1902/2013

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional por cuanto en el proceso sumario seguido contra la accionante, la asignación de un determinado valor a la prueba aportada en el proceso administrativo seguido contra la accionante y sobre la cual se sustenta el fondo de la decisión adoptada, le corresponde exclusivamente a las instancias que se encuentran a cargo de la sustanciación del proceso instaurado, y no a la jurisdicción constitucional

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.3.1. "Al respecto, la parte accionante pretende que este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la presente acción tutelar, revise la valoración de la prueba que hubiese efectuado la autoridad administrativa del SEDES de Cochabamba en su Resolución, y sobre la base de esa revisión se disponga la nulidad de la RA de recurso jerárquico 15/2012 de 24 diciembre. Sin embargo, conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la valoración de la prueba corresponde privativamente a los órganos jurisdiccionales o a las instancias ante las que se tramitaron esos procesos como es el caso presente, no siendo pertinente que este Tribunal se pronuncie sobre cuestiones que son de exclusiva competencia de las instancias pertinentes y menos atribuirse la facultad de revisar la valoración de la prueba que efectuaron las autoridades administrativas competentes, toda vez que esta acción tutelar tiene como única finalidad restablecer los derechos fundamentales que fueron conculcados por autoridades o particulares. Consiguientemente, la asignación de un determinado valor a la prueba aportada en el proceso administrativo seguido contra la accionante y sobre la cual se sustenta el fondo de la decisión adoptada, le corresponde exclusivamente a las instancias que se encuentran a cargo de la sustanciación del proceso instaurado, y no a este Tribunal, debido a que la acción de amparo constitucional no es una instancia procesal más de revisión de resoluciones, excepto en algunos casos cuando exista apartamiento de los marcos legales de razonabilidad, proporcionalidad, objetividad y equidad previsible para decidir, y cuando se haya omitido arbitrariamente valorar la prueba que se traduzca en no recibir los medios probatorios ofrecidos y en no compulsarlos, siendo su lógica consecuencia la lesión de derechos fundamentales y garantías constitucionales, extremos que en el presente caso, no se han evidenciado".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1902/2013

Sucre, 29 de octubre de 2013

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Dra. Soraida Rosario Chávez Chire

Acción de amparo constitucional

Expediente: 03746-2013-08-AAC

Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución de 28 de mayo de 2013, cursante de fs. 954 a 959, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Jenny Marlene Azero Merubia contra José Domingo Claros Fernández, Director; y Jonathan Edgardo Arce, Autoridad Sumariante I, ambos del Servicio Departamental de Salud (SEDES) de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 27 de marzo, 5 y 8 de abril de 2013, cursantes de fs. 124 a 133 vta., 137 y 140 respectivamente, la accionante expresa los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

La Autoridad Sumariante I, del SEDES de Cochabamba, por Resolución Administrativa (RA) 26/2012 de 29 de octubre, determinó responsabilidad administrativa contra su persona por supuestas contravenciones al reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Deportes y Código de Ética del Personal de Salud, disponiendo la sanción de destitución de su cargo de médica del sistema público de salud.

Arguye que interpuso recurso de revocatoria el 9 de noviembre de 2012, contra la Resolución Administrativa Sumarial, por inadecuada valoración de la prueba y falta de fundamentación de la resolución; sin embargo, la RA del recurso de revocatoria 14/2012 de 22 de noviembre, dictada por la Autoridad Sumariante I, ratificó en todas sus partes la resolución impugnada.

Señala que el 29 de noviembre del mismo año, interpuso recurso jerárquico contra el citado fallo, por falta de valoración razonable de las pruebas, falta de causa, motivación y fundamentación de la resolución y prescripción de la supuesta responsabilidad administrativa; recurso que mereció el pronunciamiento de la Resolución de recurso jerárquico 15/2012 de 24 de diciembre, por parte del Director del SEDES, confirmando la resolución objeto del recurso, disponiendo la sanción de destitución de sus funciones como servidora pública del sistema de salud, atribuyéndole contravenciones al reglamento interno de personal del Ministerio de Salud y Deportes de 9 de abril.de 2002 y Código de Ética del Personal de Salud de 8 de mayo de 2006.

Sostiene que el Director del SEDES de Cochabamba, en su Resolución de recurso jerárquico, efectuó una valoración parcializada de la prueba de cargo referida al informe de auditoría especial UAI-003/2010 H-1 de 28 de agosto, y a la declaración del testigo de cargo Néstor Arellano; por otro lado, adoptó una conducta omisiva respecto a la compulsa de la prueba de descargo presentada; asimismo, la citada Resolución carece de fundamentación y motivación, habiendo rechazado además la excepción de prescripción interpuesta, sin la debida fundamentación.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a una remuneración justa, estabilidad laboral, al debido proceso en sus elementos de valoración razonable de la prueba, a la fundamentación de las resoluciones y a ser juzgado sin dilaciones indebidas, consagrados en los arts. 46, 115.II, 117.I, 137 y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, disponiendo: a) La nulidad de la Resolución Administrativa de recurso jerárquico 15/2012 de 24 de diciembre; b) La restitución de su derecho al trabajo, la estabilidad laboral y una justa remuneración, ordenando su restitución inmediata como médica del servicio público de salud; y, c) Pago de su remuneración por el tiempo que estuvo ilegalmente destituida.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

La audiencia pública se realizó el 28 de mayo de 2013, según consta en el acta cursante de fs. 951 a 953 vta., produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado, ratificó los fundamentos expuestos en la demanda, puntualizando que la presente acción se halla vinculada a una denuncia formulada por Control Social y Transparencia del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua contra siete médicos del hospital de aquel municipio, entre ellos su defendida, a mérito de un informe de auditoría y la declaración de un testigo de descargo que avaló dicho informe, solicitando en definitiva se conceda la tutela.

Haciendo uso de la réplica, arguyó que el proceso administrativo generó prueba documental en seiscientas fojas; sin embargo, el fallo de destitución hace referencia solo a dos pruebas, el supuesto informe de auditoría y la declaración del testigo Néstor Orellana, se vulneró el debido proceso por la valoración sesgada de la prueba, valoración parcializada y conducta omisiva sobre la prueba de descargo; en el trámite sumario y recurso jerárquico, se sustentó la existencia de un informe de auditoría que refiere que constituiría una relación de antecedentes, lo cual no es cierto debido a que la Ley de Administración y Control Gubernamentales, reconoce en forma específica los tipos de auditoría en la que se encuentran comprendidos los informes circunstanciados, siendo que la Contraloría General del Estado emite relación de antecedentes cuando existen indicios de responsabilidad penal y cuando se determina responsabilidad administrativa por riesgo de daños inminentes; en el presente caso, no se puso en su conocimiento el informe de auditoría; por otra parte, la notificación a terceros interesados carece de fundamento legal de acuerdo a lo que establece el art. 33.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), condición que no la tiene el Alcalde Municipal de Colcapirhua ni Control Social y Transparencia de aquel municipio.I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

José Domingo Claros Fernández, Director del SEDES de Cochabamba, a través de sus representantes legales, presentó informe cursante de fs. 170 a 183; asimismo, en audiencia junto a Jonathan Edgardo Arce, Autoridad Sumarianta I -codemandado-, puntualizaron lo siguiente: 1) El proceso administrativo interno motivo de la presente acción, se inició por denuncias presentadas por Juan Boris Choque Leytón, Presidente de Transparencia y Control Social del municipio de Colcapirhua, las cuales fueron remitidas por el Director Técnico del SEDES al Sumariante I, de conformidad a lo dispuesto por el art. 18 del Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001, determinando la apertura del proceso administrativo interno contra la accionante y otros, conforme se establece del Auto de apertura de proceso de 24 de agosto de 2012, presumiéndose la existencia de responsabilidad administrativa por presunta contravención del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Deportes tercera versión; b) En el proceso interno seguido contra la accionante se precauteló y garantizó el respeto al debido proceso consagrado como garantía constitucional en el art. 115.II de la CPE, así como en los arts. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14 del PIDCP, garantizando la correcta aplicación de todos los componentes de un debido proceso, en base a suficiente prueba tanto documental como testifical de cargo y descargo que una vez valoradas dentro la sana crítica, objetividad y razonabilidad por la Autoridad Sumariamente I, inclusive aplicando el principio de verdad material que rige en los procesos administrativos, habiendo confirmado las contravenciones a la normativa administrativa establecida en el Auto de apertura de proceso administrativo, así como tramitado el proceso administrativo interno conforme a la normativa prevista en el DS 23318-A modificado por el DS 26237, permitiendo que la accionante pueda defenderse en todo momento, no existiendo vulneración al derecho a la defensa alegado; 3) Se ha evidenciado que la accionante en su calidad de Directora del hospital de Colcapirhua de ese entonces, efectuó malos manejos administrativos económicos, contratos irregulares, recepción de medicamentos irregulares, realización de contratos verbales y deudas que ascienden a más de medio millón de bolivianos, por lo que se le determinó la existencia de responsabilidad administrativa contra la accionante, imponiéndosele la sanción de destitución de su persona como servidora pública del sistema de salud; ante lo cual, la prenombrada presentó prueba documental que sin embargo no desvirtuaron el hecho en cuanto a las denuncias presentadas en su contra; 4) Del informe circunstanciado de hechos de la gestión 2009, donde fungía como Directora la accionante, se establece la contravención a la normativa administrativa, dando lugar inclusive a que dicho informe sirva de base para que se inicie un proceso penal en su contra seguido por el Alcalde Municipal de Colcapirhua por la presunta comisión de los delitos de incumplimiento de deberes, omisión de denuncia y otros, adjuntados al informe que guardan estricta relación con los hechos por los cuales fue procesada administrativamente la accionante; 5) Una vez admitidas y practicadas las pruebas, le compete a los órganos judiciales su valoración, conforme a las reglas de la lógica y la sana crítica, según lo alegado y probado; sin embargo, en el memorial de acción de amparo constitucional, no se señala qué pruebas no fueron valoradas y se apartaron del marco legal de la razonabilidad y equidad, o en su caso, no refiere cuáles no resultaron aceptadas en proceso o habiéndose hecho no fueron producidas o compulsadas, estableciéndose en el presente caso, que toda la prueba documental y testifical fue valorada correctamente por la Autoridad Sumuariante dentro del proceso administrativo interno, no siendo ésta la instancia de valorar prueba alguna; 6) Respecto a la prescripción invocada por la accionante mediante el recurso jerárquico, se debe establecer que no opera la misma dentro del citado recurso cuando el proceso sumario ha concluido, toda vez que en la vía administrativa solo se puede pedir la prescripción cuando la infracción ha sido cometida y cursada en un tiempo mayor a los dos años atrás; al respecto, la autoridad jerárquica no dio curso a esta solicitud, porque no fue solicitada en el sumario y además debe aplicarse la CPE con preferencia ante cualquier otra norma cuando se encuentre de por medio los derechos de la administración pública del Estado enresguardo de su patrimonio, según lo señala el art. 112 de la Norma Suprema; 7) Se ha resguardado el derecho a la fundamentación y motivación en las resoluciones pronunciadas, tanto de la etapa sumarial, como de impugnación, por lo que no existe vulneración a este derecho; 8) Respecto a la lesión del derecho al trabajo y la estabilidad laboral aludidos por la accionante, se ha establecido que no se trató de un despido injustificado ni arbitrario tal cual se pretende hacer ver, alegando que se habría infringido la CPE en su art. 46.I y II; sin embargo, la excepción a un despido injustificado, está en un proceso administrativo interno con aplicación del debido proceso y su derecho a la defensa como ocurrió en el presente caso, no existiendo pruebas que establezcan la vulneración del derecho al trabajo y su componente de estabilidad laboral; y, 9) La accionante se limitó a redundar sobre el recurso jerárquico, olvidándose que el proceso administrativo interno consta de varias etapas y resoluciones hasta llegar recién a la Resolución jerárquica, no habiendo demostrado la accionante en su demanda de manera lógica y fundamentada, con cuáles actos se le habrían vulnerado sus derechos aludidos, a pesar de haber hecho uso de todos los medios de prueba para presentar su defensa; en ese sentido, no se demostró la existencia de restricción ni supresión de derechos y garantías constitucionales de la accionante, solicitando se deniegue la acción planteada y sea con costas y multas.

Por su parte, haciendo uso de la réplica, señalaron que en la presente acción no se habla el nombre del Sumariante, ni las vulneraciones constitucionales en las que incurrió; la accionante manifiesta que los informes circunstanciados se emiten cuando existen indicios de responsabilidad administrativa por peligro inminente, precisamente previniendo dicha causa por daño a la población de Colcapirhua se emitió el informe circunstanciado; reiterando se deniegue la tutela alegada.

I.2.3. Resolución

La Sala Civil y Comercial Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, constituida en Tribunal de garantías, pronuncio la Resolución de 28 de mayo de 2013, cursante de fs. 954 a 959, por la cual denegó la tutela solicitada, expresando los siguientes fundamentos: i) El art. 28 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), establece la responsabilidad administrativa, civil, ejecutiva y penal de los servidores públicos; por su parte, el art. 29 de la citada Ley, determina que la responsabilidad administrativa se determinará por proceso interno de cada unidad “que tomará en cuenta los resultados de la auditoría si la hubiere” (sic), normas legales a las que se ajusta lo obrado por la autoridad sumarial en el proceso instaurado contra la accionante y otros servidores públicos; ii) No resulta evidente que fuere necesaria la existencia de una auditoría especial para determinar la responsabilidad administrativa, conclusión que se fortalece por lo establecido en el art. 15 de la Resolución CGE-084/2011. La valoración del documento titulado: “Relación de hechos y circunstancias de utilización del recurso del SUMI en otras partidas de gastos elegibles” realizado por informe de auditoría UAI-003/2010, está permitido por las normas administrativas vigentes, elaborado para establecer la concurrencia o no de responsabilidad administrativa de la accionante, informe que era la base sobre la que se desarrolló el proceso administrativo interno, teniendo la carga el accionante de presentar los descargos que correspondan a fin de desvirtuarlo; iii) La afirmación de la accionante que el mencionado documento consistiría en un informe de auditoría especial, no tiene asidero alguno, no estando sujeto a las formalidades señaladas por ley a las auditorías especiales destinadas a establecer, entre otros, la responsabilidad civil y/o administrativa de los servidores públicos; dicho documento según consta de obrados fue puesto a conocimiento de Jenny Marlene Azero Merubia; iv) Era deber de la accionante señalar de forma objetiva en qué consistía la valoración selectiva de la prueba de cargo como el documento signado con el UAI-003/2010 H-1 y la conducta omisiva de los documentos que cursan en el expediente, no correspondiendo a este Tribunal de garantías, ingresar a hacer valoración alguna de los medios de prueba considerados por las autoridades demandadas, cuya carga probatoria correspondía asumir a la accionante; v) Con relación al oficio presentado que atribuye el testigoNéstor Arellano Delgado, era deber de la accionante fundamentar la trascendencia de dicho acto en la lesión de sus derechos constitucionales, observación que se extiende a la supuesta falta de valoración de las pruebas adjuntadas tanto de cargo como de descargo, debiendo señalar cómo la irregularidad denunciada le ha causado agravio constitucionalmente relevante, además de señalar los derechos vinculados estrictamente a esa desigualdad y la trascendencia que tendría en el proceso la reparación que persigue, lo que en el presente caso no se ha evidenciado; vi) La acción de amparo constitucional no puede considerarse como otro recurso procesal ordinario, cuya finalidad está claramente establecida en el art. 128 de la CPE, por lo que los cuestionamientos referidos a la valoración errónea de la prueba, no pueden ser considerados en esta acción, sino solo cuando dicha actividad adquiera relevancia constitucional señalada expresamente en la acción incoada; vii) Con referencia a la falta de fundamentación en la Resolución del Recurso Jerárquico, se debe señalar que dicha resolución, si bien no expresa un análisis doctrinal, resulta suficientemente clara en los motivos que señala para confirmar la resolución impugnada; viii) En lo relativo a la falta de fundamentación de la excepción de prescripción en la Resolución del recurso jerárquico, anotar que la autoridad que dictó dicho fallo se pronunció expresamente sobre ella, al señalar que no era posible ingresar a considerar aspectos sobre los cuales no se ha pronunciado la autoridad inferior, toda vez que las autoridades superiores únicamente deben pronunciarse sobre los aspectos contenidos en la resolución impugnada y que fueron objeto de impugnación fundamentada; en todo caso, debió hacer valer su excepción de prescripción ante la Autoridad Sumariante de acuerdo al art. 16 del DS 23318-A; y, ix) Respecto al derecho al trabajo, éste no resulta absoluto pues el propio ordenamiento jurídico dispone las formas legales en que un servidor público puede ser destituido del cargo que haya asumido, previo proceso administrativo interno si se halle bajo la jurisdicción administrativa o mediante el procedimiento legal señalado por la Ley General del Trabajo, cuando el trabajador no fuere servidor público.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

Mediante decreto constitucional de 4 de octubre de 2013, cursante a fs. 963, se solicitó la remisión de documentación complementaria, disponiéndose del mismo modo, la suspensión del plazo, conforme el art. 7.II Código Procesal Constitucional (CPCo), para la emisión de la presente Resolución, una vez recibida la literal referida, estando conforme la misma, por decreto de 29 de octubre de igual año, se procedió a la reanudación del cómputo, a cuyo efecto la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se pronuncia dentro de plazo legal.

II. CONCLUSIONES

Hecha la revisión y compulsa de los antecedentes del caso y del análisis de la documentación adjunta al expediente, se llega a las siguientes conclusiones:

II.1. El 24 de agosto de 2012, la Autoridad Sumariante I del SEDES de Cochabamba -codemandado-, pronunció la RA de apertura del proceso administrativo interno 22/12, en base a la nota de la Dirección del SEDES recibida en Asesoría Legal el 21 de agosto de 2012 con CITE: SEDES. DIR. INST/26/12 emitida por Juan Carlos Castellón Amurrio, Director del SEDES de Cochabamba, acompañando documentación concerniente a la accionante y otros; debiendo tramitarse conforme a lo dispuesto por la Ley de administración y Control Gubernamentales, DS 26237 modificatorio del DS 23318-A, Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Deportes (tercera versión) y demás disposiciones legales vigentes aplicables a los procesos administrativos internos (fs. 386 a 388 vta.).

II.2. La accionante el 24 de septiembre de 2012, prestó su declaración informativa ante la Autoridad Sumariante I de SEDES de Cochabamba, dentro el proceso administrativo interno seguido contra la citada y otros (fs. 405).II.3. El 8 de octubre de 2012, el Jefe de auditoría a.i. del Gobierno Municipal de Colcapirhua, remitió a conocimiento del Alcalde Municipal de aquella localidad, informe de auditoría UAI-003/2010 de relación de hechos y circunstancias de utilización de recursos del SUMI en otras partidas y gastos elegibles gestión 2009, en el cual figura el nombre de la accionante en su condición de ex-directora del Centro de Salud de Colcapirhua (fs. 35 a 93).

II.4. El 29 de octubre de 2012, la Autoridad Sumariante I del SEDES de Cochabamba, pronunció la RA 26/2012, dentro del proceso administrativo interno incoado contra Jenny Marlene Azero Merubia -hoy accionante- y otros dependientes de dicha institución, por indicios de contravención al ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria, declarando la existencia de responsabilidad administrativa contra la accionante, imponiéndole la sanción de destitución de su persona como servidor público del sistema de salud, la misma que se hará efectiva desde que la presente sanción se encuentre ejecutoriada (fs. 620 a 639 vta.).

II.5. Por memorial de 9 de noviembre del mismo año, la accionante interpuso recurso de revocatoria contra la RA 26/2012, de conformidad con lo establecido por los arts. 24 del Anexo del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública y 53 del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Previsión Social (tercera versión) (fs. 635 a 642).