1984/2014

Sintesis de la ratio decidendi

Se declara la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta porque la Ley 3846, de transferencia del área de la Granja Experimental “El Pajonal” en toda su superficie, a favor del Gobierno Autónomo Municipal no se encuentra en vigencia al haber sido abrogada por la Ley 539.

Extracto de la ratio decidendi

Fj. III.4. “…si bien es cierto que en vigencia de la Constitución Política del Estado abrogada, se promulgó la Ley 3846, con tres artículos por la que se autorizó a la entonces Prefectura del departamento de Tarija, la transferencia a título gratuito de toda el área de la Granja Experimental “El Pajonal” en toda su superficie, a favor del Gobierno Autónomo Municipal de Entre Ríos, de la provincia O´Connor del departamento de Tarija, para la puesta en marcha de un complejo educativo integrado, por el Internado Rural Técnico Humanístico, la Universidad Pública Campesina y “otros”; empero, con la promulgación de la Ley 539, se abrogó el texto completo de la Ley 3846 y de ese modo fue expulsada del ordenamiento jurídico, en ese entendido, no es posible realizar el test de constitucionalidad, sobre una norma que ya no está vigente. En consecuencia, tomando en cuenta que se demandó la inconstitucionalidad de una Ley que al momento de la interposición de la presente acción estaba vigente, pero que con posterioridad y antes de realizar el test de constitucionalidad, se evidencia la existencia de otra norma que abroga la Ley cuestionada, éste Tribunal está impedido de desarrollar el correspondiente juicio de constitucionalidad y pronunciarse sobre el fondo de la problemática planteada".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1984/2014

Sucre, 13 de noviembre de 2014

SALA PLENA

Magistrado Relator: Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente: 06436-2014-13-AIA

Departamento: Tarija

La acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Bertha Barrientos Fernández, Asambleísta Departamental de Tarija, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 1, 2 y 3 de la Ley 3846 de 8 de mayo de 2008, por considerarlos contrarios a los arts. 1, 270, 271, 272, 276, 339.II y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 18 de marzo de 2014, cursante de fs. 5 a 18 la accionante interpuso acción de inconstitucionalidad abstracta, demandando la inconstitucionalidad de los arts., 1, 2 y 3 de la Ley 3846, por considerarlos contrarios a los arts. 1, 270, 271, 272, 276, 339.II y 410.II de la CPE, bajo los siguientes argumentos:

I.1.1. Relación sintética de la acción

La Ley 3846, en sus arts. 1, 2 y 3, autorizó a la entonces Prefectura del departamento de Tarija, la transferencia a título gratuito de toda el área de la Granja Experimental 'El Pajonal' en toda su superficie, a favor del Gobierno Autónomo Municipal de Entre Ríos de la provincia O´Connor del departamento de Tarija, para la puesta en marcha de un complejo educativo integrado por el internado Rural Técnico Humanístico, la Universidad Pública Campesina y "otros", normas que ya fueron analizadas por el Tribunal Constitucional.Plurinacional en la SCP 1243/2013 de 1 de agosto.

Señala que dicha Ley en sus artículos cuestionados presumiblemente es contraria a los arts. 1, 270, 271, 272, 276, 339.II y 410.II de la CPE, debido a que, dentro el marco de las autonomías previstas en los artículos referidos, se establece el respeto absoluto al patrimonio de las entidades autónomas y el respeto del nivel central del Estado a ese patrimonio, en ese sentido cuando el art. 1 de la citada Norma Suprema, señala que Bolivia se constituye en un Estado Unitario con autonomías y el art. 270 de la Ley Fundamental, establece que se debe respetar el patrimonio económico, el autogobierno, la igualdad, lealtad institucional, tomando en consideración que ello significa permitir que las entidades autónomas puedan gobernarse por sí mismas, y cómo podrían hacerlo si no tienen garantizado su patrimonio propio, cuando por medio de una Ley del nivel central es posible expropiar o disponer los bienes y recursos que tienen las entidades autónómicas. Dentro de lo cual, también cabe plantear que la igualdad significa el respeto de las relaciones intergubernamentales para no inmiscuirse en el destino de los bienes de unos en perjuicio de otros dentro del principio de lealtad institucional.

Alega que, al haberse dispuesto el patrimonio de una entidad autónomica, que es el Gobierno Departamental de Tarija, en beneficio del Gobierno Municipal de Entre Ríos, se favorece a una entidad en perjuicio de la otra con el riesgo que en otro escenario político se pueda menoscabar su potestad gubernativa quitándole su patrimonio por el nivel central en beneficio de otra que según la Constitución Política del Estado, son de igual jerarquía y rango constitucional.

Asimismo, la Ley 3846, se opone al art. 272 de la CPE, debido a que esta norma constitucional, refiere que la autonomía implica la administración de sus recursos económicos; si no se protege su patrimonio no se puede garantizar ni la gestión gubernativa, mucho menos la administración y gestión de los recursos propios. Lo cual se halla vinculado a lo previsto por el art. 339.II de la CPE, que garantiza los bienes de patrimonio del Estado, estableciendo que los mismos son inviolables, inembargables, imprescriptibles e inexpropiables, a ser regulados en un Estado con autonomías mediante una Ley autónoma proveniente de la entidad autónomica, caso contrario se desconoce el mandato de transversalidad de las autonomías reconocidas por la SCP 2055/2012 de 16 de octubre.

Describe que, el art. 2 de la CPE, reconoce el derecho a la autonomía y autogobierno de las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos (NPIOC), en el marco de la unidad del Estado; junto a lo previsto por el art. 1 de la misma Norma Suprema, configuran el Estado Plurinacional con autonomías conforme señaló la "SCP 1714 de 1 de octubre" (sic), el nuevoEstado cimentado en la distribución del poder político con base territorial en el que se reconoce la existencia de distintos niveles gubernativos en el territorio, un gobierno nacional y varios gobiernos autónomos, con facultad ejecutiva, legislativa, reglamentaria y fiscalizadora, según refiere el art. 272 de la CPE, que tiende a descartar las tendencias centralistas y a profundizar en mayor grado y de manera progresiva y gradual, la cláusula autonómica la misma que debe ser llevada a cabo siempre bajo el principio de unidad e integralidad del Estado.

Refiere que dentro del marco constitucional antes mencionado, así como dentro de lo previsto por los arts. 275, 277 y 284 de la CPE, es posible concluir que la autonomía en Bolivia se encuentra diseñada como la cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial-departamental, municipal, regional, indígena originaria campesina (IOC), cada una de ellas con rango constitucional e igualdad jerárquica; con elección directa de sus autoridades, administración de sus recursos económicos y el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por sus órganos de gobierno autónomo, en el ámbito de su jurisdicción territorial y de las competencias y atribuciones establecidas, cuyo ejercicio se encuentra subordinado al marco de la unidad del Estado.

El constituyente ha previsto tanto a las cuatro entidades territoriales autónomas (ETA), como al nivel central la distribución de competencias establecidas en un catálogo que se encuentra desarrollado en los arts. 298 al 304 de la CPE, en relación a lo previsto en el art. 270 de la misma norma constitucional y el art. 5 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD).

Arguye que el patrimonio es un elemento fundamental de la autonomía departamental, calidad gubernativa que adquiere una entidad territorial, de acuerdo a las condiciones y procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado, y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, que implica la administración de sus recursos propios, por consiguiente, el Estado, debe respetar sus relaciones intergubernamentales y no inmiscuirse disponiendo los bienes de unos en perjuicio de otros.

Alega que en virtud de la fuerza expansiva de la Constitución Política del Estado, es el ordenamiento jurídico el que debe readecuarse a los nuevos lineamientos establecidos por la Norma Suprema y ésta no puede estar sometida a las reglas de irretroactividad establecida por la propia Ley Fundamental, sino que a diferencia de otras normas sus preceptos tienen eficacia plena en el tiempo, lo que implica que pueden ser aplicados en forma inmediata, salvo que el propio texto constitucional disponga “otra cosa” (sic), en resguardo de la seguridad jurídica.Si bien al momento de emitirse la disposición legal impugnada de inconstitucional se encontraba en vigencia de la Constitución Política del Estado Abrogada; empero, al tratarse de una inconstitucionalidad sobreviniente, el test de inconstitucionalidad debe ser efectuado conforme a la Norma Suprema vigente, debido a que con la anterior Constitución Política del Estado, se presumía su constitucionalidad tomando en cuenta el régimen centralista; empero, con la actual Ley Fundamental que establece el Estado autonómico deja de ser constitucional, más aún si se toma en cuenta la vigencia de la Constitución en el tiempo por el que la misma es retroactiva. En consecuencia, la Ley 3846, debe ser expulsada del ordenamiento jurídico debido a que su razón de ser es la distribución patrimonial en un Estado Centralista, y ante la vigencia de una Constitución Política del Estado, transversalmente autonómica, dicha Ley deja de estar conforme con el ordenamiento constitucional, pues afecta el principio de supremacía constitucional prevista en el art. 410.II de la CPE.

Concluye señalando que, los arts. 1, 2 y 3 de la Ley 3846, determinan la obligación del Gobierno Departamental de Tarija de transferir al Gobierno Autónomo Municipal de Entre Ríos el predio del fundo Granja Experimental "El Pajonal", esto en los hechos es una obligación impuesta por el Gobierno Central, que implica un atentado contra el régimen autonómico ya que afecta el patrimonio de una ETA Departamental contraviniendo los arts. 1, 270, 272, 276 y 339.II de la CPE, afectando la supremacía del art. 410.II de la citada norma constitucional. De ahí que los tres artículos referidos de la Ley 3846, vulneran los principios de Estado con autonomías, administración propia de los recursos económicos, garantía patrimonial de las ETA, lealtad institucional, igualdad jerárquica entre entidades autónomas y supremacía constitucional, por lo que corresponde declarar su inconstitucionalidad y la expulsión del ordenamiento jurídico.

I.2. Admisión y citación

Mediante AC 0116/2014-CA de 4 de abril de 2014 (fs. 19 a 22), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta y dispuso se ponga en conocimiento de Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, como personero del Órgano que generó la norma impugnada, citación que se efectuó de manera personal el 28 de abril de 2014 (fs. 46).

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Boliviay Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante memorial enviado por fax el 16 de mayo de 2014, cursante de fs. 50 a 69, e informe escrito, presentado el 19 de mayo de igual año (fs. 75 a 80 vta.), en el cual alegó lo siguiente: a) La seguridad jurídica es la garantía de la aplicación de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de las autoridades pueda causarles perjuicio (SSCC 0739/2003-R y 1641/2010-R); b) La Ley 3846, es una norma producto de un procedimiento legal vigente en su momento, en consecuencia, no se puede pretender generar un caos jurídico que deje sin efecto normas anteriores a la vigencia de la actual Constitución Política del Estado, pues la seguridad jurídica permite que el ordenamiento jurídico no sea modificado arbitrariamente por cuanto la certeza del derecho se constituye en un fin y en una función del Estado como dispone el art. 9.II de la CPE; c) La vigencia de una ley se da en el tiempo en el que ésta es exigible, adquiere carácter obligatorio y su observancia es inexcusable como manda el art. 123 de la CPE, solo dispone para lo venidero, no tiene efecto retroactivo excepto en materia laboral cuando así lo determine expresamente, en materia penal cuando beneficie a la imputada o imputado y en materia de corrupción para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; d) Por lo expuesto la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, no se encuentra en ninguna de las excepciones constitucionales expuestas y por lo tanto no puede aplicarse retroactivamente, debido a que las competencias autonómicas constituyen un nuevo diseño planteado para el Estado Plurinacional que no estaban vigentes en el 2008, en el que se aprobó la norma impugnada de inconstitucional; e) La Constitución Política del Estado abrogada, en su art. 59.I.6, confiere al Poder -ahora Órgano- Legislativo la atribución de autorizar la enajenación de bienes nacionales, departamentales, municipales, universitarios y de todos los que sean de dominio público mediante una Ley, reserva legal que ha sido respetada por la Ley 3846 de 8 de mayo; f) De igual modo la actual Constitución Política del Estado; en el art. 158.I.13, dispone que son atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, aprobar la enajenación de bienes de dominio público del Estado, es decir, no existía ni existe límite constitucional alguno respecto a la donación o transferencia gratuita de bienes públicos destinados a prestar un servicio municipal, es más la Ley 3846, es plenamente constitucional, tanto por la forma como por su contenido, ya que en su elaboración no se infringieron los procedimientos legislativos, descritos en la anterior Constitución Política del Estado, menos en la actual; en cuanto a su contenido, debido a que tanto en la anterior Ley Fundamental como en la actual era y es atribución del Órgano Legislativo autorizar la transferencia a título gratuito de un bien inmueble de dominio público, por lo que dicha instancia no invadió las atribuciones de la hoy Gobernación; g) Mediante AC 0432/2012 de 20 de abril, el Tribunal Constitucional Plurinacional, determinó que no se activa el control deconstitucionalidad cuando una disposición legal contradice o es incompatible con otra disposición legal ordinaria de superior jerarquía, ya que en esa situación nos encontraríamos ante una ilegalidad y no ante una inconstitucionalidad por lo que en esa situación corresponde el control de legalidad; en el caso se alega la vulneración de la Ley de Municipalidades, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, la Ley de Admisión y Control Gubernamental y el Decreto Supremo (DS) 0181 de 28 de junio de 2009, pretendiendo un control de legalidad fuera del alcance y competencia del Tribunal Constitucional Plurinacional; h) En cuanto a la supuesta vulneración de los arts. 1, 270, 271, 272, 276 y 339.II de la CPE, la accionante refiere que: "El inmueble que transfiere la Ley 3846, es un bien público que tiene como características la inviolabilidad, inembargabilidad, imprescriptibilidad inexpropiabilidad y la inalienabilidad, que se traduce en la condición de que el bien se encuentra fuera del comercio de los hombres porque está destinado a prestar un servicio a la población y no puede ser enajenado o transferido a título oneroso y peor aún a título gratuito; porque se encuentra sujeto a proceso de saneamiento agrario a cargo del INRA y debido a que viene cumpliendo una función económica social, bajo la administración del SEDAG-Sección O´Connor, lo que hace de él un bien intransferible” (sic); lo que carece de fundamento constitucional, debido a que la transferencia a título gratuito de un bien público se encontraba permitida y regulada en la anterior Constitución Política del Estado así como en la vigente, en ese marco, estos bienes no eran ni son inalienables y tampoco se encuentran fuera del comercio humano; cosa distinta son los bienes comunes como el aire, el agua corriente, los puentes o plazas cuya enajenación está totalmente prohibida; es decir, gozan de inalienabilidad absoluta. En el caso que nos ocupa, la enajenación a título gratuito de este inmueble departamental, dependía de una autorización pública, por lo que gozaba de inalienabilidad relativa, de acuerdo a la Constitución Política del Estado y normativa vigente al momento de la transferencia; i) No se afectó el bienestar común protegido por el Estado Social de Derecho, porque el destino del bien inmueble transferido tenía la finalidad de prestar un servicio público, lo que justificaba la gratuidad de su transferencia; j) A la Ley 3846, no le correspondía aplicar los preceptos de la autonomía, contenidos en la actual Ley Fundamental y en la Ley pertinente, al tratarse de una Ley aprobada y reconocida de acuerdo a la Constitución Política del Estado abrogada, como facultad exclusiva y excluyente de lo que en su momento se denominó Poder Legislativo; k) La Ley Fundamental no ha excedido los límites formales del régimen constitucional anterior, como tampoco vulnera los principios constitucionales vigentes al ser producto de un procedimiento legislativo constitucional, no se han transgredido los límites materiales de la Norma Suprema vigente al momento de la transferencia, quedando demostrada la facultad constitucional otorgada al legislador para realizar dicha aprobación o autorización, por disposición constitucional expresa.del art. 59.I.6 de la CPEabrog.; y, II) En referencia a la autonomía departamental no correspondía aplicar la actual Constitución Política del Estado y la que sí debía aplicarse era la Ley de Descentralización Administrativa, hoy abrogada, que en el art. 14 inc. g) facultaba al Consejo Departamental la atribución de autorizar los requerimientos de adquisición, enajenación y arrendamiento de bienes y de la suscripción de contratos de obras y servicios públicos para que el Prefecto realice con la mayor transparencia los procesos de licitación, contratación y su correspondiente supervisión con sujeción a las normas legales vigentes. En razón de ello, la Constitución Política del Estado abrogada, preveía expresamente que la disposición de bienes de dominio público del Estado, debía ser aprobada mediante una Ley emitida por el entonces Poder legislativo, sin distinguir si dichos bienes pertenecían a entidades autónomas o no, porque la autonomía no existía, bastando sólo que los bienes sean de dominio público para que se requiera de una aprobación legislativa, quedando demostrado que la Ley 3846, al haber cumplido con los preceptos constitucionales vigentes al momento de la transferencia no ha transgredido norma constitucional alguna, tomando en cuenta que el art. 158.I.13 de la CPE, establece la necesidad de aprobación legislativa para la transferencia de bienes de dominio público como se tiene referido, por lo que se declara la constitucionalidad de la Ley 3846.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por decreto constitucional de 24 de julio de 2014 (fs. 84), se dispuso la suspensión de plazo a efectos de recabar la documentación complementaria, la cual una vez recibida, se dispuso la reanudación del cómputo de plazo a partir de la notificación con el decreto constitucional de 6 de noviembre de igual año (fs. 140), por lo que la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se pronuncia dentro del término legal establecido.

II. CONCLUSIONES

De la compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Se demanda la inconstitucionalidad de los arts. 1, 2 y 3 de la Ley 3846 de 8 de mayo de 2008, que textualmente señala:

“Artículo 1.- De conformidad a lo dispuesto por el artículo 59, atribución 7ª, de la Constitución Política del Estado, se autoriza a la Prefectura del Departamento de Tarija la transferencia, a título gratuito, de todo el área de la Granja Experimental “El Pajonal”, a favor del Gobierno Municipal de entre Ríos de la provincia O´Connor delDepartamento de Tarija.

Artículo 2.- El área a transferirse abarca a toda la propiedad conformada por terrenos cultivables bajo riego, terrenos cultivables a secano y área boscosa o de pastoreo, cuyas colindancias son: Al Norte con la propiedad del señor Primitivo Ortega; al Sud con el lote transferido al SEPCAM y otros, al Este con la comunidad de Serere; y, al Oeste con el río Pajonal; destinado a la construcción de un Complejo Educativo integrado por: el Internado Rural Técnico Humanístico, la Universidad Pública Campesina y otros programas de apoyo directo al desarrollo sostenible de la producción.

Artículo 3.- A fin de cumplir con la función social de este inmueble, el Gobierno Municipal queda encargado de destinar y gestionar recursos financieros ante instituciones públicas y privadas, organismos nacionales e internacional de cooperación, para la puesta en marcha de todo tipo de actividades dentro de este importante complejo educativo”.

II.2. Mediante Ley 539 de 20 de junio de 2014, se abrogó el contenido total de la Ley 3846 de 8 de mayo de 2008, la misma que se transcribe en extenso.

“LEY Nº 539

LEY DE 20 DE JUNIO DE 2014

EVO MORALES AYMA

PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DEL ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA

Por cuanto, la Asamblea Legislativa Plurinacional, ha sancionado la siguiente Ley:

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PLURINACIONAL,