1954/2013

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional por falta de legitimación pasiva, accionante no interpuso la acción contra todos los concejales que emitieron la Ordenanza Municipal definiendo la declaración de bien de dominio público municipal del inmueble objeto de la presente acción de amparo constitucional.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.3. "De acuerdo al Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, corresponde la denegatoria de la tutela en razón a que la presente acción de amparo constitucional se encuentra alcanzada por la ausencia de legitimación pasiva, por cuanto Willy Burgoa Rosas no demandó a los Concejales, René Navía Llanos, Rosendo Rodríguez; Jhonny Lugo Cárdenas, Florencia Colque Achá y Máxima Janco, quienes al igual que las autoridades demandadas elaboraron y suscribieron el Informe dirigido al propio Pleno del Concejo Municipal definiendo la declaración de bien de dominio público municipal del inmueble objeto de la presente acción de amparo constitucional. El no haber demandado a estas autoridades resta eficacia a la acción de amparo constitucional, ya que los Concejales excluidos no tendrían la obligación de emitir nueva resolución, restándoles la posibilidad de asumir defensa efectiva que les permita desvirtuar las denuncias en su contra".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1954/2013

Sucre, 4 de noviembre de 2013

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de amparo constitucional

Expediente: 04046-2013-09-AAC

Departamento: Potosí

En revisión la Resolución 089/2013 de 27 de junio, cursante de fs. 420 a 423 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Willy Burgoa Rosas contra Augusto Mendoza Martínez, Alcalde, Napoleón Vargas Aslla, Presidente; y, Celia Pereira Quipildor, Secretaria respectivamente del Concejo, todos del Gobierno Autónomo Municipal de Villazón del departamento de Potosí.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURIDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 20 y 25 de junio de 2013, cursantes de fs. 59 a 66, el accionante expresa que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

La Ordenanza Municipal (OM) 20/80 de 30 de mayo de 1980, emitida por el Gobierno Municipal de Villazón, dispuso la transferencia del inmueble ubicado en la calle La Paz 155, Manzana 16, Predio 15, con una superficie de 500 m², en favor de la Federación de Beneméritos de la Guerra del Chaco del citado municipio, con una ilegal prohibición inserta en su texto de no enajenar; sin embargo, mediante los actos administrativos de carácter definitivo CITES 595/03 y 631/04, la propia entidad eliminó la limitación para transferir, actuados que respondieron al principio de legalidad, presunción de legitimidad y buena fe que únicamente podían ser modificados por las vías recursivas establecidas en los arts. 140 y 141 de la Ley de Municipalidades (LM) en conformidad con la Ley de Procedimiento Administrativo.Indica que, en virtud de los antecedentes descritos precedentemente, el 29 de noviembre de 2006, adquirió de la Federación de Beneméritos de la ciudad de Villazón, el inmueble objeto de la presente acción de amparo constitucional, según consta en el Testimonio 528/2006 de 1 de diciembre, otorgado por ante Notario de Fe Pública de Segunda Clase 3 de la referida ciudad.

Señala que, el 16 de abril de 2013 el Concejo Municipal de Villazón, pronunció la OM 13/2013, por la cual determinó abrogar la OM 20/80, emitida por el mismo Gobierno Autónomo Municipal, al haberse supuestamente incumplido el artículo segundo de dicha resolución municipal, misma que establece la prohibición de transferir el inmueble a terceras personas bajo sanción de ser revertido a la comuna.

Agrega que, la reconsideración de las ordenanzas y resoluciones municipales, únicamente es posible en el ámbito de la facultad fiscalizadora de los Gobiernos Municipales y no es un medio para impugnar aquellas resoluciones administrativas emitidas en ejercicio de la atribución de la autoridad jerárquica, dentro de los procedimientos administrativos regulados por los arts. 137 y ss. de la LM, por cuanto estas resoluciones generan derechos subjetivos en favor de la persona que accionó el recurso, por lo tanto no pueden ser revocadas de oficio.

Refiere que, las prohibiciones únicamente se admiten cuando son temporales y están justificadas por un interés legítimo y serio, resultando ilícita la condición de no transferir el inmueble de acuerdo a lo establecido por el art. 507 del Código Civil (CC).

Manifiesta que, el segundo acto ilegal cometido por el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Villazón fue la emisión de la OM 014/2013, por la cual se determinó declarar como bien de dominio público el inmueble ubicado en la zona El Parque, manzana 16, predio 15; disposición municipal que fue suscrita por Napoleón Vargas Aslla y Celia Pereira Quipildor, Presidente y Secretaria del citado Concejo Municipal, promulgada ilegalmente por Celia Pereira Quipildor en su condición de Alcaldesa interina, inmueble que cuenta con cerramiento perimetral, construcciones, instalaciones de servicios básicos y título traslativo de dominio y cuyo antecedente de dominio se encuentra en la adjudicación realizada mediante subasta pública por parte de los esposos Simón Peralta y Julia Miranda de Peralta el 26 de septiembre de 1945; bien que ingresó al tráfico jurídico transferido en última instancia a su persona mediante Escritura Pública 528/2006 de 1 de diciembre, con inscripción en el Registro de DD.RR. bajo la Partida 688, Folio 288 vta., Libro 46 de Propiedades, Provincia Modesto Omiste el 5 de diciembre de 2006, cancelando todos los impuestos de ley que corresponden, por lo cual se puede afirmar que el inmueble dejó de ser de dominio público, resultando más bien de orden privado.Finalmente denuncia que, funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal de Villazón ingresaron violentamente en su inmueble, fracturando candados, retirando los muebles que se encontraban en su interior, vulnerando de ésta manera sus derechos, por lo cual ante la gravedad de lo denunciado reclama la restitución de sus derechos que fueron conculcados.

I.1.2. Derechos y principio supuestamente vulnerados

El accionante, alega la vulneración de sus derechos a la propiedad privada, al debido proceso y a la defensa, además del principio de seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 56.I, 115.II; 117.I; 137; y, 410 de la Constitución Política del Estado (CPE); 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ( PIDCP); y 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y se disponga: a) Se declaren nulas y sin efecto las OM 13/2013 y 14/2013 de 16 de abril, por el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Villazón; y, b) Se ordene de forma inmediata la restitución de su inmueble, ubicado en calle La Paz 155 de la ciudad de Villazón, además de su mobiliario, condenándose a costas y multas.

I.1.4. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Efectuada la audiencia pública el 27 de junio de 2013, encontrándose presentes tanto el accionante como los demandados asistidos por su abogado, conforme consta en acta de fs. 410 a 419 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.2. Ratificación de la acción

La parte demandante ratificó plenamente el contenido de su acción, aclarando los presupuestos fácticos y el petitorio, citando las mismas normas supuestamente vulneradas.

I.2.3. Informes de las autoridades demandadas

Augusto Mendoza Martínez, Alcalde Municipal de Villazón, mediante informe de fs. 132 a 135, expresó que: 1) Conforme consta por Resolución Municipal (RM) 54/2013, el 16 y 17 de abril de la referida gestión, tuvo que ausentarse de la ciudad de Villazón, motivo por el cual carece de legitimación pasiva dentro de la presente acción de amparo constitucional, por cuanto no se demostró de qué forma hubiese participado en los actos acusados de vulneratorios de derechos; 2)Las veces que el accionante efectuó alguna solicitud, las mismas fueron tramitadas con celeridad y las notas giradas con anterioridad a la ocurrencia de los hechos no constituyen actos violatorios de derechos en sí mismos; 3) En el presente caso debe declararse la improcedencia de la acción de amparo constitucional en razón a que si bien el recurso fue admitido pese a no haberse cumplido con los requisitos exigidos por ley, éste hecho da lugar a la improcedencia del amparo, sin ingresarse al análisis de fondo del asunto; 4) La acción de amparo constitucional no fue dirigida contra el Pleno del Concejo del Gobierno Municipal de Villazón, correspondiendo en consecuencia la denegatoria de la acción de amparo constitucional al ser alcanzada por la ausencia de legitimación pasiva; 5) Los Concejos Municipales tienen la obligación de aprobar las Ordenanzas Municipales y el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de promulgarlas y en caso de que algún ciudadano considere que perjudicado por éstos actos administrativos, le asiste el derecho de impugnar, necesariamente por otros medios que no son la acción de amparo constitucional de manera directa; y, 6) La acción de amparo constitucional no es una vía legal inmediata de solución de controversias y no reemplaza la labor de la jurisdicción ordinaria, más aún si existen los mecanismos administrativos para impugnar las referidas Ordenanzas Municipales.

Los abogados representantes de las autoridades demandadas Celia Pereira Quipildor y Napoleón Vargas Aslla; mediante informe presentado en audiencia manifestaron que: i) La OM 20/80 impidió una condición a los beneficiarios adquirientes del inmueble, cual es la imposibilidad de la transferencia del mismo a terceras personas bajo pena de nulidad, más aun si no existe documentación que autorice dicho extremo; ii) En el presente caso no se agotó la fase de impugnación en sede administrativa, por cuanto no fue presentado el recurso de reconsideración; iii) Existe un litigio pendiente de solución entre la Federación de Beneméritos de la Guerra del Chaco y el Gobierno Municipal de Villazón, por lo cual se infiere que el derecho propietario de Willy Burgoa Rosas no se encuentra consolidado; iv) El accionante no aclaró respecto a la legitimación pasiva de la parte demandada, hecho que daría lugar a la improcedencia de la presente acción de amparo constitucional; v) No se demuestra de qué forma Augusto Mendoza Martínez, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Villazón, hubiese vulnerado los derechos del accionante, por cuanto respondió con celeridad las solicitudes del accionante y cuando no fue así, remitió los antecedentes y la petición al Concejo Municipal para su pronto despacho; y, vi) Existen dudas respecto a la idoneidad de la documentación presentada por el accionante, relacionada con su derecho propietario.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Los apoderados de la Federación de Beneméritos de Villazón expresaron que: durante la gestión 2008 efectuaron una denuncia de estelionato y venta ilegal de inmueble, relacionada con la transferencia realizada a Willy Burgoa Rosas,señalando también que existía un segundo proceso de índole civil referido a la anulabilidad de contrato de la ya citada venta, en el cual se cuestionó la firma de los beneméritos que suscribieron el mencionado documento, por cuanto los mismos carecían de personería jurídica para dicho efecto; consiguientemente se puede afirmar que la venta por parte de la Federación de Beneméritos de Villazón en realidad no existió, aspecto controvertido que contiene muchos aspectos de orden procesal aún en disputa.

I.2.4. Resolución

El Juez de Partido y de Sentencia Penal de Villazón del departamento de Potosí, a través de la Resolución 089/2013 de 27 de junio, cursante de fs. 420 a 423 vta. concedió la tutela, disponiendo que: a) En el plazo de tres días, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Villazón debe regularse la tramitación relacionada al inmueble del accionante; y, b) En el día hacerse entrega del inmueble al accionante bajo inventario, a cuyo efecto se declara nulo el ingreso y actuados por parte de funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal de Villazón al ya citado inmueble.

La Resolución 08/2013 de 27 de junio fue dictada en base a los siguientes fundamentos: 1) De acuerdo a la revisión de la documentación cursante en el expediente, se establece que la presente acción de amparo constitucional no es alcanzada por el principio de subsidiariedad en razón a que el daño ocasionado al demandante podría resultar irreversible; 2) Corresponde disponer la cesación de las acciones de hecho ejecutadas por el Gobierno Autónomo Municipal de Villazón, por las cuales se dispuso libremente del inmueble del accionante; 3) En cuanto a la supuesta ausencia de legitimación pasiva, la SC 0447/2010 de 28 de junio, moduló al respecto, disponiendo que no es necesario demandar a todos los miembros de un ente colegiado, bastando con que se accione contra los representantes de la entidad; 4) La facultad del Concejo Municipal de emitir ordenanzas se encuentra contrapuesta al derecho propietario consolidado de un ciudadano, por cuanto fueron efectuadas las inscripciones correspondientes en D.R.R., hechos que deberán ser dilucidados en el proceso ordinario de nulidad de Escrituras y Registro iniciado por el Gobierno Autónomo Municipal contra Willy Burgoa Rosas, mismo que aún se encuentra pendiente de resolución ejecutoriada; 5) De acuerdo a lo que dispone el Auto Supremo 405 de 1 de noviembre de 2012, pronunciado por el Tribunal Supremo de Justicia, la competencia para conocer los procesos en los que se involucra el Estado la tiene dicho Tribunal; 6) La OM 13/2013 se encuentra incompleta debido a que no dispone respecto a los trámites que deben realizarse a dicho efecto, más aún si se conoció respecto al derecho propietario del ahora accionante; 7) Por su parte la Resolución 14/2013 se encuentra fuera de lugar, al existir un proceso ordinario pendiente de resolución, en razón a que dispone la ejecución de ciertos actos administrativos cuya pertenencia no aplica; y, 8) El accionar del Concejo del Gobierno AutónomoMunicipal de Villazón implica la vulneración de los derechos al debido proceso y a la defensa, atentando contra la institucionalidad proclamada por el nuevo orden constitucional.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1. Mediante Testimonio de Poder 528/2006 de 1 de diciembre, otorgado por ante Notario de Fe Pública 3 del entonces Distrito Judicial de Potosí; Willy Burgoa Rosas -ahora accionante adquirió de Fernando Sánchez Arancibia, Francisco Nuñez Oropeza; Juan Fumencio Montemayor, Félix Colque Soliz y Guillermo Ponce Lazarte, el inmueble de 500 m², ubicado en la calle La Paz 155, Zona El Parque de Villazón (fs. 1 a 3 vta.).

II.2. El 16 de abril de 2013, los Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Villazón Napoleón Vargas Aslla, René Navía Llanos, Rosendo Rodríguez, Jhonny Lugo Cárdenas, Florencia Colque Achá, Celia Pereira Quilquipdor y Máxima Janco, mediante informe dirigido al Pleno del Concejo Municipal constituido por sus propias personas determinaron: “Se declare bien de dominio público municipal para área de equipamiento el siguiente inmueble zona el parque, manzana Nº 16 predio Nº 15, con un frente de 12.50 m fondo de 40 m, con una superficie de 500.00 m2…”(sic); señalando al pie de dicho informe en proveído “ABROGADA LA ORDENANZA MUNICIPAL 20/80 y se Emita Nueva Ordenanza Municipal declarando Área bien de dominio público…” (sic) (fs. 208 a 217).

II.3. Por OM 13/2013 de 16 de abril, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Villazón dispuso: “…en sesión ordinaria 21/2013 de fecha 16 de abril de 2013 (…) Se determina Abrogar la OM 20/80 de fecha 30 de mayo de 1980 de la ciudad de Villazón Provincia Modesto Omiste y toda resolución contraria a esta” (sic) (fs.206).

II.4. A través de OM 14/2013 de 16 de abril, el Concejo del Gobierno Municipal de Villazón determinó: “(…) declarar como bien de dominio público municipal, el terreno regular denominado ÁREA DE EQUIPAMIENTO ello conforme a la ley de municipalidades (…) Ubicado en Zona el parque, manzana Nº 16, predio Nº 15 (…)” (sic) (fs. 200 a 201).

II.5. Mediante Certificado de 11 de junio de 2013, Rosa Villarpando Gutiérrez, Sub -Registradora de Derechos Reales de Tupiza, señaló que: “…revisado la Partida Nº 688, Folio Nº 288 vta., del Libro Nº 46 de Propiedades 'Modesto Omiste', de fecha 05 de diciembre de 2006 años, se evidencia un registro deInscripción de Transferencia de un Inmueble en la 'Zona el Parque, Calle La Paz', otorgado por: Federación de Beneméritos de la Guerra del Chaco de Villazón a favor de WILLY BURGO ROSAS, mediante escritura pública Nº 528 franqueada por el Notario Dr. Alfredo Chungara Cruz de fecha b1 de Diciembre de 2006 años” (sic) (fs. 152).

II.6. El 24 de abril de 2013, Augusto Mendoza Martínez en su calidad de Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Villazón, demandó ante el Juzgado de Partido Mixto y de Sentencia de la provincia Omiste del departamento de Potosí, la nulidad de la Escritura Pública 528, franqueada por el Notario de Fe Pública Alfredo Chungara Cruz de 1 de diciembre de 2006 (fs. 147 a 149 vta.), admitida mediante Auto de 25 de abril de 2013 (fs. 150).

III. FUNDAMENTOS JURIDICOS DEL FALLO

El accionante considera vulnerados sus derechos a la propiedad privada, al debido proceso y a la defensa, por cuanto el 29 de noviembre de 2006, adquirió de la Federación de Beneméritos de Villazón el inmueble ubicado en la calle La Paz 155, Manzana 16, Predio 15, con una superficie de 500 m², según consta en el Testimonio 528/2006 de 1 de diciembre, otorgado por ante Notario de Fe Pública de Segunda Clase 3 de Villazón; sin embargo, el 16 de abril de 2013 el Concejo Municipal de Villazón, pronunció la OM 13/2013, por la cual determinó abrogar la OM 20/80, por haberse supuestamente incumplido la prohibición de no transferir el inmueble a terceras personas bajo pena de ser revertido a la comuna, cuando mediante los actos administrativos de carácter definitivo contenidos en las comunicaciones signadas con CITES 595/03 y 631/04 se crearon derechos sin limitación o prohibición alguna para enajenar, situación legal que no podía ser dejada sin efecto por la propia autoridad en respeto al principio de legalidad, presunción de legitimidad y buena fe y únicamente podía ser modificada por las vías recursivas establecidas en los arts. 140 y 141 de la Ley Municipalidades (LM) en conformidad con la Ley de Procedimiento Administrativo, hechos ilegales agravados por un segundo acto ilegal cometido por el indicado Concejo Municipal cual fue la emisión de la OM 014/2013, se dispuso declarar como bien de dominio público el inmueble objeto de la presente acción, sin considerar que el mismo cuenta con cerramiento perimetral, construcciones, instalaciones de servicios básicos, título traslativo de dominio y pago de impuestos, por lo cual se puede afirmar que el inmueble dejó de ser de dominio público e ingresó al tráfico de orden privado, no obstante de aquellos funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal de Villazón ingresaron a su inmueble, fracturando candados, retirando los inmuebles que se encontraban en su interior, vulnerando con esta actitud los derechos acusados de lesionados.

En consecuencia, se procederá a analizar si en el presente caso corresponde conceder o denegar la tutela solicitada.III.1.La acción de amparo constitucional. Su configuración constitucional.

La SCP 0002/2012 de 13 de marzo, ha señalado: “El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128 la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los ‘actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley’.

Del contenido del texto constitucional de referencia puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.

En este contexto, el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.

El término de acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales y con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz actos y omisiones ilegales o indebidos y con un régimen jurídico procesal propio.

En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acciónpuede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

**Finalmente cabe señalar que dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la Constitución que esta acción '(...) se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados'.**

Lo señalado implica que la acción de amparo forma parte del control reforzado de constitucionalidad o control tutelar de los derechos y garantías al constituirse en un mecanismo constitucional inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, siempre que no exista otro medio de protección o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado, lo que significa que de no cumplirse con este requisito, no se puede analizar el fondo del problema planteado y, por tanto, tampoco otorgar la tutela".

**III.2. La legitimación pasiva en las acciones de amparo constitucional**

La legitimación pasiva en las acciones de amparo constitucional exige la coincidencia entre la persona o autoridad que presuntamente cometió la trasgresión de derechos fundamentales y garantías constitucionales y aquella contra quien se dirige la acción.

La abundante jurisprudencia constitucional determinó que debe identificarse induditablemente a la persona particular o autoridad que presumiblemente ocasionó las violaciones a derechos y garantías; a efectos de poder responder por las acusaciones efectuadas en su contra, y cuando se trata de órganos colegiados, es injustificable que la acción de defensa no esté dirigida contra todos los miembros que pronunciaron la resolución o asumieron determinada decisión, por cuanto el miembro del órgano colegiado que no fue demandado quedaría en indefensión al momento de responder por las denuncias efectuadas en su contra.