1918/2013

Sintesis de la ratio decidendi

Declara la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta por cosa juzgada constitucional, la SCP 1905/2013, declaró la inconstitucionalidad de la norma que establecía el pago previo de la resolución sancionatoria para interponer el recurso de la revocatoria, siendo improcedente ejercer sobre ella un nuevo control de constitucionalidad, al haber sido expulsada del ordenamiento jurídico

Extracto de la ratio decidendi

Fj. III.4.En el caso concreto, el accionante, Pascual Morezapiri Moirenda, en representación legal de CORHAT Bolivia S.A., cuestiona la constitucionalidad del art. 1.II de la Resolución Regulatoria 01-00012-11, que incorpora el art. 54 a la Resolución Regulatoria 01-00005-11, que es el Reglamento de Desarrollo Parcial de la Ley de Juegos de Lotería y de Azar, por infringir los derechos al debido proceso y a la defensa, al condicionar el recurso de revocatoria, al pago de la sanción impuesta, por ser presuntamente contrarios a los arts. 14.IV, 115.II y 116.I de la CPE. Sin embargo, conforme se ha concluido en el Fundamento Jurídico anterior; ese problema jurídico normativo ya fue resuelto en la SCP 1905/2013, que -como se tiene tantas veces señalado- declaró la inconstitucionalidad del art. 1.II de la Resolución Regulatoria 01-00012-11 de 17 de octubre, que incorpora el art. 54 a la Resolución Regulatoria 01-00005-11 de 10 de junio, ambas de 2011; consecuentemente, dicha disposición legal, en virtud a los efectos derogatorios de la SCP 1905/2013, fue expulsada del ordenamiento jurídico, de lo que se concluye que, contra la misma, resulta improcedente una nueva acción de inconstitucionalidad. Efectivamente, como se tiene señalado, el art. 133 de la CPE, sostiene que las sentencias que declaren la inconstitucionalidad de la norma la hacen inaplicable y surten efectos respecto a todos y el art. 78.II del CPCo, expresamente señala que la inconstitucionalidad de una norma tiene valor de cosa juzgada y tiene efecto abrogatorio sobre ella, si la inconstitucionalidad es total, o derogatorio de los artículos o parte de éstos, sobre los que hubiere recaído la declaratoria de inconstitucionalidad. En mérito a ello y conforme a la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0025/2013, cuando una disposición legal fue abrogada o derogada a consecuencia del ejercicio del control normativo de constitucionalidad, las posteriores acciones de inconstitucionalidad presentadas contra ella deben ser declaradas improcedentes en mérito a que dicha norma ya no se encuentra vigente en el tiempo.

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 1918/2013

Sucre, 4 de noviembre de 2013

SALA PLENA

Magistrado Relator: Tata Gualberto Cusi Mamani

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 03531-2013-08-AIC

Departamento: La Paz

En la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Pascual Morezapiri Moirenda en representación legal de CORHAT Bolivia S.A. ante Veimar Mario Cazón Morales, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego (AJ), demandando la inconstitucionalidad del art. 1.II de la Resolución Regulatoria 01-00012-11 de 17 de octubre de 2011, que incorpora el art. 54 a la Resolución Regulatoria 01-00005-11 de 10 de junio, ambas de 2011, por ser presuntamente contrarios a los arts. 14.IV, 115.II y 116.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1.Contenido de la acción

Por memorial presentado el 29 de abril de 2013, cursante de fs. 40 a 46 vta., el representante de la empresa accionante, expone los siguientes fundamentos:

I.1.1. Relación sintética de la acción

El 27 de junio de 2011, se presentó ante la AJ para adecuar su contrato y los derechos subyacentes vigentes a la nueva legislación; ya que, CORHAT Bolivia S.A. desarrolló sus actividades desde el 2004, en virtud a un contrato de joint venture suscrito el 26 de mayo del referido año, con la Lotería Nacional de Beneficiencia y Salubrididad (LONABOL), que fue modificado en cuanto a su vigencia el 17 de marzo de 2005, por el lapso de quince años, por lo que estaría activo hasta marzo de 2020.

La Ley de Juegos de Lotería y de Azar, reconoció la licitud de las operadoras, pues se dirige expresamente a sujetos que desarrollan actividades de lotería, azar y sorteo; sin embargo, las autoridades de la AJ tacharon de ilegal el funcionamiento de determinadas salas de juego, cuando dentro de una adecuada aplicación legal, tal criterio sería inaceptable, porque el Estado recibió impuestos.

Mediante Resolución Administrativa (RA) 07-00015-11 de 9 de agosto de 2011, la AJ rechazó la licencia de operaciones solicitada por la empresa accionante, por lo que el 31 de enero de 2011, interpusieron recurso de revocatoria y, posteriormente recurso jerárquico, por lo que formuló proceso contencioso administrativo ante la Corte Suprema -ahora Tribunal Supremo- de Justicia, que fue admitido el 12 de marzo del citado año.A raíz de un operativo en la sala de juegos de la empresa, se emitió el Auto de apertura de proceso administrativo, por la presunta comisión de la infracción, establecida en el art. 28.1.2 inc. c) de la Ley de Juegos de Lotería y de Azar (LJJA), consistente en “Desarrollar actividades de juego de lotería o de azar sin licencia de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego”; emitiéndose la correspondiente Resolución sancionatoria, contra la cual presentó recurso de revocatoria; sin embargo, la Resolución Regulatoria 01-00012-11, que incorporó el art. 54 al Reglamento para el Procesamiento de Infracciones y Sanciones Administrativas, dispone que la falta de pago de la sanción impuesta tiene como efecto que la administración tenga como no presentado el recurso y disponga el archivo de obrados; norma que vulnera los arts. 14.IV, 115.II y 116.I de la CPE, referentes a los derechos y garantías al debido proceso, a la presunción de inocencia, a la doble instancia; así como, el derecho de acceso a la justicia, establecido en el art. 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, además de constituirse en una pena anticipada.

Finalmente, indica que la admisibilidad del recurso de revocatoria planteado depende de la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma impugnada, con el fin de evitar la aplicación de una sanción inconstitucional.

I.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por AC 0204/2013-CA de 11 de junio, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, revocó en parte la RA 29-00054-13 de 8 de mayo de 2013, pronunciada por el Director Ejecutivo de la AJ, admitiendo en parte la acción respecto al art. 1.II de la Resolución Regulatoria 01-00012-11, que incorpora el art. 54 a la Resolución Regulatoria 01-00005-11, ordenando ponerla en conocimiento del personero del Órgano que generó la norma impugnada (fs. 109 a 114), lo que se cumplió el 11 de julio de ese año (fs. 134); y, ratificó la indicada Resolución respecto al rechazo de la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta contra los arts. “28.II”, de la Ley de Juegos de Lotería y 11, 12, 13 y 14 de la Resolución Regulatoria 01-00005-11.

I.3. Alegaciones del personero del Órgano que generó la norma impugnada

Veimar Mario Cazón Morales, Director Ejecutivo de la AJ, mediante memorial recibido en este Tribunal el 2 de agosto de 2013, cursante de fs. 138 a 148 vta., señaló sólo respecto al art. 1.II de la Resolución Regulatoria 01-00012-11, que incorporó el art. 54 a la Resolución Regulatoria 01-00005-11, lo siguiente:

a) El acto administrativo es una declaración jurídica unilateral y concreta de la Administración Pública, en ejercicio de un poder legal, tendiente a realizar o a producir actos jurídicos, creadores de situaciones jurídicas subjetivas, y las Resoluciones Regulatorias 01-00005-11 y 01-00012-11, fueron emitidas en ejercicio de la facultad de emitir disposiciones administrativas y regulatorias generales y particulares para la aplicación de la Ley de Juegos de Lotería y de Azar.

b) La AJ fiscaliza, controla, sanciona, emite autorizaciones, licencias de operaciones obedeciendo al cumplimiento de la Ley antes referida; debiendo cumplir los juegos de azar y sorteo las normas básicas y demás disposiciones y si no lo hacen, deben ser sancionados, conforme establece dicha Ley y el Decreto Supremo (DS) 0781 de 2 de agosto de 2011, decomisando los juegos y aplicando multa.

c) Las Resoluciones Regulatorias 01-00005-11 y 01-00012-11 tienen objeto lícito, cierto, posible, determinado, no se encuentran prohibidas por el orden normativo ni violan la Norma Suprema que en su art. 299.1.4, otorga competencia sobre juegos de lotería y azar, y la Ley antes referida, en su art. 28.1.2, sanciona con el comiso definitivo de la máquina de juego y la imposición de una multa de UFV5000.- (cinco mil unidades de fomento a la vivienda); habiéndose cumplido, enla creación de las indicadas Resoluciones Regulatorias, con lo establecido por la Ley de Procedimiento Administrativo, teniendo la AJ la obligación de precautelar los intereses del Estado y el cumplimiento de las sanciones impuestas a favor del bien común.

d) La AJ, al momento de emitir las Resoluciones Regulatorias 01-00005-11 y 01-00012-11, lo hizo en aplicación del art. 59.I de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), que señala: “La interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado”, garantizando el debido proceso y el derecho a la defensa; además, el Estado jamás puede causar un grave perjuicio a una empresa que estaba operando al margen del ordenamiento jurídico vigente.

e) Operar juegos de azar sin licencia, vulnera el orden administrativo y penal; por cuanto, el art. 28 de la LJA, establece sanciones, para aquellos que ejerceun juegos de azar sin licencia de operaciones, por lo que pidió se declare la constitucionalidad de la Resolución Regulatoria 01-00012-11, que incorporó el art. 54 a la Resolución Regulatoria 01-00005-11, al no haberse vulnerado ninguna normativa constitucional.

f) Conforme al art. 115.II de la CPE, el Estado garantiza los derechos al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones, refiriéndose específicamente al orden judicial, porque establece la “igualdad de partes ante el juez”; CORHAT Bolivia S.A. fue sancionada con acta de decomiso preventivo JLAS 000472, respetando el derecho a la defensa. El art. 116.I de la CPE, garantiza la presunción de inocencia durante el proceso, y en este caso la empresa administrada actuó sin cumplir la norma vigente al operar un salón de juegos de azar sin licencia, el cual dio lugar a una infracción grave establecida en el art. 28.1.2 de la LJA, y fue sancionada económicamente, por lo cual es aplicable el art. 54 de la Resolución Regulatoria 01-00005-11, lo que no replica la negación de la presunción de inocencia, pero las sanciones de tipo administrativo se imponen en ejercicio del poder de policía.

g) La norma que regula sobre la exigencia del depósito de la sanción impuesta previamente a oponer el recurso correspondiente, se encuentra en el art. 47 del DS 27172 de 15 de septiembre de 2003; así también, la SCP 0491/2013 de 12 de abril, declaró la improcedencia de las acciones concretas de inconstitucionalidad sobre el arts. 1.II de la Resolución Regulatoria 01-00012-11, porque el control de constitucionalidad no se activa cuando una norma reglamentaria (decreto supremo o resolución normativa), contradice o infringe una norma legal superior que no sea la Constitución Política del Estado; pues en esos casos opera el control de legalidad.

Con dichos argumentos, solicita se declare constitucional el art. 1.II de la Resolución Regulatoria 01-00012-11, que incorpora el art. 54 a la Resolución Regulatoria 01-00005-11, por no vulnerar ninguna norma establecida en la Constitución Política del Estado.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. De acuerdo al acta de decomiso preventivo JLAS-000472 de 28 de febrero de 2013, se decomisaron cuatro máquinas tragamonedas y/o medios de juego no autorizados por la AJ, a CORHAT Bolivia S.A. en Tarija (fs. 1 a 2).

II.2. Por Auto de apertura de proceso administrativo 09-00066-13 de 1 de marzo de 2013, se inició proceso administrativo a CORHAT Bolivia S.A., por la presunta comisión de las infracciones establecidas en los incs. a) y c) del numeral 2, párrafo I del art. 28 de la LJA, concordante con los arts. 11 y 13 de la Resolución Regulatoria 01-00005-11, respectivamente (fs. 6 a 7).II.3. El Director Ejecutivo de la AJ, emitió la Resolución 10-00178-13 de 11 de abril de 2013, por la que se sancionó a la empresa CORHAT Bolivia S.A. con el comiso definitivo de las máquinas de juego, la imposición de multa de UFV₴20 000.- (veinte mil unidades de fomento a la vivienda), otorgándole el plazo de tres días para el pago de la citada multa y diez días para impugnarla a partir de su notificación, disponiendo que la empresa, antes de interponer el recurso revocatoria, debía pagar la sanción impuesta, caso contrario sería desestimado, conforme a la Resolución Regulatoria 01-00012-11 (fs. 23 a 33).

II.4. El 29 de abril de 2013, CORHAT Bolivia S.A., interpuso recurso de revocatoria (fs. 40 a 46 vta.); y a través del proveído 12-00555-13 de 2 de mayo de 2013, la AJ dispuso: “Con carácter previo, a la tramitación del recurso de revocatoria, interpuesto por la Empresa CORHAT BOLIVIA S.A. a través de su representante legal (…) deberá presentar la boleta de depósito de la sanción establecida en la Resolución Sancionatoria…” (sic) (fs. 49).

II.5. El accionante demanda la inconstitucionalidad del art. 1.II de la Resolución Regulatoria 01-00012-11 de 17 de octubre, que incorpora el art. 54 a la Resolución Regulatoria 01-00005-11 de 10 de junio, ambas del 2011, que se halla redactado de la siguiente manera:

Artículo 1°.- (…)

II. Se incorpora el artículo 54 a la Resolución Regulatoria 01-00011-11 de 11 de julio de 2011 que complementa la resolución Regulatoria 01-00005-11 Reglamento para el procesamiento de Infracciones y Sanciones Administrativas.

“Las personas individuales o colectivas sometidas a procesos administrativos sancionatorios, para interponer el recurso de revocatoria previamente deberán hacer el depósito de la sanción impuesta establecida en la Resolución Sancionatoria en la cuenta señalada para los efectos, caso contrario se dará por no presentado el recurso interpuesto ordenando el archivo de obrados. Cuando la Resolución Sancionatoria que impone la sanción fuese revocada se procederá con la devolución del monto depositado, por intermedio de la Dirección Nacional Administrativa Financiera de la AJ”.

II.6. Como normas constitucionales supuestamente infringidas se invocan los arts. 14.IV, 115.II y 116.I de la CPE, que disponen:

Artículo 14

IV. En el ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban.

Artículo 115

II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones.

Artículo 116

I. Se garantiza la presunción de inocencia. Durante el proceso, en caso de duda sobre la norma aplicable, regirá la más favorable al imputado o procesado.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El representante de la empresa accionante, cuestiona la constitucionalidad del art. 1.II de laResolución Regulatoria 01-000012-11, que incorpora el art. 54 a la Resolución Regulatoria 01-00005-11, que es el Reglamento de Desarrollo Parcial de la Ley de Juegos de Lotería y de Azar, por infringir los derechos al debido proceso y a la defensa, al condicionar el recurso de revocatoria, al pago de la sanción impuesta, por ser presuntamente contrarios a los arts. 14.IV, 115.II y 116.I de la CPE.

III.1.Sobre los alcances del control normativo de constitucionalidad y la acción de inconstitucionalidad concreta

La Constitución Política del Estado, dentro de las acciones de defensa de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, en su art. 132, establece la acción de inconstitucionalidad, como derecho de toda persona individual o colectiva para cuestionar una norma jurídica que sea contraria a la Norma Suprema, con la única condición o requisito de encontrarse afectada por la misma; es decir, que la norma jurídica de la cual se sospecha su inconstitucionalidad, cause algún perjuicio, detrimento o menoscabo a sus intereses protegidos por el derecho. La acción de inconstitucionalidad es una garantía a favor del ciudadano, que protege el principio de constitucionalidad, de supremacía constitucional previsto en el art. 410.II de la CPE, en virtud del cual, “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa…”; principio de constitucionalidad que, en el marco del constitucionalismo boliviano, implica una superación del clásico principio liberal de “legalidad”, no solo en la medida en que la ley misma puede ser analizada, criticada e invalidada a partir de su confrontación con la Ley Fundamental y las normas del bloque de constitucionalidad, sino también porque se instaura una nueva forma de entender la legalidad más allá del horizonte liberal, en el marco del pluralismo jurídico igualitario con techo constitucional; en virtud a la cual, se podrán relacionar e interpelar los diferentes sistemas jurídicos, generando, inclusive, nuevas soluciones para los casos concretos que se presenten, partiendo de la ductilidad y porosidad del derecho que el pluralismo jurídico posibilita, lo que indudablemente implica una relectura del clásico principio de legalidad.

En ese marco, debe ser comprendida la acción de inconstitucionalidad, como una garantía a favor de las personas y, de ahí que la voluntad del constituyente, en el diseño institucional de esta acción, se traduce en la necesidad de que la misma esté al alcance del ciudadano común, haciendo efectivo el acceso a la justicia constitucional y el principio de constitucionalidad frente a las arbitrariedades o abusos en los que pudiera incurrir el poder.

Ahora bien, el Código Procesal Constitucional, en el Título III, bajo el nombre de acciones de inconstitucionalidad, regula, en el art. 73 a dos tipos de acciones:

“1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

Conforme a ello, la acción de inconstitucionalidad concreta tiene la finalidad de someter al control de constitucionalidad una disposición legal, sobre cuya constitucionalidad surge una duda razonable y fundada, en aquellos casos concretos en los que debe ser aplicada para resolver un proceso judicial o administrativo, siendo ésta una vía de control normativo concreto, debido a que surge, precisamente, ante la posibilidad de la aplicación de la disposición legal impugnada a un caso concreto en un proceso judicial o administrativo; por lo anteriormente desarrollado, es claro que ésta vía de control, a diferencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta, es susceptible de ser promovida por todos los jueces y tribunales que integren el Órgano Judicial, siendo extensible,además, a las autoridades administrativas que conozcan procesos administrativos, para que puedan plantear la acción, de oficio o a instancia de parte, cuando tengan una duda fundada y razonable sobre la constitucionalidad de una disposición legal y de una de sus normas, cuya validez o no sea fundamental para la decisión que vaya a tomarse dentro del proceso, aclarando que las citadas autoridades pueden activar ésta vía de control normativo directamente o a petición de partes.

En este mismo sentido y efectuando una reseña de la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal Constitucional Plurinacional, la SCP 0686/2012 de 2 de agosto, concluyó que: “...la acción de inconstitucionalidad concreta, es la vía de control de constitucionalidad que tiene como objeto, que el Tribunal Constitucional Plurinacional, confronte la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada de inconstitucional con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado Plurinacional; en ese marco, la labor del Tribunal sólo se circunscribe al examen de las disposiciones alegadas de lesivas a las normas y preceptos de la Norma Suprema, con el fin de establecer su constitucionalidad o inconstitucionalidad, y de ninguna manera realizar análisis alguno respecto al caso en concreto”.

III.2.Sobre la calidad de cosa juzgada constitucional

El art. 133 de la CPE, sostiene que: “La sentencia que declare la inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, hace inaplicable la norma impugnada y surte plenos efectos respecto a todos” (el resaltado es nuestro). Asimismo, el art. 203 de la Norma Suprema, señala: “Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno”.

Por su parte, el art. 78.II del Código Procesal Constitucional (CPCo), que es aplicable tanto a la acción de inconstitucionalidad abstracta como a la acción de inconstitucionalidad concreta, conforme determina el art. 84 del mismo cuerpo legal, lo siguiente:

“II. La sentencia que declare:

1. La constitucionalidad de una norma contenida en una Ley, Estatuto Autonómico, Carta Orgánica, Decreto, ordenanza y cualquier género de resolución no judicial, hace improcedente una nueva demanda de inconstitucionalidad contra la misma norma, siempre y cuando se trate del mismo objeto o causa y se argumente los mismos preceptos constitucionales impugnados.