecho fundamental a utilizar y habitar sus viviendas y terrenos.El derecho a la propiedad privada conforme al art. 56.I de la CPE, establece como única limitación que el uso que se haga de ella, no sea perjudicial al interés colectivo, pero en su caso, las facultades o potestades que hacen a este derecho se encuentran totalmente vulneradas por la Ley 3194, pues no pueden ejercer libremente sus facultades de poseer, usar y gozar de sus predios, estando prohibidos de realizar actos de arrendar, percibir frutos civiles, venderlos, transferirlos, hipotecarlos, cuando de ninguna manera perjudican el interés colectivo, al contrario, al habitar una serranía apta para construcción, se protegen tierras más bajas apropiadas para la agricultura y ganadería, asegurando la soberanía y seguridad alimentaria.

En la fase previa "prelegislativa", no se realizó una correcta valoración, pues no existe un estudio técnico-científico que sustente la declaratoria de “Patrimonio Nacional” a todo el cerro Cota, pues se incluyen “sectores y zonas”, que físicamente no forman parte de éste, por lo que el legislador obró de manera discrecional y unilateral, fuera de los marcos de la racionalidad legislativa.

I.2. Trámite de la acción y Resolución de la autoridad consultante

Por Resolución Municipal 30/2013 de 24 de abril (fs. 159 a 165), el Concejo Municipal de Vinto, provincia Quillacollo del departamento de Cochabamba, resolvió autorizar a María Ascui que promueva la acción de inconstitucionalidad concreta, en base al memorial anteriormente relacionado.

I.3. Admisión y citaciones

Remitidos los antecedentes a este Tribunal, mediante decreto de 20 de mayo de 2013, cursante a fs. 169, el entonces Presidente de la Comisión de Admisión, dispuso que previo a su sorteo, se ponga en conocimiento de Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, como personero del Órgano que generó la norma impugnada, a efectos de que formule el informe que corresponda.

I.4. Alegaciones del personero del Órgano que generó la norma impugnada

Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional; por memorial presentado el 25 de julio de 2013, cursante de fs. 205 a 210 vta., formuló el siguiente informe: a) La Ley impugnada, guarda absoluta coherencia con el marco constitucional de acuerdo al principio de reserva legal, en virtud del cual, constituye facultad constitucional atribuida al legislador, desarrollar determinadas materias, que debido a su importancia jurídica, solo pueden ser reguladas mediante ley formal, constituyendo un límite a la potestad normativa y al mismo tiempo una garantía a favor de las ciudadanas y ciudadanos, dentro de cuyo marco, se ha conferido al legislador, el desarrollo de una norma jurídica relativa a la declaración de Patrimonio Nacional, quedando la Asamblea Legislativa Plurinacional habilitada para dictar la Ley de referencia, potestad que deviene del mandato del art. 158.3 de la CPE, lo que descarta cualquier argumentación establecida en la acción; b) Cada Estado tiene una herencia o patrimonio nacional que lo identifica y distingue de los demás, que comprende tres aspectos: natural, histórico y cultural. El primero se refiere al conjunto de plantas, animales, paisajes, ecosistemas, formaciones vegetales y recursos genéticos que constituyen herencia común; el segundo, representado por lugares donde se realizaron gestas resaltantes de los seres humanos o restos de su actividad pasada y finalmente, el patrimonio cultural, que constituye el conjunto de expresiones artísticas, idiomas conocimientos y tecnologías de un determinado grupo humano o nación; c) Los derechos fundamentales están sujetos a límites, explícitos o no, por lo que, no son absolutos ni ilimitados, sino sometidos a una serie de restricciones o limitaciones que provocan que su titular no pueda ejercer válidamente una determinada prerrogativa por estas circunstancias, por lo que queda claro que el derecho al hábitat y vivienda y el derecho a la propiedad privada se hallan.limitados por los derechos de los demás, pues el bienestar general se encuentra por encima de los derechos individuales; d) La norma objetada, no vulnera el derecho a un hábitat y vivienda adecuada, ni las características que hacen al mismo; tampoco el derecho a la propiedad privada, pues éste tiene un límite determinado por los derechos de los demás, siendo así que la declaratoria de Patrimonio Nacional, Ecológico, Religioso, Turístico Arqueológico, tangible e intangible a la serranía de Cota, entiende a ésta, como responsabilidad del conjunto de la sociedad, de mayor relevancia cuando se trata de una fuente de riqueza a través del turismo y de muchas actividades conexas, como artesanías, investigación científica y desarrollo cultural, que implican una necesidad superior de preservación y mantenimiento; e) Ante tal situación, el legislador protege un bien mayor que corresponde a la colectividad, cuyos derechos se encuentran por encima del interés individual, en cumplimiento estricto del art. 339.II de la CPE, lo que ratifica la constitucionalidad de la norma observada; f) La seguridad jurídica, constituye un principio conforme ratificó el Tribunal Constitucional Plurinacional, que debe ser objeto de observancia del órgano jurisdiccional para la administración de justicia, pero al no encontrarse relación alguna con lo demandado en la acción, se extrañan fundamentos válidos para sustentar la inconstitucionalidad de la norma objetada; y, g) Sobre el principio de racionalidad, refiere que no es competencia de este Tribunal efectuar tal análisis, correspondiendo una valoración más bien de tipo legal. Por lo expresado, solicita se declare la constitucionalidad de la Ley 3194.

I.5. Trámite procesal ante el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por decreto de 17 de septiembre de 2013, la Comisión de Admisión de este Tribunal, dispuso la suspensión del cómputo de plazo, a efecto de recabar documentación complementaria. Remitido a este Tribunal lo requerido, por decreto de 26 de febrero de 2014, se dispuso la reanudación del cómputo de plazo.

A solicitud del Magistrado Relator, con la finalidad de contar con mayores elementos de convicción, se dispuso nuevamente la suspensión del cómputo del plazo por decreto de 28 de febrero de 2014, requiriéndose al Instituto Geográfico Militar (IGM) emita informe; una vez recibido lo solicitado, por decreto de 25 de septiembre del citado año, notificado en la misma fecha, se dispuso la reanudación del cómputo del plazo, por lo que la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro del término legal.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes procesales cursantes en el expediente, se establece lo siguiente:

II.1. La autoridad consultante, a instancia de los accionantes, demanda la inconstitucionalidad de la Ley 3194, que señala lo siguiente:

“Artículo 1°.- Declárase Patrimonio Nacional, Ecológico, Religioso, Turístico Arqueológico, tangible e intangible a la Serranía de Cota, comprendida entre las siguientes coordenadas:

VERTICE NORTE ESTE

1 8071400 790000

2 8069500 790000

3 8069500 784000

4 8072400 784000

5 8074000 784700

6 8073600 786400

7 8072500 7880008 8072500 789400

PROYECCIÓN UNIVERSAL TRANSVERSA DE MERCATOR

ZONA 19

DATUM GLOBAL: GEODÉSICO MUNDIAL (WGS-84)

Artículo 2°.- La Prefectura del Departamento y los Municipios de Quillacollo y Vinto, quedan encargados de la preservación y mantenimiento del área declarada Patrimonio Nacional”.

II.2. Las disposiciones constitucionales presuntamente infringidas, son:

“Artículo 19.

I. Toda persona tiene derecho a un hábitat y vivienda adecuada, que dignifiquen la vida familiar y comunitaria”.

“Artículo 56.

I. Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla una función social.

II. Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo.

III. Se garantiza el derecho a la sucesión hereditaria”.

“Artículo 178.

I. La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La autoridad consultante, a instancia de los accionantes, demanda la inconstitucionalidad de Ley 3194, que declara “Patrimonio Nacional, Ecológico, Religioso, Turístico Arqueológico, tangible e intangible a la serranía de Cota”; lugar donde estos últimos tienen asentados sus terrenos y viviendas, con derecho propietario de larga tradición; declaratoria que impide a los Gobiernos Autónomos Municipales de Vinto y Quillacollo, aprobar cualquier cambio de uso de suelo, urbanización y división dentro de los límites de las coordenadas establecidas en estos Municipios; a su vez a ellos, realizar cualquier trámite de tipo administrativo, ocasionándoles graves perjuicios, pues se les imposibilita edificar o mejorar sus viviendas y acceder a servicios básicos, lesionando sus derechos a la propiedad privada y a tener un hábitat y vivienda adecuada, habiendo el legislador obrado de manera unilateral y discrecional, pues prescindió de un estudio técnico científico, que sirva de fundamento a la declaratoria de “Patrimonio Nacional” a todo el cerro, incluyendo “sectores y zonas” que no forman parte de éste, siendo así que sus terrenos se encuentran en áreas de expansión urbana.

Corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes, a los efectos de ejercer el control de constitucionalidad que le encomienda el Tribunal Constitucional Plurinacional, el art.202.I de la CPE.

III.1. Naturaleza jurídica y alcances del control normativo de constitucionalidad

El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional el ejercicio de la justicia constitucional, que tiene por finalidad la de velar por la supremacía de la Constitución Política del Estado, ejercer el control de la constitucionalidad y precautelar el respeto y vigencia de los derechos y garantías constitucionales.

La Constitución Política del Estado, entre las acciones de inconstitucionalidad, prevé la de carácter concreto, que puede ser presentada por toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Norma Suprema, de acuerdo con los procedimientos establecidos por ley. En ese marco, en el Título III del Código Procesal Constitucional (CPCo), se desarrollan las acciones de inconstitucionalidad, estableciéndose en su art. 72, que éstas son de puro derecho y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica incluida en una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial que sea contraria a la Constitución Política del Estado, a instancia de las autoridades públicas señaladas en el indicado Código.

El art. 73 del CPCo, referido a los tipos de acción de inconstitucionalidad, establece que éstas pueden ser: “1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales. 2. Acción de inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la inconstitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todos género de resoluciones no judiciales”.

Conforme al art. 79 del CPCo, están legitimados para interponer una acción de inconstitucionalidad concreta: “...la Jueza, Juez, Tribunal o Autoridad Administrativa que, de oficio o a instancia de una de las partes, entienda que la resolución del proceso judicial o administrativo, depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción”.

En el referido contexto, es posible ratificar la doctrina sentada por el extinto Tribunal Constitucional en relación a los alcances del control de constitucionalidad a través de las dos vías conocidas ahora como abstracta y concreta. Así, en la SC 0019/2006 de 5 de abril, siguiendo el criterio expresado por la SC 0051/2005 de 18 de agosto, se estableció que: “...el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinado previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas”.

III.2. Aproximación a lo que debe entenderse por “Patrimonio Nacional”De acuerdo a la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el término patrimonio, se refiere al conjunto de bienes heredados que se viven en el presente y que deben ser protegidos y conservados, para ser transmitidos a las futuras generaciones.

El “Patrimonio Mundial” está integrado por bienes o sitios que poseen un valor universal excepcional; es decir, que tienen una importancia cultural o natural extraordinaria, que trascienden fronteras y tienen un significado especial dentro de la historia de la humanidad.

Al respecto, se ha suscrito la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, adoptada por la conferencia general de la UNESCO en su XVII reunión realizada en París el 16 de noviembre de 1972, a la que Bolivia se adhirió el 4 de octubre de 1976; por la cual, la UNESCO, tiene la responsabilidad de garantizar la conservación y disfrute de estos sitios inscritos en la Lista del Patrimonio Mundial. Sin perjuicio de las soberanías nacionales o de su propiedad, estos sitios pertenecen a todos para compartirlos, cuidarlos y respetarlos. Su desaparición sería una pérdida irreparable para la humanidad.

Dicha Convención, define qué bienes son considerados “Patrimonio Cultural” y cuáles “Patrimonio Natural”. Así, los primeros conforme el art. 1 son:

“.-

los monumentos: obras arquitectónicas, de escultura o de pintura monumentales, elementos o estructuras de carácter arqueológico, inscripciones, cavernas y grupos de elementos, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia,

-

los conjuntos: grupos de construcciones, aisladas o reunidas, cuya arquitectura, unidad e integración en el paisaje les dé un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia,

-

los lugares: obras del hombre u obras conjuntas del hombre y la naturaleza así como las zonas, incluidos los lugares arqueológicos que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista histórico, estético, etnológico o antropológico”.

En cuanto a los segundos, conforme el art. 2 se tiene a:

“.-

los monumentos naturales constituidos por formaciones físicas y biológicas o por grupos de esas formaciones que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico,

-

las formaciones geológicas y fisiográficas y las zonas estrictamente delimitadas que constituyan el hábitat de especies, animal y vegetal, amenazadas, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico,

-

los lugares naturales o las zonas naturales estrictamente delimitadas, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la ciencia, de la conservación o de la belleza natural”.

La misma Convención, establece que incumbe a cada Estado Parte, identificar y delimitar los diversos bienes situados en su territorio y anteriormente mencionados; así como la obligación de proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el patrimonio cultural y natural situado en su territorio, procurando actuar con ese objeto por su propio esfuerzo y hasta elmáximo de los recursos de que disponga, y llegado el caso, mediante la asistencia y la cooperación internacionales de que se pueda beneficiar, sobre todo en los aspectos financiero, artístico, científico y técnico.

Asimismo, dicha Convención, con el objeto de garantizar la protección y una conservación eficaz y revalorizar lo más activamente posible el patrimonio cultural y natural situado en su territorio y en las condiciones adecuadas a cada país, establece que cada Estado Parte, procurará dentro de lo posible, entre otros:

“a) adoptar una política general encaminada a atribuir al patrimonio cultural y natural una función en la vida colectiva y a integrar la protección de ese patrimonio en los programas de planificación general;

(…)

c) desarrollar los estudios y la investigación científica y técnica y perfeccionar los métodos de intervención que permitan a un Estado hacer frente a los peligros que amenacen a su patrimonio cultural y natural;

d) adoptar las medidas jurídicas, científicas, técnicas, administrativas y financieras adecuadas, para identificar, proteger, conservar, revalorizar y rehabilitar ese patrimonio”.

Ahora bien, la Constitución Política del Estado, no se refiere específicamente al “Patrimonio Nacional”; sin embargo, en su art. 99.I, señala que: “El patrimonio cultural del pueblo boliviano es inalienable, inembargable e imprescriptible” y que los recursos económicos que generen se regularan por la ley, para atender prioritariamente a su conservación, preservación y promoción.