1905/2013

Sintesis del caso

En esta acción de inconstitucionalidad concreta promovida a instancia de parte dentro del proceso administrativo contravencional seguido contra el CENTRO RECREACIONAL MEGACENTER La Paz S.A., la parte accionante demandó la inconstitucionalidad del art. 1.II de la Resolución regulatoria 01-00012-11, que incorpora el art. 54 a la Resolución regulatoria 01-00005-11, Reglamento de Desarrollo Parcial de la Ley de Juegos de Lotería y de Azar, porque condiciona como requisito para activar el recurso de revocatoria, el depósito de la sanción impuesta en la Resolución Sancionatoria como elemento de activación de este mecanismo procesal; normativa que en criterio suyo infringe los derechos al debido proceso, derecho de acceso a la justicia y a la defensa y las normas contenidas en los arts. 13.IV, 14.IV, 115.II, 116.I, 117.II, 118.I de la CPE. El Tribunal Constitucional Plurinacional, declaró la inconstitucionalidad de la norma impugnada por ser contraria a los derechos al debido proceso, defensa, a la impugnación, acceso a la justicia y al principio a la igualdad, por cuanto condiciona la materialización del recurso de revocatoria a que se haga el depósito de la sanción impuesta, caso contrario se dará por no presentado el recurso ordenando el archivo de obrados.

Sintesis de la ratio decidendi

Aclara que pese a que la SCP 491/2013, falló por la improcedencia de las acciones concretas de inconstitucionalidad contra la resolución regulatoria que incorporó como condición para la viabilidad del recurso de revocatoria al pago de la resolución sancionatoria; ello no impide realizar un juicio de constitucionalidad de la misma norma por no existir cosa juzgada constitucional, porque en dicha sentencia no se realizó un test de constitucionalidad que hubiera determinado la constitucionalidad o no de la norma impugnada, puesto que se determinó que los argumentos de inconstitucionalidad se enmarcaban a las de un control de legalidad, que no es competencia de la jurisdicción constitucional.

Extracto de la ratio decidendi

Fj. III.2. “En mérito a los fundamentos precitados, la SCP 0491/2013, falló por la improcedencia de las acciones concretas de inconstitucionalidad sobre los arts. 1.II de la Resolución regulatoria 01-00012-11 de 17 de octubre de 2011, que incorpora el art. 54 a la Resolución Regulatoria 01-00011-11 de 11 de julio de 2011, que complementa la Resolución regulatoria 01-00005-11 de 10 de junio de 2011, y el art. 6 de la Resolución regulatoria 01-00005-11, porque en el marco del caso concreto corresponde, mediante control de legalidad la determinación de su alcance y aplicación. Por lo que se advierte que la precitada Sentencia, al declarar la improcedencia de la acción de control normativo no implica que la norma haya sido objeto del test de constitucionalidad; es decir, no existe cosa juzgada constitucional que haya determinado la constitucionalidad o no de la norma impugnada, simple y llanamente el Tribunal Constitucional Plurinacional, declaró que la normativa impugnada y los argumentos utilizados por la parte accionante se enmarcaban más dentro del control de legalidad, lo que no es competencia de la jurisdicción constitucional, por lo que se inhibe de realizar el test de constitucionalidad solicitado. Ahora bien, la jurisprudencia citada no implica que tal posición sea considerada como inmodificable e irrevisable en el tiempo, ya que la dinámica constitucional crea precedentes constitucionales que pueden y deben ser revisados, y, si es preciso, modulados si los supuestos fácticos así lo determinan, más aun si tenemos en cuenta que la misión primordial de la jurisdicción constitucional dentro del control normativo es la de sanear el ordenamiento jurídico con el objeto de que la normativa infraconstitucional sea compatible con la Norma Suprema y respete formal y materialmente los derechos fundamentales reconocidos en su texto, por lo que en mérito a que no existe un pronunciamiento sobre la constitucionalidad o no de la norma impugnada, y del análisis de los argumentos esgrimidos por la parte accionante demuestran que existe una duda razonable sobre la misma, se procede a realizar el test de constitucionalidad solicitado mediante la presente acción concreta de inconstitucionalidad.

Precedentes

Esta Sentencia en su Fj. III.6. dispone: "... Así, efectuando el test de proporcionalidad en el caso de la norma impugnada, se debe señalar que la misma, de acuerdo a lo alegado por la autoridad que la generó, tiene por finalidad hacer cumplir las normas básicas y demás disposiciones emanadas del poder ejecutivo y de la AJ; entonces, se busca sancionar a quienes operan juegos de azar sin la licencia de operaciones otorgadas por el Estado, precautelando los intereses del Estado que -de acuerdo a los alegatos- están por encima de los intereses de los particulares y que, por tanto, la norma protege el bien común y el resguardo del Estado de Derecho, garantizando la ejecución de las sanciones impuestas.

Para lograr dicha finalidad, entonces, la norma impugnada limita el derecho a recurrir y al derecho de acceso a la justicia, estableciendo que para su admisión se deberá hacer el depósito de la sanción impuesta; sin embargo, dicha medida no guarda correspondencia con el fin perseguido, pues la ejecución de las sanciones por parte de la Administración, puede ser realizada sin necesidad de efectuar la limitación a los derechos a recurrir y de acceso a la justicia, como erradamente se pretende en la norma.

Efectivamente, debe considerarse que el condicionamiento al pago de la sanción impuesta para la admisión de la demanda en la que precisamente se va cuestionar la validez de dicha sanción se constituye en un obstáculo desproporcionado para el ejercicio de los derechos antes anotados, tomando en cuenta que el cumplimiento de las sanciones administrativas puede ser alcanzado a través de otros medios como por ejemplo la ejecución del acto impugnado previsto en el art. 59.I de la LPA, disposición legal que bajo ninguna circunstancia se constituye en la base o fundamento de la resolución ahora impugnada; pues dicha norma, al contrario de lo que sostiene el personero del órgano que generó la norma refutada, en ningún momento establece como condición de la interposición de los recursos al cumplimiento de la resolución objetada, sino simplemente que la interposición de cualquier recurso no suspende la ejecución del acto objetado, salvo los casos establecidos en el segundo párrafo dicha norma.

En mérito a lo señalado es evidente que el medio empleado para obtener la finalidad perseguida por la norma resulta desproporcionado, pero además, resulta lesivo al principio de igualdad, por cuanto permite un trato diferencial entre los administrados; pues solo aquéllos que tienen los recursos económicos necesarios para hacer efectiva la sanción -en especial en los casos de multa- podrán presentar el recurso de revocatoria, y no así aquellos que no tienen los medios suficientes quienes, en definitiva, se verían imposibilitados, por razones de tipo económico, de ejercer plenamente el derecho a recurrir y de acceso a la justicia, lo que bajo ninguna circunstancia puede ser admisible, en nuestro sistema constitucional, en el que el art. 14.II de la CPE, prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de sexo, color, edad orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad, embarazo u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona".

Titulacion jurisprudencial

No es posible condicionar la admisión del recurso de revocatoria al previo pago de la sanción impuesta en la resolución sancionatoria.

Extracto de jurisprudencia indicativa

III.5. El derecho a la impugnación y su vinculación con el derecho a la defensa en la vía administrativa

El art. 180.II de la CPE, refiere que: “Se garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales”, y conforme el art. 410 de la Norma Suprema, el bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales; así, el Pacto de San José Costa Rica en su art. 8. Inc. h) Toda persona tiene el derecho a recurrir del fallo ante juez o tribunal superior, por lo que la impugnación es parte del debido proceso en su elemento la defensa y, por ende, no sólo debe ser aplicado en la vía judicial, sino también en la administrativa, conforme ha quedado señalado en el fundamento precedentemente desarrollado.

En ese sentido, debe mencionarse a la SCP 0140/2012, que hizo referencia a los recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación en la vía administrativa disciplinaria sancionadora que tienen la finalidad de asegurar la eficacia material del derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior y el derecho a la defensa en la fase impugnativa. Dicha Sentencia tuvo el siguiente razonamiento:

“Desde la concepción del Estado Constitucional de Derecho, la tramitación de los procesos judiciales o administrativos no debe constituirse en simples enunciados formales (justicia formal, como mera constatación de cumplimiento de las formas procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales procesales y sustantivos (justicia material, debido proceso y sus derechos fundamentales constitutivos, así como de los derechos fundamentales sustantivos).

Al respecto, como ejemplo, corresponde recordar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional anterior, cuando en la línea jurisprudencial construida a partir de SC 1845/2004-R de 30 de noviembre, entendió que la forma procesal de las notificaciones (en sentido genérico) en los procesos judiciales o administrativos, no está dirigida a cumplir una formalidad en sí misma, sino que su valor está condicionado en la medida que asegure la eficacia material del derecho a la defensa. Por ello, dicha Sentencia concluyó que cuando la notificación por defectuosa que sea en su forma (por ejemplo no se cumplan las formas procesales para la notificación personal, cedularia, edictal, etc.), pero cumplan con su finalidad (hacer conocer la comunicación en cuestión) y, por ende, aseguren la eficacia material del derecho a la defensa, esa notificación es válida.

De ahí que es posible concluir que el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de Procedimiento Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, son formas procesales de impugnación en sede administrativa, instituidas por el legislador, con base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es decir, es el procedimiento del ordenamiento interno del Estados que prevé dos instancias, las que no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos fundamentales y garantías constitucionales: i) Derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador y, su nexo con ii) El derecho a la defensa en la fase impugnativa.

Es decir, en el caso, las formas del procedimiento administrativo sancionador en sus diferentes fases, guardarán correspondencia y coherencia con el derecho al debido proceso en la medida en que se aseguren su eficacia.

Dado el carácter sancionador del proceso disciplinario, éste -en todas sus fases o instancias- tiene que sustanciarse y resolverse garantizando el debido proceso, que tiene como componente esencial el derecho a la defensa. En efecto si se analiza la fase de impugnación del proceso disciplinario en sede administrativa, es posible concluir que sólo puede predicarse la eficacia material del derecho a la defensa (art. 115.II de la CPE y 8.2 inc. f) de la CADH) cuando se otorga a las servidoras y servidores públicos la oportunidad de ejercer un otro derecho fundamental, este es: el derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior (art. 8.2 inc. h) de la CADH y 14.5 del PIDCP)

El art. 8.2.h de la CADH, señala: ‘Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior’.

Por su parte, el art. 14.5 del PIDCP, estipula: ‘Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley’.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica (Sentencia de 2 de julio de 2004, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) precisando el alcance del ‘derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior’, estableció, en lo que en el caso interesa, las siguientes afirmaciones, cuyo subrayado es añadido:

1. El derecho de recurrir el fallo es una garantía primordial que se debe respetar en el marco del debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica (párrafo 158).

2. El derecho de recurrir ‘…busca proteger el derecho de defensa otorgando durante el proceso la posibilidad de interponer un recurso para evitar que quede firme una decisión que fue adoptada con vicios y que contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a los intereses de una persona’ (párrafo 158).

3. Independientemente de la denominación que se le de al recurso existente para recurrir un fallo, lo importante es que dicho recurso garantice un examen integral de la decisión recurrida (párrafo 165)

En el caso de un proceso administrativo disciplinario sancionador, el derecho a la doble instancia o de recurrir ante una instancia superior, permite que la instancia superior, conozca y revise la resolución pronunciada por el tribunal de primera grado. Instancia superior que debe ser diferente a la que emitió la decisión administrativa sancionadora en primera instancia, a efectos de que, la servidora o el servidor público, impugnando o controvirtiendo una decisión sancionatoria, obtengan la revisión de la decisión ante la instancia superior” (las negrillas son nuestras).

Conforme a la jurisprudencia constitucional, en todo proceso administrativo sancionador debe garantizarse el derecho de recurrir, con la finalidad de materializar el derecho a la defensa, permitiendo un examen integral de la decisión que se impugna por una instancia superior, diferente a la que emitió la resolución que se impugna.

Junto a los derechos a recurrir y a la defensa, debe hacerse mención al derecho de acceso a la justicia, el cual no debe ser entendido únicamente en el ámbito judicial sino también el ámbito administrativo; pues, las autoridades administrativas, dentro de los procesos administrativos sancionadores, cumplen una función materialmente jurisdiccional y, resuelven los conflictos que podrían presentarse entre la Administración y los administrados y, por ello, se debe garantizar a estos el acceso a la vía administrativa y los medios de impugnación existentes en ella.

Voto disidente

La Magistrada Ligia Velásquez formuló voto particular señalando que "el art. 1.II de la Resolución Regulatorio 01-00012-11, que incorpora el art. 54 a la Resolución Regulatoria 01-00005-11, disposición ahora cuestionada, no cumple con la exigencia de la reserva de ley, toda vez que no fue emitida por la Asamblea Legislativa Plurinacional, por cuanto, resulta ser contraria a los parámetros establecidos en la citada opinión consultiva 0006/86, que tal como ya se indicó, inequívocamente forma parte del bloque de constitucionalidad boliviano".

Por su parte, el Magistrado Ruddy Flores formuló voto disidente expresando que debió declararse la improcedencia de la acción por cuanto la norma impugnada tiene la finalidad de materializar el principio de ejecutividad del acto administrativo, y un análisis teleológico de la concesión de los juegos de azar, por lo que no es contraria a la Constitución.

Finalmente la Magistrada Neldy Andrade formuló voto disidente señalando que debió haberse declarado la improcedencia de la acción en atención al criterio de cosa juzgada, estableciendo que al ser idénticos los fundamentos de la acción, así como las circunstancias procesales y fácticas de la acción de inconstitucionalidad concreta en relación al precedente de la SCP 0491/2013.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 1905/2013

Sucre, 29 de octubre de 2013

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 02049-2013-05- AIC

Departamento: La Paz

En la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Washington Daniel Sardénia Vargas en representación legal de MEGACENTER LA PAZ S.A. ante Veimar Mario Cazón Morales, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego (AJ) demandando la inconstitucionalidad del art. 1.II de la Resolución regulatoria 01-00012-11 de 17 de octubre de 2011, que incorpora el art. 54 a la Resolución regulatoria 01-00005-11 de 10 de junio de 2011, por ser presuntamente contrario a los arts. 13.IV, 14.IV, 115.II, 116.I, 117.II y 118.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 24 de octubre de 2012, cursante de fs. 132 a 134 vta., el representante de la empresa accionante, expone los siguientes fundamentos:

I.1.1. Relación sintética de la acción

El proveído 12-00339-12, es una manifestación de la inconstitucional norma que representa el ignorar los derechos de la compañía a la que representa (MEGACENTER LA PAZ S.A.) a la impugnación administrativa planteada vía recurso de revocatoria administrativa, puesto que condiciona la tramitación del recurso al pago de la infracción, que es precisamente el motivo de la impugnación administrativa, lo que implica el solve et repete.

Se ha vulnerado su derecho al debido proceso, pues condiciona este derecho al pago de la sanción que origina precisamente la norma impugnada mediante esta acción de inconstitucionalidad, que en otros Estados firmantes del Pacto de San José de Costa Rica ya fue declarado inconstitucional, en atención a los criterios anteriormente expuestos, ya que como previamente se advirtió, la normativa impugnada lesiona el derecho de acceso a la justicia, pues frustra la “impugnabilidad y revisabilidad administrativa de la resolución a inferior a través de las vías que determina la normativa administrativa” (sic), causando además una afectación patrimonial a la empresa que representa la cual es incapaz de cancelar.

Denuncia además que se vulnera el principio de presunción de inocencia, ya que en realidad se presume la culpabilidad del que se somete a este procedimiento administrativo, ya que se sancionapreviamente para que tenga la oportunidad de cuestionar o pedir que se revise precisamente tal medida asumida en su contra, lo que es atentatorio a sus derechos.

Las resoluciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, se han restringido a establecer el solvet et repete como una determinación cuya constitucionalidad no ha sido revisada por variadas anomalías procesales en los distintos recursos que se han planteado, y lo que se pretende es ingresar al fondo para considerar la inconstitucionalidad del solvet et repete, teniendo en cuenta que se constituye en un costoso y abusivo esquema en la revisabilidad de las resoluciones sancionatorias administrativas; por lo que, el presente recurso es planteado dentro de un proceso administrativo en el que la revisabilidad ha sido condicionada al pago del importe sancionado, por lo que es claro; existe una duda razonable sobre la constitucionalidad de la misma, y que está siendo aplicada en el proveído que ha originado este recurso, por ende la relevancia de la inconstitucionalidad reclamada está probada dentro del presente caso, ya que la Resolución regulatoria 01-00012-11 de 17 de octubre que incorpora el art. 54 de la Resolución Regulatoria 01-00011-11 de 15 de julio del mismo año, que complementa la Resolución regulatoria 01-0005-11, que trata del reglamento para el procesamiento de infracciones y sanciones administrativas, vinculando esta normativa al proveído 12-00339-12 de 15 de octubre de 2012, tramitado dentro de la presente causa, al declararse su inconstitucionalidad permitiría que se interponga la revocatoria contra tal determinación como un medio de impugnación.

I.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por AC 0870/2012-CA de 27 de noviembre, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, revocó la RA 29-00042-12 de 31 de octubre de 2012, pronunciada por el Director Ejecutivo de la AJ, admitiendo la acción respecto al art. I.II de la Resolución regulatoria 01-00012-11, que incorpora el art. 54 de la Resolución regulatoria 01-00011-11 de 15 de julio de 2011, que completa la Resolución regulatoria 01-0005-11, ordenando poner la presente acción de inconstitucionalidad concreta, en conocimiento del personero del órgano que generó la norma impugnada (fs. 152 a 156), lo que se cumplió el 18 de febrero de 2013 (fs. 173).

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Veimar Mario Cazón Morales, Director Ejecutivo de la AJ, mediante memorial recibido en éste Tribunal el 11 de marzo de 2013, cursante de fs. 179 a 185 vta., señaló que:

a) El acto administrativo es una declaración jurídica unilateral y concreta de la Administración Pública, en ejercicio de un poder legal, tendiente a realizar o a producir actos jurídicos, creadores de situaciones jurídicas subjetivas, y la Resolución regulatoria 01-00012-11, fue emitida en ejercicio de la facultad de emitir disposiciones administrativas y regulatorias generales y particulares para la aplicación de la Ley de Juegos de Lotería y de Azar;

b) En ese entendido, la AJ emitió la Resolución regulatoria 01-00012-11 que incorporó el art. 54 a la Resolución regulatoria 01-00005-11, bajo exigencia legal de la causación de estado, que es una carga procesal del recurrente administrado, que condice con los principios generales de la actividad administrativa, establecidos por el art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); asimismo, la resolución 01-00012-11 ha cumplido con los elementos esenciales que corresponden a la competencia, objeto, voluntad y forma, los cuales concurren de manera simultánea conforme lo establece el art. 28 de la LPA;

c) La resolución impugnada fue dictada con total competencia, sustentándose en los hechos y antecedentes que le sirven de causa y en el derecho aplicable, motivo por el que incorporó el art. 54a la Resolución regulatoria 01-00005-11, debido a que la AJ dentro de las actividades que realiza autorizaciones y licencias de operaciones, obedece al cumplimiento de la Ley de Juegos de Lotería y de Azar por lo que dentro de ese marco los juegos de azar y sorteo regulados por la AJ, deben cumplir obligatoriamente las normas básicas y demás disposiciones emanadas del poder ejecutivo y de la autoridad de juegos; caso contrario, las personas individuales y colectivas que no cumplen con la normativa vigente, corresponde que sean sancionados de acuerdo a las infracciones establecidas en la Ley, así como el Decreto Supremo (DS) 0781 de 2 de febrero de 2011, en lo que corresponda, decomisando los medios de juego y aplicando la multa por cada máquina o medio de juego;

d) La AJ ha estado interviniendo salones de juego sin licencia de operaciones y clandestinos, que han proliferado en las diferentes capitales del departamento y provincias, por lo que se emitió la Resolución regulatoria 01-000012-11, que responde al hecho de precautelar y garantizar hacia el Estado la recuperación de las multas impuestas por el ejercicio de la actividad de juegos de azar sin contar con la correspondiente licencia de operaciones; en ese entendido, la incorporación del art. 54, que realiza la Resolución regulatoria 01-000012-11, tiene un objeto lícito, cierto, posible y determinado, el mismo que no se halla prohibido por el orden normativo, menos viola la Constitución Política del Estado, la misma que faculta en su art. 299.I.A.4 al control de los juegos de lotería y azar;

e) La Ley de Juegos de Lotería y de Azar en su art. 28.2, señala que constituye una infracción grave sancionada con el comiso definitivo de la máquina de juego y/o medio de juego, y una multa de UFVs5 000.- (cinco mil unidades de fomento a la vivienda), por desarrollar actividades de juego y azar sin contar con la licencia de operaciones de la AJ; en ese sentido, se debe precisar que la disposición adoptada por la Autoridad Administrativa se constituye en un acto que precautela los intereses del Estado, y por tanto no puede considerarse la misma como inconstitucional, toda vez que los intereses del Estado están por encima de los intereses particulares; y,

f) El régimen sancionatorio deviene de la Ley, por lo que cumple con el principio de legalidad, y para su ejecución debe proceder al cumplimiento de la sanción impuesta, toda vez que no corresponde la suspensión del acto administrativo, por imperio del art. 159.I de la LPA, el mismo que es plenamente constitucional y en armonía con esta norma se halla la Resolución regulatoria 01-000012-11, que incorporó el art. 54 a la Resolución regulatoria 01-00005-11, por la cual se requiere el depósito previo de la sanción ordenada, como un medio de garantizar el cumplimiento de la sanción impuesta.

Con dichos argumentos, solicita se declare constitucional el art. 1.II de la Resolución regulatoria 01-000012-11, que incorpora el art. 54 a la Resolución regulatoria 01-00005-11, por no vulnerar ninguna norma establecida en la Constitución Política del Estado.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Mediante Auto de apertura de proceso administrativo 09-00049-12 de 24 de julio de 2012, la AJ inicia proceso administrativo contra el CENTRO RECREACIONAL MEGACENTER La Paz S.A., debido a que como resultado del informe CITE:AJ/DRLP/DF/INF/331/2012 de 23 de julio, de la revisión de planillas de entrega de premios de la promoción empresarial “LA RULETA DE LA AMISTAD”, algunos premios fueron entregados en mayor cantidad a lo ofertado en el proyecto de desarrollo empresarial, sin que tal acto haya sido informado a la AJ, por lo que hubo una contravención a lo establecido por el art. 21 de la Resolución regulatoria 01-00005-11 de 10 de junio; por otra parte, la precitada empresa no informó sobre los premios caducados a la AJ,contraviniendo el art. 8 de la Resolución regulatoria 01-00001-11, por lo que el CENTRO RECREACIONAL MEGACENTER LA PAZ S.A., que desarrolló la promoción empresarial denominada “LA RULETA DE LA AMISTAD” aprobada mediante Resolución Administrativa de Autorización 05-00018-11 contravino lo señalado en el inc. g) del num. 4 del párrafo I del art. 28 de la Ley de Juegos de Lotería y de Azar (fs. 102 a 103).

II.2. El 4 de septiembre de 2012, la AJ (Director Regional de La Paz) emitió la Resolución sancionatoria 10-00056-12 de 4 de septiembre de 2012, en la que se estableció la comisión de la infracción grave por haber modificado las condiciones esenciales en función de las cuales se ha concedido la autorización al entregar una mayor cantidad de premios a los ofrecidos contraviniendo el inc. g) del numeral 3 del párrafo I del art. 28 de la Ley de Juegos de Lotería y de Azar, concordante con el art. 21 de la Resolución regulatoria 01-00005-11, sancionando a la empresa CENTRO RECREACIONAL MEGACENTER LA PAZ S.A., con una multa de UFVs10 000.- (diez mil unidades de fomento a la vivienda); por no haber cumplido con informar a la AJ sobre los premios caducados, contraviniendo el art. 8.d de la Resolución regulatoria 01-00001-11, se multa a la precitada empresa con el monto de UFVs2000.- (dos mil unidades de fomento a la vivienda); por no haber transferido a la Lotería Nacional de Bolivia, los premios caducados en el plazo establecido por la norma, contravino el art. 8.II de la Resolución regulatoria 01-00001-11, sancionando a la citada empresa con el monto de UFVs2000.- (dos mil unidades de fomento a la vivienda); estableciendo que esa resolución es impugnable dentro del plazo señalado por la Ley de Procedimiento Administrativo y Resolución regulatoria 01-00005-11 (fs. 113 a 117).

II.3. Washington Daniel Sardeña Vargas, en representación legal de la empresa MEGACENTER LA PAZ S.A., presentó recurso de revocatoria contra la Resolución sancionatoria 10-00056-12 (fs. 122 a 124); mediante proveído 12-00339-12, dispone que MEGACENTER LA PAZ S.A., debe presentar la boleta del depósito de la sanción impuesta establecida en la Resolución sancionatoria 10-00056-12, caso contrario se desestimaría el recurso interpuesto en virtud de lo establecido por el párrafo II del art. 1 de la Resolución regulatoria 01-00012-11; que incorpora el art. 54 a la Resolución regulatoria 01-00011-11 de 15 de julio que complementa la Resolución regulatoria 01-00005-11, Reglamento para el procesamiento de infracciones y sanciones administrativas (fs. 129).

II.4. El accionante demanda la inconstitucionalidad del art. 1.II de la Resolución regulatoria 01-00012-11 de 17 de octubre, que incorpora el art. 54 a la Resolución regulatoria 01-00005-11 de 10 de junio, ambas del 2011, que se halla redactado de la siguiente manera:

“Artículo 1°.

(…)

II. Se incorpora el artículo 54 a la Resolución Regulatoria N° 01-00011-11 de 11 de julio de 2011 que complementa la resolución Regulatoria 01-00005-11 Reglamento para el procesamiento de Infracciones y Sanciones Administrativas”.

"Las personas individuales o colectivas sometidas a procesos administrativos sancionatorios, para interponer el recurso de revocatoria previamente deberán hacer el depósito de la sanción impuesta establecida en la Resolución Sancionatoria en la cuenta señalada para los efectos, caso contrario se dará por no presentado el recurso interpuesto ordenando el archivo de obrados. Cuando la Resolución Sancionatoria que impone la sanción fuese revocada se procederá con la devolución del monto depositado, por intermedio de la Dirección Nacional Administrativa Financiera de la AJ.”II.5. Como normas constitucionales supuestamente infringidas se invocan los arts. 13.IV, 14.IV, 116.I, 117.II, 118.I de la CPE, que disponen:

“Artículo 13.

(…)

IV. Los tratados y convenios internacionales ratificados por la Asamblea Legislativa Plurinacional, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los Estados de Excepción prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Constitución se interpretarán de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia.

Artículo 14.

(…)

IV. En el ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban.

Artículo 115.

(…)

II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones.

Artículo 116.

I. Se garantiza la presunción de inocencia. Durante el proceso, en caso de duda sobre la norma aplicable, regirá la más favorable al imputado o procesado.

Artículo 117.

(…)

II. Nadie será procesado ni condenado más de una vez por el mismo hecho. La rehabilitación en sus derechos restringidos será inmediata al cumplimiento de su condena.

Artículo 118.

I. Está prohibida la infamia, la muerte civil y el confinamiento”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte accionante, en representación legal de MEGACENTER LA PAZ S.A., demanda la inconstitucionalidad del art. 1.II de la Resolución regulatoria 01-00012-11, que incorpora el art. 54 a la Resolución regulatoria 01-00005-11, que es el Reglamento de Desarrollo Parcial de la Ley de Juegos de Lotería y de Azar, por infringir los derechos fundamentales al debido proceso, derecho deacceso a la justicia y a la defensa, al condicionar, mediante la normativa impugnada por la presente acción el recurso de revocatoria, al pago de la sanción impuesta, por ser presuntamente contrarios a los arts. 13.IV, 14.IV, 115.II, 116.I, 117.II, 118.I de la CPE.

Por lo que en mérito a tales antecedentes corresponde realizar el test de constitucionalidad.

III.1. Sobre los alcances del control normativo de constitucionalidad y la acción concreta de inconstitucionalidad

La Constitución Política del Estado, dentro de las acciones de defensa de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, en su art. 132, establece la acción de inconstitucionalidad, como derecho de toda persona individual o colectiva para cuestionar una norma jurídica que sea contraria a la Norma Suprema, con la única condición o requisito de encontrarse afectada por la misma; es decir, que la norma jurídica de la cual se sospecha su inconstitucionalidad, le cause algún perjuicio, detrimento o menoscabo a sus intereses protegidos por el derecho. La acción de inconstitucionalidad es una garantía a favor del ciudadano, que protege el principio de constitucionalidad, de supremacía constitucional previsto en el art. 410 de la CPE, en virtud del cual, “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa...” ; principio de constitucionalidad que, en el marco del constitucionalismo boliviano, implica una superación del clásico principio liberal de “legalidad”, no solo en la medida en que la ley misma puede ser analizada, criticada e invalidada a partir de su confrontación con la Ley Fundamental y las normas del bloque de constitucionalidad; sino también, porque se instaura una nueva forma de entender la legalidad más allá del horizonte liberal, en el marco del pluralismo jurídico igualitario con techo constitucional; en virtud a la cual, se podrían relacionar e interpelar los diferentes sistemas jurídicos, generando, inclusive, nuevas soluciones para los casos concretos que se presenten, partiendo de la ductilidad y porosidad del derecho que el pluralismo jurídico posibilita, lo que indudablemente implica una relectura del clásico principio de legalidad.

Es en ese marco que debe ser comprendida la acción de inconstitucionalidad, como una garantía a favor de las personas y, de ahí que la voluntad del constituyente, en el diseño institucional de esta acción, se traduce en la necesidad que la misma esté al alcance del ciudadano común, haciendo efectivo el acceso a la justicia constitucional y el principio de constitucionalidad frente a las arbitrariedades o abusos en los que pudiera incurrir el poder.

Ahora bien, el Código Procesal Constitucional (CPCo.), en el Título III, bajo el nombre de Acciones de Inconstitucionalidad, regula, en el art. 73 a dos tipos de acciones:

“1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreta, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

Conforme a ello, la acción concreta de inconstitucionalidad tiene la finalidad de someter al control de constitucionalidad una disposición legal, sobre cuya constitucionalidad surge una duda razonable y fundada, en aquellos casos concretos en los que debe ser aplicada para resolver un proceso judicial o administrativo, siendo esta una vía de control normativo concreto, debido a que surge, precisamente, ante la posibilidad de la aplicación de la disposición legal impugnada a un caso concreto en un proceso judicial o administrativo; por lo anteriormente desarrollado, es claro queesta vía de control, a diferencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta, es susceptible de ser promovida por todos los jueces y tribunales que integren el Órgano Judicial, siendo extensible, además, a las autoridades administrativas que conozcan procesos administrativos, para que puedan plantear la acción, de oficio o a instancia de parte, cuando tengan una duda fundada y razonable sobre la constitucionalidad de una disposición legal y de una de sus normas, cuya validez o no sea fundamental para la decisión que vaya a tomarse dentro del proceso, aclarando que las citadas autoridades pueden activar esta vía de control normativo directamente o a petición de partes.

En este mismo sentido y efectuando una reseña de la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal Constitucional, la SCP 0686/2012 de 2 de agosto, concluyó que “…la acción de inconstitucionalidad concreta, es la vía de control de constitucionalidad que tiene como objeto, que el Tribunal Constitucional Plurinacional, confronte la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada de inconstitucional con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado Plurinacional; en ese marco, la labor del Tribunal sólo se circunscribe al examen de las disposiciones alegadas de lesivas a las normas y preceptos de la Norma Suprema, con el fin de establecer su constitucionalidad o inconstitucionalidad, y de ninguna manera realizar análisis alguno respecto al caso en concreto”.