1987/2014

Sintesis de la ratio decidendi

Improcedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta por no ser la vía para impugnar los contratos celebrados entre particulares y de éstos con el Estado, habida cuenta que, la naturaleza y la esencia misma de estas relaciones jurídicas, no condice con las condiciones de una norma de alcance general y abstracta.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.4. ii) Segundo, conforme se acaba de establecer y, según se tiene de las alegaciones de la Cooperativa accionante, en el fondo se demanda de inconstitucionales las cláusulas del contrato de asociación; así, en la demanda de acción de inconstitucionalidad concreta se sostuvo que, “…el contenido del Contrato de Asociación DGAJ-CTTO.MIN-094/2013, se tiene que vulnera las normas de los arts. 320, 352, 355 y 370 de la CPE…” (sic); por consiguiente, es evidente que la entidad accionante centró sus argumentos en demostrar que el contenido de la relación contractual es contrario al régimen constitucional. En el mismo contexto, la Cooperativa accionante considera que la cláusula 6.3 del mencionado contrato, es contradictorio al régimen de la inversión pública, por no asegurar la reinversión de las utilidades en el territorio nacional. De la misma forma, considera que la cláusula 27.6 del referido documento, respecto a la solución de controversias mediante arbitraje, permite “…escapar a las leyes bolivianas…” (sic), vulnerando con ello el art. 320 de la CPE. Finalmente, sostuvo que la cláusula 33 de la relación contractual, es contrario al art. 123 de la CPE, por permitir que el contrato tenga efectos retroactivos, para recuperar el crédito fiscal en favor de las empresas privadas socias de la COMIBOL. Conforme a la precisión anterior, es indudable que la entidad accionante demandó de inconstitucional el contenido del contrato de asociación que fue aprobado por la Ley 386. Entonces, en virtud a los argumentos y la jurisprudencia constitucional glosada en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de inconstitucionalidad concreta, no es el mecanismo idóneo para impugnar los contratos celebrados entre particulares y de éstos con el Estado, habida cuenta que, la naturaleza y la esencia misma de estas relaciones jurídicas, no condicen con las condiciones de una norma de alcance general y abstracta, sobre las que sí es posible efectuar el contraste constitucional conforme dispone el art. 72 del CPCo.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1987/2014

Sucre, 13 de noviembre de 2014

SALA PLENA

Magistrado Relator: Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 04732-2013-10-AIC

Departamento: Chuquisaca

En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida por Gonzalo Hurtado Zamorano, ex Presidente del Tribunal Supremo de Justicia a instancia de Enrique Quispe Astoriaque, Presidente del Consejo de Administración y Aurelio Portillo Javier, Tesorero, ambos de la Cooperativa Minera Porco Ltda., demandando la inconstitucionalidad del Artículo Único de la Ley 386 de 2 de julio de 2013, por ser presuntamente contrario a los arts. 11.II.1, 123, 319.I, 320, 352, 355 y 370 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

La Cooperativa Minera Porco Ltda., mediante sus representantes legales, por memorial presentado el 30 de julio de 2013, cursante de fs. 12 a 29, expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Relación sintética de la acción

En la demanda contenciosa administrativa interpuesta por la Cooperativa Minera Porco Ltda. contra las “…resoluciones 04/13 de 28 de enero y 06/13 de 20 de febrero, ambas de 2013 y emitidas por la autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera de Potosí-Chuquisaca y, la Resolución de Recurso Jerárquico 17 de 10 deabril de 2013...” (sic) pronunciada por el Director Ejecutivo de la Autoridad General Administrativa Minera, se dilucidará el rechazo de la demanda de consolidación de la concesión minera la “Sorpresa”, que fue planteada por la mencionada Cooperativa.

No obstante de la controversia legal que deberá ser resuelta en la demanda contenciosa administrativa, el Órgano Legislativo “a promulgado” (sic) la Ley 386, por la que se “...legaliza y eleva a rango de ley...” (sic) el contrato de asociación DGAJ-CTTO.MIN-094/2013 de 22 de abril, suscrito entre la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL), la Sociedad Minera “Illapa” S.A. y la Empresa Minera “Sinchi Wayra” S.A., para desarrollar e implementar operaciones mineras destinadas al tratamiento de reservas y recursos mineralógicos existentes en las minas Bolívar y Porco Ltda.; sin embargo, a tiempo de aprobar la referida relación jurídica contractual, la Asamblea Legislativa Plurinacional ignoró la existencia de un proceso judicial, porque en la instancia legislativa quedó resuelto el fondo de la controversia jurídica que existe sobre la concesión minera la “Sorpresa”.

El proceso contencioso administrativo y la disposición normativa impugnada tienen el mismo objeto material; por consiguiente, la referida Ley será utilizada en el citado proceso, por adquirir trascendencia y relevancia para el caso concreto, lo que constituye un impedimento para que la autoridad jurisdiccional defina los derechos controvertidos en favor de la Cooperativa Minera Porco Ltda., por estar reconocidas legalmente en favor de la COMIBOL.

La Ley 386 es contraria a la Norma Suprema por los siguientes motivos; primero, es lesiva al régimen constitucional de políticas económicas y derechos naturales, establecidos en los arts. 320, 352, 355 y 370 de la CPE; segundo, lesiona la consulta previa, libre e informada, ya que previa a la aprobación del contrato de asociación DGAJ-CTTO.MIN-094/2013, debió haberse realizado una consulta a la población conforme dispone el art. 352 de la Norma Suprema, por constituirse en una garantía para que la población afectada acepte las condiciones de la explotación; tercero, vulnera el régimen de reinversión de utilidades previsto por el art. 355 de la CPE, ya que el contrato no dispone un régimen de reinversión de las utilidades generadas, más al contrario, se limita a asegurar las ganancias de las empresas transnacionales que están detrás del contrato aprobado por la norma impugnada; cuarto, transgrede el art. 320 de la Ley Fundamental, puesto que la cláusula 27 prevé que las controversias emergentes de la relación jurídica serán resueltas a través del arbitraje en el Centro de Conciliación y Arbitraje de la Cámara Nacional de Comercio de Bolivia, aplicando las leyes sustantivas vigentes en el territorio boliviano, y en cuanto al régimen procesal, se aplicará el Reglamento de Arbitraje de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI), con lo cual se establece la aplicación de unrégimen procesal extranjero a la resolución de controversias de inversión emergentes de dicho contrato, lo cual resulta inconstitucional, porque el art. 320 de la CPE, prohíbe la aplicación de normas extranjeras; y quinto, lesiona el principio de irretroactividad de la ley, ya que la cláusula 33 del contrato determina una aplicación retroactiva del mismo, lo que significa desconocer el art. 123 de la CPE, que establece que las leyes no pueden ser aplicadas de manera retroactiva.

En consecuencia, existen suficientes indicios de que la Ley 386 es inconstitucional por haber aprobado un contrato que tiene evidente contenido que contraviene la Norma Suprema.

I.1.2. Alegaciones del personero del Órgano que generó la norma impugnada

Mediante proveído de 31 de julio de 2013, el Presidente de la Sala Civil y Comercial del Tribunal Supremo de Justicia, ordenó el traslado a la autoridad administrativa demandada, para que responda a la demanda de acción de inconstitucionalidad concreta; consiguientemente, el representante legal de la Autoridad General Jurisdiccional Administrativa Minera, por memorial cursante de fs. 39 a 44, respondió a la acción, fuera del plazo previsto por el art. 80.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), conforme se tiene establecido en el Auto Supremo 360/2013 de 10 de septiembre; por consiguiente, a los efectos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, no corresponde considerar las alegaciones de esta parte.

I.1.3. Resolución del Tribunal consultante

Mediante Auto Supremo 360/2013 de 10 de septiembre, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, admitió la acción de inconstitucionalidad concreta, disponiendo la remisión de copias fotocopiadas legalizadas al Tribunal Constitucional Plurinacional, con los siguientes fundamentos: a) Del análisis de la Ley 386, se constata que dicha norma regula cuestiones inherentes a las concesiones mineras ubicadas en el cantón Porco de la provincia Quijarro del departamento de Potosí, cuya controversia no fue resuelta en la vía jurisdiccional; b) En el caso particular se encuentra pendiente de resolución, una demanda contenciosa administrativa, que fue iniciada el 11 de junio de 2013; es decir, antes de la promulgación de la Ley 386; así, la controversia radica en la solicitud de concesión minera para desarrollar operaciones mineras de las reservas y recursos mineralógicos existentes en las cuadrículas que ya fueron concedidas por la referida Ley, situación que origina total contravención a las normas constitucionales; y, c) Los argumentos de la acción de inconstitucionalidad concreta generan duda razonable en la imposibilidad deaplicar una “...justicia pronta, oportuna, transparente y sin dilaciones...” (sic), ya que la norma impugnada crea una anticipación de criterio de una aspecto que debe ser resuelto en instancia judicial, alterando competencias jurisdiccionales, lo que imposibilita emitir un fallo, por estar resuelto por la Asamblea Legislativa Plurinacional.

I.2. Admisión y citación

Por AC 0393/2013-CA de 30 de septiembre (fs. 52 a 55), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional admitió la acción de inconstitucionalidad concreta, disponiendo se ponga la misma en conocimiento del Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, Álvaro Marcelo García Linera, en su condición de personero del Órgano que generó la norma impugnada, a objeto de que pueda formular los alegatos que considere pertinentes.

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante memorial cursante de fs. 101 a 109 vta., efectuó las siguientes alegaciones: 1) La norma impugnada en ningún momento deberá ser aplicada a la decisión del proceso judicial, toda vez que se pretende obtener derechos sobre concesiones ya nacionalizadas; 2) La Asamblea Legislativa Plurinacional, tiene toda la facultad constitucional para aprobar el contrato de asociación entre la COMIBOL, Illapa y Sinchi Wayra, de acuerdo a las facultades previstas en los arts. 351 y 370 de la CPE; 3) El Estado a través de la COMIBOL, tiene la potestad de conocer sobre el pago de patentes, caducidad y constitucionalidad de los contratos; por lo tanto, no es posible alegar la expiración de la concesión minera por tratarse de autorizaciones transitorias especiales que no pueden ser caducadas como pretenden los accionantes en el proceso contencioso administrativo; 4) Con relación a la irretroactividad de las leyes se debe precisar que, el contrato solo ha establecido la vigencia retroactiva del Certificado de Devolución Impositiva (CEDEIM), que se constituye en un título valor transferible por simple endoso y que puede ser utilizado en cualquier momento por el tenedor; 5) Respecto a la presunta inconstitucionalidad del arbitraje, no se vulneró la Constitución Política del Estado, por existir sometimiento pleno a las normas bolivianas, pues se determinó la aplicación de la Ley de Arbitraje y Conciliación de Bolivia y la remisión al Reglamento de la CNUDMI, no es contraria al orden constitucional; 6) En lo que concierne a la demanda de inconstitucionalidad por la presunta vulneración del derecho a la consulta previa e informada, las operaciones mineras en los predios de Porco y Bolívar, son anteriores a la celebración del1.4. Trámite en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Admitida la presente acción de inconstitucionalidad concreta, fue sorteada el 21 de febrero de 2014, y en consideración a que los datos contenidos en el expediente no eran suficientes para sustentar el fallo, por decreto constitucional de 7 de marzo de 2014, se suspendió el plazo requiriéndose al Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, remita fotocopias legalizadas del contrato de asociación DGA-CTTO.MIN-094/2013, suscrito entre la COMIBOL, la Sociedad Minera Illapa S.A. destinados a desarrollar e implementar operaciones mineras para el tratamiento de las reservas mineralógicas existentes en las minas de Bolívar y Porco que se hallan ubicadas en los departamentos de Oruro y Potosí respectivamente, bajo la modalidad de contrato de asociación para prospección, exploración, explotación, beneficio y comercialización de concentrados de minerales, aprobado mediante Ley 386, suspendiéndose el plazo para la resolución de la acción (fs. 125); reanudándose a partir de la notificación con el decreto de 25 de abril de 2014 (fs. 691), empero al no haber alcanzado el suficiente consenso se procedió a un segundo sorteo el 7 de agosto de igual año (fs. 694 y vta.) y a un tercer sorteo el 25 de septiembre del indicado mes y año (fs. 704 y vta.) por lo que la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1. El 11 de junio de 2013, Enrique Quispe Astoraique y Aurelio Portillo Javier, en representación de la Cooperativa Minera Porco Ltda., presentaron demanda contenciosa administrativa contra la Resolución jerárquica 17 de 10 de abril de 2013 emitida por la Autoridad General Administrativa Minera y las Resoluciones 04/13 de 28 de enero y 06/13 de 20 de febrero, ambas del citado año, pronunciada por la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera de Potosí-Chuquisaca (fs. 1 a 9).

II.2. La norma impugnada como inconstitucional es la Ley 386 de 2 de julio de 2013, cuyo contenido es:

“Artículo Único.- Se aprueba el Contrato de AsociaciónDGAJ-CTTO.MIN-094/2013, de fecha 22 de abril de 2013, en los términos de su redacción contenida en treinta y siete cláusulas, suscrito entre la Corporación Minera de Bolivia - COMIBOL, la Sociedad Minera Illapa S.A. y la Empresa Minera Sinchi Wayra S.A., destinados a desarrollar e implementar operaciones mineras para el tratamiento de las reservas y recursos mineralógicos existentes en las minas de Bolívar y Porco que se hallan ubicadas en los departamentos de Oruro y Potosí, respectivamente, bajo la modalidad de Contrato de Asociación para la prospección, exploración, explotación, beneficio y comercialización de concentrados de minerales".

II.3. Normas constitucionales presuntamente infringidas

"Artículo 123.La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución.

(...)

Artículo 320.

I. La inversión boliviana se priorizará frente a la inversión extranjera.

II. Toda inversión extranjera estará sometida a la jurisdicción, a las leyes y a las autoridades bolivianas, y nadie podrá invocar situación de excepción, ni apelar a reclamaciones diplomáticas para obtener un tratamiento más favorable.

III. Las relaciones económicas con estados o empresas extranjeras se realizarán en condiciones de independencia, respeto mutuo y equidad. No se podrá otorgar a Estados o empresas extranjeras condiciones más beneficiosas que las establecidas para los bolivianos.

IV. El Estado es independiente en todas las decisiones de política económica interna, y no aceptará imposiciones ni condicionamientos sobre esta política por parte de estados, bancos o instituciones financieras bolivianas o extranjeras, entidades multilaterales ni empresas transnacionales.V. Las políticas públicas promocionarán el consumo interno de productos hechos en Bolivia.

(...)

Artículo 352. La explotación de recursos naturales en determinado territorio estará sujeta a un proceso de consulta a la población afectada, convocada por el Estado, que será libre, previa e informada. Se garantiza la participación ciudadana en el proceso de gestión ambiental y se promoverá la conservación de los ecosistemas, de acuerdo con la Constitución y la ley. En las naciones y pueblos indígena originario campesinos, la consulta tendrá lugar respetando sus normas y procedimientos propios.

(...)

Artículo 355.

I. La industrialización y comercialización de los recursos naturales será prioridad del Estado.

II. Las utilidades obtenidas por la explotación e industrialización de los recursos naturales serán distribuidas y reinvertidas para promover la diversificación económica en los diferentes niveles territoriales del Estado. La distribución porcentual de los beneficios será sancionada por la ley.

III. Los procesos de industrialización se realizarán con preferencia en el lugar de origen de la producción y crearán condiciones que favorezcan la competitividad en el mercado interno e internacional”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La Cooperativa Minera Porco Ltda., cuestiona la constitucionalidad de la Ley 386, por presuntamente infringir el régimen constitucional de políticas económicas y derechos naturales, el derecho a la consulta previa e informada, el régimen de reinversión de utilidades y la soberanía del Estado, al determinar la aplicación de un régimen procesal extranjero para la resolución de controversias de inversión emergentes de la relación jurídica contractual; y, el principio de irretroactividad de la ley; invocando al efecto los arts. 11.II.1, 123, 319.I, 320, 352, 355 y 370 de la CPE.