Texto del fallo
Sintesis del caso
FJ. III.4.2. "En la demanda de acción de inconstitucionalidad abstracta, el accionante, con relación a las normas identificadas en el título del presente acápite refiere lo siguiente: Los preceptos impugnados no tienen sustento en la Ley 1737 y confieren un poder discrecional y absoluto para establecer sanciones sobre las farmacias, cuando debió ser el legislador quien fije los aspectos básicos y esenciales de las sanciones a ser aplicadas; en consecuencia, al no existir en el precepto legal destinado a regular la política del medicamento, la sanción que debe aplicarse ante la comisión de una infracción y cuando menos la figura de la suspensión o clausura de los establecimientos farmacéuticos, deviene la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, por vulnerar los principios de legalidad, taxatividad y reserva legal. Sobre el particular, cobra singular importancia resaltar que, la acción de inconstitucionalidad abstracta es un mecanismo destinado a efectuar el control de constitucionalidad de toda norma con rango inferior a la Ley Fundamental y las normas del bloque de constitucionalidad; asimismo, en virtud a los fundamentos y la jurisprudencia constitucional establecida en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, esta jurisdicción no efectúa el control de legalidad. Del análisis de la demanda de acción de inconstitucionalidad abstracta, este Tribunal Constitucional Plurinacional concluye que el accionante pretende que esta jurisdicción realice el control de legalidad entre las disposiciones normativas citadas precedentemente y la Ley 1737; es decir, las alegaciones de la impugnación básicamente están centradas en cuestionar que las regulaciones que realizan las normas impugnadas no tienen sustento en el precepto legal en su sentido formal, lo que conlleva a suponer que, si los arts. 65 y 142 inc. c) del DS 25235; los numerales 10.2.3; y, 10.2.3.1 y 2 del SNVCM, aprobado mediante RM 0250; y, 1 incs. a), b), c), d), e), f), h), i), j), k) y n) de la RM 0093, no tienen base en la Ley 1737, por lógica consecuencia contravienen a esta última Ley. Entonces, como se dijo anteriormente, esta jurisdicción no tiene la facultad de compatibilizar las posibles contradicciones de normas de carácter inferior a la Constitución Política del Estado, ya que esa labor deberá ser asumida por las autoridades establecidas para aplicar las normas de esa jerarquía; por consiguiente, al estar formulada la demanda de acción de inconstitucionalidad abstracta, cuya pretensión es que esta jurisdicción ejerza el control de legalidad de las normas impugnadas, es inviable ingresar a fondo, ya que esta jurisdicción únicamente puede cumplir la labor inherente al control de constitucionalidad, lo cual no impide que pueda volverse a plantear cumpliendo las exigencias de admisibilidad y procedencia para dicho análisis de fondo."
Sintesis de la ratio decidendi
Declara improcedente la acción de inconstitucionalidad concreta por cuanto mediante la misma se pretende que la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, realice un control de legalidad, lo que no condice que la naturaleza de sus funciones referidas al control de constitucionalidad; es decir, a la contrastación de la norma jurídica impugnada con los principios, valores y normas contenidos en la Constitución Política del Estado, y no así, una evaluación de su coherencia normativa con relación a otras disposiciones del mismo carácter infra constitucional, lo cual también impide que este Tribunal emita un pronunciamiento de fondo.
Texto de la resolucion
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1997/2014
Sucre, 5 de diciembre de 2014
SALA PLENA
Magistrado Relator: Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado
Acción de inconstitucionalidad abstracta
Expediente: 07073-2014-15- AIA
Departamento: La Paz
En la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Luis Felipe Dorado Middagh, Diputado de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 62 de la Ley 1737 de 17 de diciembre de 1996 (Ley del Medicamento); 65 y 142 inc. c) del Decreto Supremo (DS) 25235 de 30 de noviembre de 1998; los numerales 10.2.3, 10.2.3.1 y 2 del Sistema Nacional de Vigilancia y Control de Medicamentos (SNVCM), aprobado mediante la Resolución Ministerial (RM) 0250 de 14 de mayo de 2003; y, 1 incs. a), b), c), d), e), f), h), i), j), k) y n) de la RM 0093 de 1 de marzo de 1999, por vulnerar presuntamente los arts. 109.II, 115.II, 116.II, 119.II, 180.II, 232, 235.I y 308.II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la acción
Por memorial presentado el 27 de mayo de 2014 cursante de fs. 60 a 68 vta., el accionante expone lo siguiente:
I.1.1 Relación sintética de la acción
El principio de legalidad administrativa impone al legislador definir previa, taxativa e inequívocamente las conductas consideradas reprochables y sus consiguientes sanciones, bajo esas condiciones el referido principio cumple su función garantista y democrática; sin embargo, cuando una norma no define claramente...con claridad la conducta reprochada y la sanción a imponerse, se transgrede la Constitución Política del Estado. En ese sentido, las SSCC 0022/2002, 0057/2002, 0035/2005, 0022/2006 y 0034/2006, han establecido los entendimientos relativos al principio de legalidad, taxatividad y de reserva legal.
El debido proceso limita los poderes del Estado otorgando garantías de protección en favor de las personas, de manera que el accionar de las autoridades jurisdiccionales no se encuentren libradas a su sola voluntad, sin que, estén sujetas a las normas establecidas para tal efecto, como así lo ha comprendido el razonamiento de las SSCC 1756/2011-R de 7 de noviembre y 0896/2010-R de 10 de agosto.
En cuanto al derecho a la defensa, consagrado en los arts. 115.II y 119.II de la CPE y la SCP 0275/2012 de 4 de junio, el mismo constituye uno de los mínimos procesales que necesariamente debe concurrir en un proceso de tipo sancionador, a fin de garantizar un proceso justo.
Con relación al derecho a la impugnación, no obstante que el mismo se encuentra contemplada en la Constitución Política del Estado como principio, el constituyente boliviano quiso referirse al derecho fundamental a recurrir el fallo judicial. Entendimiento que fue desarrollado en la SCP 1267/2012 de 19 de septiembre.
El art. 306 de la CPE, señala que el modelo económico boliviano es plural y se encuentra orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir bien; asimismo, el art. 308 de la Ley Fundamental, señala que el Estado reconoce, respeta y protege la iniciativa privada, garantizando a su vez la libertad de empresa; en consecuencia, toda persona se encuentra facultada para desarrollar una determinada actividad económica, de acuerdo al modelo económico que reconoce la Norma Suprema; de la misma forma, el Estado tiene el deber de proteger la iniciativa privada, del que también surge la protección del derecho al trabajo.
El art. 65 del DS 25235, confiere un poder discrecional y absoluto a la autoridad administrativa de salud para suspender la autorización de funcionamiento y, en su defecto, disponer la clausura de una farmacia, situación que contraviene al principio de legalidad, porque el alcance y los límites de las sanciones únicamente pueden ser regulados mediante ley; sin embargo, si bien existe la posibilidad de regular a través de un reglamento, el mismo debe fundarse en que previamente la ley fije aspectos básicos y esenciales de la sanción a ser aplicada, tal cual ha comprendido la SCP 0394/2014 de 25 de febrero; empero, las exigencias aludidas se encuentran ausentes en el artículo examinado; por consiguiente, es contrario a los arts. 109.II y 116.II de la CPE, porque no existeuna norma de rango legal que sustente la aplicación de sanciones; así, la Ley 1737, no contiene sanciones a ser aplicadas ante la comisión de infracciones y mucho menos se encuentra prevista la figura de la suspensión o clausura de establecimientos farmacéuticos, más al contrario, la norma impugnada creó las mismas sin ningún sustento en la ley.
El art. 142 inc. c) del DS 25235, sin que exista un marco legal previo y expreso, determina la posibilidad de aplicar la clausura temporal y definitiva; sin embargo, la Ley 1737 no ha previsto ninguna sanción de clausura, en efecto, la definición de la gravedad de la sanción está librada a la voluntad y la discreción de la autoridad pública.
Los numerales 10.2.3, 10.2.3.1 y 2 del SNVCM, aprobado mediante RM 0250, en clara incompatibilidad con la Ley Fundamental, desarrollaron la potestad de la autoridad pública para clausurar establecimientos dedicados al rubro farmacéutico, inclusive creando causales para la imposición de la sanción, cuando le correspondía a la Ley 1737 establecer tales supuestos, con lo que se demuestra la transgresión del principio de legalidad, taxatividad y reserva legal; puesto que, una simple resolución ministerial tipifica las infracciones para luego imponer sanciones de clausura y suspensión.
La RM 0093, en su art. 1 incs. a), b), c), d) e), f), h), i), j), k) y n), nuevamente establece la potestad de la autoridad administrativa para imponer sanciones contra los establecimientos farmacéuticos, sin que la Ley 1737 haya previsto las mismas, lo que demuestra que estas normas son incompatibles con la Constitución Política del Estado y lesivas del derecho a la libertad de empresa, pues genera incertidumbre para las personas dedicadas a la actividad farmacéutica por estar sometidas a la discrecionalidad de la autoridad administrativa.
En lo que concierne al art. 62 de la Ley 1737, la misma infringe el principio de legalidad, taxatividad y reserva legal, ya que dicha norma en ningún momento ha previsto la aplicación de sanciones frente a la comisión de infracciones, de manera que es inviable que se determine la forma de cobros de los mismos sin que previamente estén determinadas en una ley; asimismo, la forma de cobrar las infracciones “a simple notificación al infractor” lesiona el sistema de derechos y garantías reconocidos en la Constitución Política del Estado, principalmente los derechos a la defensa y al debido proceso, porque dicho precepto no establece procedimiento alguno para el administrado y tampoco garantiza la vigencia de los recursos ante una posible comisión de infracción; finalmente, lesiona el derecho a la libertad de empresa, por provocar incertidumbre a las personas dedicadas al rubro de la actividad farmacéutica.1.2. Admisión y citación
Mediante AC 0177/2014-CA de 11 de junio, cursante de fs. 69 a 73, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta y dispuso poner en conocimiento del Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma; Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, Álvaro Marcelo García Linera; y, Ministro de Salud y deportes, Juan Carlos Calvimontes Camargo, por ser los personeros de los órganos que generaron las normas impugnadas, a efecto de que se apersonen y formulen sus alegatos en el plazo de quince días.
1.3. Alegaciones de los personeros de los órganos que generaron las normas impugnadas
Juan Marcelo Zurita Pabón, en representación legal del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma, por memorial presentado el 1 de octubre de 2014, cursante de fs. 179 a 185, formuló los siguientes alegatos:
a) La acción de inconstitucionalidad abstracta con conceptos teóricos confusos pretende favorecer y privilegiar a un grupo de personas, intentando impedir libre y responsabilidad emergente de sus actos, permitiendo que la manipulación y aprovisionamiento de medicamentos a la población se realice de manera libre y sin ningún tipo de control;
b) La provisión de medicamentos corresponde al campo del derecho a la salud, en efecto, la venta y dispensación de medicamentos, es cuestión de derecho público y no un mero comercio privado;
c) Las normas impugnadas, especialmente los arts. 65 y 412 inc. c) del DS 25235, tienen el respaldo legal, conforme se puede advertir en los arts. 1, 3 inc. h) y 32 de la Ley 1737; asimismo, la mencionada norma en su Capítulo XX, arts. 50 y 60, describe específicamente los actos que se consideran infracciones punibles, determinando que toda transgresión a la citada Ley y su Reglamento, es una infracción punible, detallando inclusive los campos en que pueden materializarse dichas infracciones, lo que demuestra el respeto al principio de reserva legal, legalidad y taxatividad, ya que fue la ley que determinó lo que debe considerarse infracción punible y cómo debe materializarse la misma, requisito que es suficiente para establecer sanciones en el campo administrativo;
d) El art. 65 del DS 25235, califica una sanción en cumplimiento del art. 61 de la Ley 1737, porque la norma remite su sanción al reglamento; asimismo, el art. 142 inc. c) del DS 25235, se circunscribe al art. 59 de la referida Ley; y
e) La norma sustantiva y reglamentaria, efectivamente establecen los procedimientos, pero tampoco suprime los aspectos básicos referidos al respeto del debido proceso y a la defensa; es decir, no existe disposición normativa que establezca que las sanciones son inimpugnables o que los administrados no tengan la oportunidad de presentar sus descargos; en consecuencia, a partir del texto del art. 143 del DS 25235, el Ministerio de Salud y otros organismos.competentes para imponer sanciones, deben establecer la misma mediante un acto administrativo, cumpliendo los parámetros establecidos en los arts. 27, 28, 29 y 30 de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA); por lo tanto, es recurrible, además, toda sanción administrativa cuyo procedimiento no esté específicamente establecido, se rige por el procedimiento sancionador, establecido en los arts. 80 y ss. de la LPA.
Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por memorial presentado el 19 de septiembre de 2014, cursantes de fs. 153 a 164 vta., señaló lo siguiente: 1) El art. 62 de la Ley 1737 establece de manera clara el mecanismo de cobro ante la imposición de sanciones económicas emergentes de las infracciones previstas en el art. 59 de la misma norma, que además tiene relación con el art. 61 de dicha Ley; 2) La Constitución Política del Estado, expresamente no establece el principio de reserva legal en relación a las sanciones administrativas en materia de medicamento, lo que apertura la posibilidad de que ciertos aspectos fácilmente pueden ser regulados mediante reglamento; 3) Con relación a los derechos al debido proceso y a la defensa, la norma contenida en el art. 146 del DS 25235, ha previsto un procedimiento administrativo sancionador, de lo que se infiere que la vigencia de los derechos referidos se encuentran plenamente garantizados; asimismo, la RM 250, que aprobó el Sistema Nacional de Vigilancia y Control, establece el procedimiento administrativo de inspección y sanciones, lo que nuevamente demuestra que el derecho a la defensa se encuentra garantizado, permitiéndole a las personas dedicadas a la actividad farmacéutica presentar sus medios de prueba e impugnación en la vía coactiva fiscal, por lo que la norma impugnada es constitucional; y, 4) El Ministerio de Salud a través de “UNIMED” regula el funcionamiento de las empresas farmacéuticas, cuya única finalidad es garantizar que las personas accedan a los medicamentos de manera segura, eficaz; es decir, medicamentos, no adulterados, falsificados o ilícitos; por consiguiente, bajo ningún motivo se prohíbe la iniciativa privada y menos se atenta contra el derecho a la libertad de empresa; de la misma forma, considerando la naturaleza del mercado farmacéutico, es necesario que el Estado efectúe el respectivo control sobre dicha actividad, más aún si consideramos que ningún derecho fundamental es absoluto, de ahí que su limitación permite lograr una convivencia armoniosa en la sociedad, máxime si los intereses colectivos se sobreponen a los intereses individuales.
Juan Carlos Calvimontes Camargo, Ministro de Salud, por memorial presentado el 19 de septiembre de 2014, cursante de fs. 141 a 150, refirió lo que, en el marco de las atribuciones conferidas por la normativa vigente, el Ministerio de Salud emitió la RM 0250, por la que fue aprobado el Sistema de Vigilancia de Control, cuyo Capítulo XI, establece el procedimiento administrativo de inspección y sanciones; en consecuencia, no existe vulneración de derechos y garantíasconstitucionales, más al contrario, se pretende proteger el bien jurídico superior como es la vida y la salud.
Entre otros aspectos, El Ministro de Salud, a través del escrito referido anteriormente, reiteró las alegaciones formuladas por el Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional; por consiguiente, se considera innecesaria la reiteración de los mismos.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Preceptos normativos demandados de inconstitucionalidad
LEY DEL MEDICAMENTO (1737 de 17 de diciembre de 1996)
“ARTICULO 62º.- Las sanciones económicas establecidas, se cobrarán a simple notificación al infractor. De no ser cubiertas al tercer día se cobrarán por la vía coactiva fiscal. Las sanciones a infractores en función pública se establecerán a través de la Contraloría General de la República”.
(REGlAMENTO DE LA LEY DEL MEDICAMENTO) DS 25235 DE 30 DE NOVIEMBRE DE 1998
“Artículo 65.-
Los establecimientos farmacéuticos estarán sujetos a inspecciones y auditorías técnicas periódicas, de parte del Ministerio de Salud y Previsión Social o los Servicios Departamentales de Salud, por delegación a las instancias regionales determinada en el Nuevo Modelo Sanitario. El Ministerio de Salud y Previsión Social o los Servicios Departamentales de Salud, podrán suspender la autorización de funcionamiento y en su caso disponer la clausura de una Farmacia, de acuerdo al reglamento que norma su actividad”.
“Artículo 142.-
Las infracciones al presente Reglamento y disposiciones legales vigentes sobre la materia, serán sancionadas, de acuerdo a la gravedad del caso, aplicándose a personas naturales, jurídicas según corresponda:
(...)
c) Con clausura temporal (30 días) o definitiva, según la gravedad de la causa o reiteración de la infracción”.SISTEMA NACIONAL DE VIGILANCIA Y CONTROL DE MEDICAMENTOS (APROBADO MEDIANTE RM 0250 DE 14 DE MAYO DE 2003)
“10.2.3. CLAUSURA
10.2.3.1. Clausura temporal:
La clausura temporal consistirá en el cierre del laboratorio industrial farmacéutico, galénico, empresa distribuidora de medicamentos, empresa importadora de medicamentos, establecimiento farmacéutico público o privado u otro tipo de establecimiento, por treinta (30) días, en los siguientes casos:
a) Cuando hubiese sido multada dos veces por infracción y volviera a reincidir.
b) Cuando no hubiese pagado, dentro del término de la resolución definitiva, la segunda multa que le hubiese impuesto la Autoridad de Salud.
10.2.3.2. Clausura definitiva:
La clausura definitiva consistirá en el cierre definitivo del laboratorio industrial farmacéutico, galénico, empresa distribuidora de medicamentos, empresa importadora de medicamentos, establecimiento farmacéutico público o privado u otro tipo de establecimiento, con la consiguiente cancelación de su registro de empresa en el Ministerio de Salud y Deportes o Servicio Departamental de Salud, cuando corresponda, en los siguientes casos:
a) Cuando cometiera alteración o adulteración de medicamentos de producción nacional o importados o fuera sorprendido con productos utilizados (materia prima o excipientes en general) para la alteración, adulteración o falsificación de medicamentos.
b) Si ya hubiese sido sancionada con dos clausuras temporales”.
RM 0093 DE 1 DE MARZO DE 1999
“a) Falta de Regente Farmacéutico en horario de atención al público: Primera vez:
Multa pecuniaria de: ............................................ Bs. 1,500.-
Segunda vez:
Clausura temporal de 15 días o multa de: .............. Bs. 3,000.-Tercera vez: Clausura definitiva
b) Venta de Medicamentos con fecha expirada o adulterada:
Primera vez:
Multa pecuniaria de............................................. Bs. 1,500.-
Segunda vez:
Clausura temporal de 15 días o multa de............... Bs. 3,000.-
Tercera vez:
Clausura definitiva
c) Venta de muestras médicas y/o medicamentos de donación:
Primera vez:
Multa pecuniaria de............................................. Bs. 1,500.-
Segunda vez:
Clausura temporal de 15 días o multa de............... Bs. 3,500.-
Tercera vez:
Clausura definitiva
d) Incumplimiento en el turno farmacéutico sin previo aviso de 48 horas antes debidamente justificado:
Primera vez:
Multa pecuniaria de............................................. Bs. 1,000.-
Segunda vez:
Clausura temporal de 15 días o multa de............... Bs. 1,500.-
Tercera vez:
Clausura definitiva
e) El no uso de mandil para profesionales:
Primera vez:
Solo llamada de atención
Segunda vez:
Clausura de 5 días o multa de.............................. Bs. 500.-
Tercera vez:
Clausura de 30 días
f) El no uso de mandil para auxiliares:
Primera vez:
Solo llamada de atención
Segunda vez:
Clausura de 5 días o multa de.............................. Bs. 500.-
Tercera vez:
Clausura de 5 díasg) Falta de Resolución Administrativa otorgada por la SEDES, que acredita la propiedad actual ya sea del profesional, de sociedad o de otro tipo de asociaciones:
Primera vez:
Multa pecuniaria de..................................................... Bs. 3,000.-
Segunda vez:
Clausura temporal de 30 días o multa de.................. Bs. 10,000.-
Tercera vez:
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