1982/2014

Sintesis de la ratio decidendi

Declara improcedente la acción concreta de inconstitucionalidad dado que no existe una futura resolución a emitirse dentro de la demanda contenciosa administrativa, donde se vaya aplicar el art. 110 inc. f) del DS 29894; es decir, no existe ninguna resolución que dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de dicha norma cuestionada por los Magistrados accionantes, ello debido a que la misma ya fue aplicada en el Auto 51, cuando se admitió la referida demanda y se aceptó la legitimación activa del Viceministro de Tierras para la interposición de esa demanda.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.4 "...En conclusión, de todo lo vertido se establece que no existe una futura resolución a emitirse dentro de la demanda contenciosa administrativa, donde se vaya aplicar el art. 110 inc. f) del DS 29894; es decir, no existe ninguna resolución que dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de dicha norma cuestionada por los Magistrados accionantes, ello debido a que la misma ya fue aplicada en el Auto 51, cuando se admitió la referida demanda y se aceptó la legitimación activa del Viceministro de Tierras para la interposición de esa demanda. Cabe hace notar que los razonamientos esgrimidos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, guardan estricta correspondencia con los desarrollados en la SCP 0676/2014 de 8 de abril, cuyos argumentos expuestos en el indicado fallo, recogen aspectos análogos a la problemática traída a colación por los accionantes."

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1982/2014

Sucre, 13 de noviembre de 2014

SALA PLENA

Magistrado Relator: Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 06813-2014-14-AIC

Departamento: Chuquisaca

En la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta de oficio por Juan Ricardo Soto Butrón y Gabriela Cinthia Armijo Paz, Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, demandando la inconstitucionalidad de la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, y el art. 110 inc. f) del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, por supuestamente contravenir los arts. 9.2 y “115.II” de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Dentro del proceso contencioso administrativo seguido por Jorge Jesús Barahona Rojas, Viceministro de Tierras, dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, en contra de la Resolución Administrativa RA-SS 0028/2010 de 25 de enero, emitida por el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), dictada dentro del proceso de saneamiento del predio “San José”, ubicado en el cantón Santa Ana, sección Primera, provincia Germán Busch del departamento de Santa Cruz, los Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, Juan Ricardo Soto Butrón y Gabriela Cinthia Armijo Paz, mediante Resolución 90 de 17 de abril de 2014, cursante de fs. 27 a 29 vta., interpusieron de oficio la presente acción de inconstitucionalidad concreta, por existir incertidumbre y duda razonable sobre la Disposición Final Vigésima del DS 29215 y el inc. f) del art. 110 del DS 29894, por supuestamente ser contrario a los arts. 9.2 y “115.II” de la CPE.I.1.1. Hechos que motivan la acción

Manifiestan que, si bien la Disposición Final Vigésima del DS 29215, así como el art. 110 inc. f) del DS 29894, facultan al Viceministerio de Tierras, para interponer demanda contenciosa administrativa, impugnando las resoluciones finales de saneamiento que se encuentren pendientes de la emisión de títulos ejecutoriales, así como la interposición de demanda de nulidad de títulos ejecutoriales o certificados de saneamiento; sin embargo, las mencionadas disposiciones no contemplan: a) El plazo que tiene el INRA para proceder a notificar de oficio al Viceministro de Tierras con las resoluciones administrativas finales de saneamiento; y b) El dimensionamiento de la ejecutoriedad de las resoluciones administrativas finales de saneamiento, extremos que quebrantarían el debido proceso y la seguridad jurídica, puesto que da lugar a que el indicado Viceministerio, tenga la facultad de impugnar las resoluciones finales de saneamiento, después de haber transcurrido demasiado tiempo de la fecha en que éstas se emitieron, creando una inseguridad jurídica respecto a la ejecutoria de las resoluciones administrativas, tomando en cuenta que luego de su emisión, deben ser notificadas dentro del plazo de cinco días, conforme prevé el art. 71 del DS 29215, contando los interesados a partir de dicha notificación, el inicio de los plazos perentorios previstos por norma legal, para impugnar tales resoluciones en sede jurisdiccional, vía el proceso contencioso administrativo, más aun, cuando el Viceministro de Tierras, es parte de la Comisión Agraria Nacional, que a su vez forma parte de la estructura orgánica del Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA), y que entre sus atribuciones establecidas en el en el art. 110 inc. s) DS 29894, está el de ejercer la tuición que confiere la Ley al Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, sobre el INRA; en consecuencia, todo lo obrado por el INRA es de conocimiento del Viceministerio de Tierras, por lo que esta instancia administrativa no puede alegar desconocimiento de los actos administrativos del INRA.

Además, en el caso de autos se establece la falta de eficacia en la ejecutoriedad de las resoluciones finales de saneamiento, tomando en cuenta el plazo de cinco días para notificar las mismas, toda vez que, los arts. 328 y 329 del DS 29215, establecen que luego de haberse notificado la Resolución Final de Saneamiento y de constatarse mediante certificación o informe emitido por el Tribunal Agroambiental, sobre la no interposición de la acción contencioso administrativa, impugnando la mencionada Resolución, la misma queda ejecutoriada, disponiéndose la remisión de los antecedentes para la emisión de los títulos ejecutoriales correspondientes.

En ese contexto, se establece que las dos disposiciones impugnadas en lapresente acción, son vulneratorias de la garantía constitucional del debido proceso, establecido en el art. “115.11” de la CPE y el principio de la seguridad jurídica como componente de dicha garantía; pues al ser Decretos Supremos, dictados únicamente por el órgano ejecutivo, sin intervención de la Asamblea Legislativa Plurinacional, que representa a la ciudadanía, no tienen jerarquía normativa de una Ley, siendo que la Ley es el instrumento idóneo por el cual se definen derechos y obligaciones de los administrados en el marco estricto de la Constitución Política del Estado; por consiguiente, toda norma jurídica debe enmarcarse dentro de la voluntad del constituyente, que en el caso presente refiere una garantía material del debido proceso en su vertiente de la seguridad jurídica.

En el presente caso, la Sala a su cargo debe emitir sentencia y por los razonamientos expuestos existe incertidumbre respecto a la vulneración de la garantía constitucional del debido proceso, por lo que al amparo de los arts. 72, 73.2 y 79 del Código Procesal Constitucional (CPCo), promueven la presente acción.

**I.2. Admisión y citación**

Recibido el expediente el 24 de abril de 2014, este Tribunal Constitucional Plurinacional mediante AC 0149/2014-CA de 9 de mayo (fs. 32 a 36), al haberse promovido de oficio la acción de inconstitucionalidad concreta por la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, demandando la inconstitucionalidad de la Disposición Final Vigésima del DS 29215 y el art. 110 inc. f) del DS 29894, dispuso *revocar en parte* la Resolución 90 de 17 de abril de 2014, pronunciada por la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, rechazando la solicitud de promover la indicada acción contra la Disposición Final Vigésima del DS 29215, por ser considerada cosa juzgada constitucional, aludiendo para ello, a la SCP 1548/2013 de 13 de septiembre; asimismo, se procedió a *admitir en parte* la acción de inconstitucionalidad concreta respecto del art. 110 inc. f) del DS 29894, por presuntamente infringir los arts. 9.2 y “115.11” de la CPE; disponiendo en definitiva, poner la presente acción en conocimiento de Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, como personero del órgano que generó la norma impugnada, para que en el plazo de quince días, se apersone y presente el informe que corresponda; comunicación que se cumplió mediante provisión citatoria notificada el 30 de julio de 2014, conforme informa la diligencia cursante a fs. 57.

**I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada**

Juan Marcelo Zurita Pabón, en representación legal de Juan Evo Morales Ayma,Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, como personero del órgano que generó la norma impugnada, mediante memorial presentado vía fax el 26 de agosto de 2014, cursante de fs. 63 a 74 vta., se apersonó ante este Tribunal Constitucional Plurinacional y respondió a la presente acción expresando que: a) Es preocupante que la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, siga con dudas sobre la aplicación normativa, impidiendo el legítimo ejercicio de la acción del Estado, para frenar irregularidades en el tema de tierras, entorpeciendo su labor, paralizando procesos y aumentando la retardación de justicia con la excusa de una supuesta inconstitucionalidad de las normas impugnadas; b) Los magistrados accionantes, olvidan que existe cosa juzgada constitucional, toda vez que, el Tribunal Constitucional Plurinacional ya declaró la constitucionalidad de la Disposición Final Vigésima del DS 29215, en su totalidad, no habiendo lugar a discusión ni cuestionamientos; c) Si bien se revocó en parte el Auto por el cual los accionantes promueven esta ilegal acción, al existir cosa juzgada constitucional, consideran incomprensible que se admita la misma sobre el art. 110 inc. f) del DS 29894, la cual a su criterio, es una norma conexa "DE LA QUE YA FUE DECLARADA CONSTITUCIONAL" (sic), por lo que tampoco correspondía ingresar a realizar un control de constitucionalidad, evitando este trámite forzado; d) Esta nueva norma impugnada, realiza una mención de una de las atribuciones del Viceministerio de Tierras, que era preexistente, debido a que la misma ya estaba en nuestro ordenamiento jurídico desde el 2007, por lo cual era pertinente incluirla en la nueva norma que regula la estructura y atribuciones de las distintas entidades que conforman el Órgano Ejecutivo, razón plenamente constitucional de la existencia de esta norma; la cual en nada modifica, contradice, aumenta contenido o disminuye cuestión alguna en relación a la Disposición Final Vigésima del DS 29215, ni lo determinado en la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por la Ley de Reconducción de la Reforma Agraria, este razonamiento es esencial para establecer que la norma, objeto de este nuevo control constitucional, cumple a cabalidad la norma relativa a la jerarquía normativa y supremacía constitucional, contenida en el art. 410 de la CPE; e) Los Fundamentos Jurídicos constitucionales, expuestos en la SCP 1548/2013, que respaldaron la legitimidad de la Disposición Final Vigésima del DS 29215, son válidos y aplicables para sostener la constitucionalidad del art. 110 inc. f) del DS 29894, toda vez que, se trata de una norma conexa; f) El Tribunal Constitucional Plurinacional, reconoció muchas veces la inconstitucionalidad por conexión; de acuerdo con el principio de presunción de constitucionalidad, es mucho más lógico que se admita la constitucionalidad por conexitud, en tal sentido, se reitera que la norma, objeto de la presente acción, está relacionada con la mención de una atribución del Viceministerio de Tierras, que ya se encontraba reconocida en norma específica anterior; además que se encuentra desarrollada en otra norma declarada constitucional; g) La norma impugnada no es contraria a las normas constitucionales referidas, puesto que la misma no otorga ninguna facultad extraordinaria, ni crea procedimiento extraño, contrario o lesivo al ámbito de los derechos reconocidos por la CPE. Por estos fundamentos, solicitaron rechazar la demanda, abriendo como precedente constitucional la reconducción social de la Reforma Agraria, encaminada a consolidar la soberanía nacional y el principio de seguridad alimentaria.derechos que se encuentran dentro de la dimensión del debido proceso, esta norma es un simple instrumento jurídico de una entidad del Estado, para cumplir con una parte de su función administrativa; h) La Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria modificado por la Ley de Reconducción de la Reforma Agraria, determina y regula respecto a la demanda contencioso administrativa y el proceso de nulidad de títulos ejecutoriales en materia agraria, la primera como un medio de control de legalidad de actos administrativos por parte del Tribunal Agroambiental; el segundo, como solución legal cuando existan vicios de nulidad conforme al art. 60 de la Ley del Servicio nacional de Reforma Agraria, y su similar modificatoria, los que si bien eran procesos dirigidos a constituirse en medios de revisión de estos actos por parte del órgano judicial, a solicitud de los particulares de forma válida, legal y legítima, se extendió esta facultad a las entidades públicas, las cuales pueden impugnar actos administrativos emitidos por otras entidades públicas, sin que ello modifique el proceso ni la finalidad de los procesos contenciosos administrativos y/o de nulidad de títulos ejecutoriales o certificados de saneamiento; i) El art. 393 de la CPE, determina que el Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o una función económica social, según corresponde; j) La tenencia de la tierra, no puede responder a fines privados o meramente suntosos, sino que el derecho de propiedad agrario debe responder y adecuarse a todo sistema normativo que busca “...que esa tierra tenga fines económicos sociales, constitucional y legalmente establecidos” (sic); en ese sentido, la atribución del Viceministerio de Tierras, contenida en la norma impugnada, se constituye en un instrumento jurídico que permite al Estado, el defender el interés colectivo y estatal, en todos aquellos casos que existan actos administrativos o se haya emitido títulos ejecutoriales con graves irregularidades y cuya consecuencia derive en tenencia de la propiedad agraria, sin cumplir con los fines previstos en la Constitución Política del Estado y la reconducción comunitaria de la reforma agraria que debe implementarse en el Estado Plurinacional; k) El art. 110 inc. f) del DS 29894 cuestionada, no transgrede ningún principio, valor supremo o derecho reconocido por la Norma Suprema, puesto que sólo establece los lineamientos genéricos de un mecanismo que le permite al Estado la defensa de la Función Económica Social (FES), que debe cumplir obligatoriamente la propiedad agraria, es así que esta misma norma no contradice la naturaleza y el objeto del proceso contencioso administrativo en materia agraria, sino que únicamente plasma nuevas disposiciones relativas a la aplicación de la reconducción comunitaria de la reforma agraria, toda vez que la figura misma de la nulidad y del indicado proceso, en nada cambió su configuración jurídica; l) La presente es la décimo segunda acción sobre el mismo asunto, objeto y norma impugnada, que versa sobre idénticos fundamentos que los anteriores; en ese sentido, esta acción con las que la preceden, acusan de supuesta inconstitucionalidad a la Disposición Final Vigésima del DS 29215, hoy no admitido al existir cosa juzgada constitucional sobre la misma, pero simulando una especiede innovación, se añadió a esta forzado control de constitucionalidad, el art. 110 inc. f) del DS 29894; m) El presente caso es idéntico a la acción intentada donde se emitió la SCP 1548/2013, la cual tiene el carácter obligatorio y vinculante a todos los demás casos, por lo que debe darse fin a todas las acciones planteadas, al existir el mismo objeto, causa y los mismos preceptos impugnados; y, n) El hecho de que se hubiera añadido el art. 110 inc. f) del DS 29894, no enerva la vinculatoriedad de la SCP 1548/2013, al ser la nueva norma impugnada una simple norma conexa que ratifica y reproduce la atribución del Viceministerio de Tierras ya contenida en la Disposición Final Vigésima del DS 29215 declarado constitucional; en consecuencia, solicitan se proceda al examen de las dos disposiciones impugnadas para ser contrastadas con la normativa constitucional, a fin de determinar su constitucionalidad o inconstitucionalidad.

II. CONCLUSIONES

De la compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Jorge Jesús Barahona Rojas, Viceministro de Tierras dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, mediante memorial presentado el 25 de septiembre de 2012, en aplicación de la Disposición Final Vigésima del DS 29215 y art. 110 inc. f) del DS 29894, se apersonó ante el Tribunal Agroambiental e interpuso demanda contenciosa administrativa contra Juanito Tapia García, Director Nacional del INRA, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS 0028/2010 de 25 de enero, dictada por el demandado dentro del proceso de saneamiento del predio San José, manifestando que dicha Resolución no valoró correctamente el expediente agrario 28919, toda vez que, en dicho proceso se levantaron dos pericias de campo, identificando en la primera, el predio abandonado y la falta de actividad productiva que demuestre el cumplimiento de la FES; y en la segunda, que consta en el informe SAM SIM 147/2003 de 4 de julio, se advierte la existencia de dos casas, un horno semi destruido en refacción, un corral de madera y cinco divisiones de potrero; asimismo indica que, dicho expediente no podía ser considerado al haber sido tramitado por una autoridad sin jurisdicción ni competencia en áreas de colonización; ello debido a que la beneficiaria del predio "San José" no fue correctamente legitimada, pues funda su tradición en un expediente tramitado ante el ex CNRA, que se encuentra viciado de nulidad absoluta, por estar sobrepuesta en el 100% a la Zona de Colonización Sud Oriental creada por DS de 25 de abril de 1905; además, no se valoró el cumplimiento de la FES, pues existían irregularidades en la verificación de dicho cumplimiento, por no haberse constatado durante las primeras pericias de campo, actividad antrópica alguna, estableciendo al contrario elabandono de la propiedad “San José”; finalmente indica que no se consideró a cabalidad el procedimiento de saneamiento ejecutado y pese a ello procedió a reconocer derechos sobre la propiedad agraria mencionada; ante tal situación, solicitó se deje sin efecto la Resolución impugnada y la anulación de obrados hasta el vicio más antiguo inclusive el informe de inspección ocular SAN SIM 147/2003, debiendo reencausarse el proceso en estricto apego a las normas (fs. 5 a 15 vta.).

II.2. Por Auto 51 de 2 de octubre de 2012, la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, admitió la demanda contenciosa administrativa, expresando lo siguiente: “Encontrándose presentada dentro del término legal la demanda contencioso administrativa de fs. 36 a 46, interpuesta por el Viceministro de Tierras, Jorge Jesús Barahona Rojas, cuya personería se admite en mérito a la Resolución Suprema Nº 07412 de 11 de mayo de 2012, cursante a fs. 2 de obrados, contra el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, Juanito Tapia García, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS Nº 0028/2010 de 25 de enero, pronunciada dentro del Proceso de Saneamiento Simple de Oficio, respecto al polígono 104 de la propiedad 'San José', ubicada en el Cantón Santa Ana, sección Primera, provincia Germán Busch del departamento de Santa Cruz, SE ADMITE la referida demanda contenciosa administrativa en todo cuanto fuere de ley para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho” (sic) (fs. 16 y vta.).

II.3. Luego de contestada la demanda por Juanito Félix Tapia García en calidad de demandado y por Rosa Gutiérrez de Prado, como tercera interesada, los Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, mediante Auto 90 de 17 de abril de 2014, promovieron acción de inconstitucionalidad concreta contra la Disposición Final Vigésima del DS 29215 y el art. 110 inc. f) del DS 29894 (fs. 27 a 29 vta.).

II.4. De acuerdo a gestión procesal del Tribunal Constitucional Plurinacional, se advirtió la emisión del AC 0149/2014-CA de 9 de mayo, por el cual se revocó en parte el Auto 90 mencionado en el punto anterior pronunciada por los Magistrados accionantes, rechazando la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta contra la Disposición Final Vigésima del DS 29215, por ser considerada cosa juzgada constitucional, y admitiendo en parte dicha acción, sólo respecto al art. 110 inc. f) del DS 29894, por presuntamente infringir los arts. 9.2 y “115.11” de la CPE.

II.5. Norma considerada inconstitucional

El art. 110 inc. f) del DS 29894, relativo a la Organización delÓrgano Ejecutivo.

ARTÍCULO 110.- (ATRIBUCIONES DEL VICEMINISTERIO DE TIERRAS). Las atribuciones del Viceministerio de Tierras, en el marco de las competencias asignadas al nivel central por la Constitución Política del Estado, son las siguientes:

(...)

f) Interponer demandas contencioso administrativas y de nulidad de títulos ejecutoriales, y otras acciones o recursos administrativos, jurisdiccionales y constitucionales, ante las instancias competentes.

(...)

II.6. Normas constitucionales supuestamente infringidas por la norma cuestionada

Artículo 9. Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la Ley:

2. Garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas, las naciones, los pueblos y las comunidades, y fomentar el respeto mutuo y el diálogo intracultural, intercultural y plurilingüe.

(...)

Artículo 115.

(...)

II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Corresponde determinar si el art. 110 inc. f) del DS 29894, que atribuye al Viceministerio de Tierras legitimación activa para interponer demandas contenciosas administrativas ante el Tribunal Agrario Nacional -ahora Tribunal Agroambiental-, es contraria a los arts. 9.2 y 115.II de la CPE.

En consecuencia, corresponde a este Tribunal Constitucional PlurinacionalIII.1. Naturaleza de la acción de inconstitucionalidad concreta

El art. 132 de la CPE, establece que: “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley”. Asimismo, el art. 133 de la CPE, indica que: “La sentencia que declare la inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, hace inaplicable la norma impugnada y surte plenos efectos respecto a todos”.

Igualmente, el art. 79 del CPCo, señala: “Tienen legitimación activa para interponer Acción de Inconstitucionalidad Concreta, la Jueza, Juez, Tribunal o Autoridad Administrativa que, de oficio o a instancia de una de las partes, entienda que la resolución del proceso judicial o administrativo, depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción”.

El art. 81 de la citada norma, señala que:

“I. La Acción de Inconstitucionalidad Concreta podrá ser presentada por una sola vez en cualquier estado de la tramitación del proceso judicial o administrativo, aún en recurso de casación y jerárquico, antes de la ejecutoria de la Sentencia.