1999/2014

Sintesis de la ratio decidendi

Declara improcedente la acción de inconstitucionalidad concreta, por falta de identificación del cargo de inconstitucionalidad y correspondiente fundamentación respecto a la norma impugnada de inconstitucional y los preceptos constitucionales supuestamente vulnerados, encontrándose más bien la demanda vinculada a la supuesta lesión a derechos subjetivos; razón que impide emitir un pronunciamiento de fondo.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.2. “(…)se advierte de manera incuestionable que éstos no cumplen con el requisito de establecer de manera concreta el cargo de inconstitucionalidad, puesto que si bien se hace referencia a la supuesta lesión a preceptos constitucionales, estos están relacionados a la lesión de derechos subjetivos tanto de la CEUB, como de la empresa constructora “Alto Ltda.”, que no pueden ser analizados a través de la acción de inconstitucionalidad concreta, sino mediante la acción de tutela prevista en el amparo constitucional. También se advierte que los fundamentos utilizados en la acción de inconstitucionalidad, no refieren de manera concreta en qué consiste la infracción, por cuanto no se relaciona el precepto normativo denunciado de inconstitucional con cada una de las normas constitucionales supuestamente vulneradas, ya que se hace más bien una descripción de la vulneración del “derecho libre y eficaz de la propiedad privada”, del principio de legitimidad al haberse desconocido actos administrativos firmes y derechos adquiridos, el desconocimiento del proceso de licitación y adjudicación de obra, alegando una supuesta “preservación del patrimonio histórico” y la generación de inseguridad jurídica; todo ello a consecuencia de la modificación efectuada al art. 1 de la Ley 2258 por el art. 6 de la Ley 2791, ahora denunciada de inconstitucional. De lo que se concluye que en los fundamentos de la acción de inconstitucionalidad concreta no se establecieron los parámetros que permitan sustentar un cargo de inconstitucionalidad concreto para realizar el control normativo y el test de constitucionalidad; aspecto que resulta fundamental, por cuanto para poder efectuar el test correspondiente dentro de un planteamiento de inconstitucionalidad, éste necesariamente debe llevar la formulación de una tesis que demuestre cuál es la norma que se señala como inconstitucional, qué precepto constitucional se considera infringido, y el razonamiento pertinente que evidencie en qué consiste la infracción; debiendo ser expresados en los fundamentos de la acción; es decir, que se debe contrastar cómo lo regulado en la norma inferior contraviene preceptos de la Norma Suprema; todo ello, conforme a la naturaleza y fines de la acción de inconstitucionalidad concreta, que es la vía de control de constitucionalidad, mediante la cual este Tribunal Constitucional Plurinacional, examina y contrasta las disposiciones alegadas de inconstitucionales con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado, labor desarrollada a efecto de establecer si el contenido de la norma impugnada es constitucional o inconstitucional; de ahí la importancia de cumplir en la acción con los cargos de inconstitucionalidad que permitan realizar dicha labor; por otro lado, es preciso aclarar que la acción de inconstitucionalidad concreta no tiene el objetivo de valorar los fines, propósitos, conveniencia o beneficios que pudiese generar la norma objeto de control, sino como se señaló precedentemente, la labor del Tribunal Constitucional Plurinacional, como encargado del control de constitucionalidad, es el de verificar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma infra constitucional, por lo que no es su deber evaluar si la norma impugnada es conveniente, oportuna o beneficiosa en sus propósitos, así como de ninguna manera efectúa análisis alguno respecto al caso en concreto; sino como se vuelve a recalcar, su labor, se encuentra circunscrita en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones y normas legales impugnadas. Consecuentemente, del tenor literal de la denuncia descrita en el memorial de la acción, de manera inequívoca se evidencia que se encuentra vinculada a la supuesta lesión a derechos subjetivos, incumpliendo con ello el cargo de inconstitucionalidad necesario para realizar el test que viabilice el control normativo de constitucionalidad; razón que impide emitir un pronunciamiento de fondo, debiendo declarar la improcedencia de la acción”.

Voto disidente

Voto aclaratorio del Magistrado Macario Lahor Cortez Chávez, en sentido que la SCP 1999/2014-AIC, debió sustentarse además en las sentencias constitucionales y autos constitucionales siguientes: SCP 1334/2014, AC 0193/2012-CA, SC 0045/2004, SCP 0078/2013, SCP 0597/2012 y AC 0026/2010-CA.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 1999/2014

Sucre, 19 de diciembre de 2014

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 03608-2013-08-AIC

Departamento: La Paz

En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida por Roberto Torres Ponce de León en representación de la empresa constructora “Alto Ltda.” y Eduardo Cortez Baldiviezo, Secretario Ejecutivo Nacional del Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana (CEUB) ante Luis Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, demandando la inconstitucionalidad del art. 6 de la Ley 2791 de 5 de agosto de 2004, por vulnerar presuntamente los arts. 13.I, 14.III, 47.I, 56.I y II, 123, 133 y 203 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

El accionante por sus representados, mediante memorial de 22 de abril de 2013, cursante de fs. 42 a 47 vta., refiere lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El CEUB como organismo central de coordinación y programación de los fines y funciones de la Universidad Boliviana y propietario del bien inmueble ubicado en la av. Arce esq. Macario Pinilla 2606 de la zona San Jorge de la ciudad de La Paz, obtuvo el informe técnico, en el que se estableció que la construcción había cumplido su ciclo de vida útil, por cuanto mediante Resolución 1036 de 21 de junio de 2000 de Consejo de Secretarios Nacionales del CEUB, se dispuso el inicio de trámites para la construcción de una nueva infraestructura, a cuyo efecto se suscribió el 23 de junio de ese año, un convenio con el Ministerio de Hacienda, hoy Ministerio de Economía Finanzas Públicas, mismo que fue ratificado el 19 de febrero de 2001, a fin de gestionar la autorización legislativa para la enajenación del inmueble y con su producto, encarar la construcción del edificio del cual el referido Comité Ejecutivo, se beneficiaría con el uso y la propiedad de compartimientos o pisos en el edificio a construir.

Realizadas las gestiones correspondientes, fue emitida la Ley 2258 de 12 de octubre de 2001, que autoriza al CEUB, la monetización del inmueble referido, con el objeto de la construcción de un edificio a ser licitada a una empresa constructora privada, que sería según el art. 6 de la Ley 2791, “contratada de acuerdo a las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios, la cual cederá su derecho propietario de los pisos requeridos por el CEUB, por el monto igual al valor de lamonetización de ese inmueble”; autorización en mérito a la cual, se inició el proceso de convocatoria, licitación y adjudicación de obra, de conformidad con la Ley de Administración y Control Gubernamentales y las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios y el Decreto Supremo (DS) 25964; llegándose a adjudicar el proyecto la empresa constructora “Alto Ltda.”; suscribiéndose consecuentemente el contrato de obra de acuerdo al pliego de especificaciones técnicas, administrativas y legales, mediante el cual el CEUB, transfirió su derecho propietario sobre el predio más las construcciones existentes a favor de la señalada Empresa, posteriormente se procedió al respectivo registro en Derechos Reales (DD.RR.) a nombre de esta empresa.

En cumplimiento de la Ley 2258, la empresa Alto Ltda., se obligó a construir el edificio por el valor de la monetización del inmueble y a ceder un equivalente aproximado a cuatro pisos en el futuro edificio a favor del CEUB; además, en sujeción a los requisitos técnico-legales vigentes en esa época, el ahora Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, en dos oportunidades, aprobó la línea y nivel para la referida construcción.

No obstante de los antecedentes referidos, en plena vigencia y eficacia de la Ley 2258, que generó derechos de monetización y construcción de un nuevo edificio al CEUB, ejercidos tanto por el titular del derecho, como por el contratista para la ejecución de la obra, el Concejo Municipal de La Paz, mediante Ordenanza Municipal (OM) 053/2002 de 3 de abril, declaró patrimonio arquitectónico con valoración “B” al ya indicado inmueble del CEUB, lo que motivó la interposición de una acción de amparo constitucional, que fue declarada “procedente” por Resolución 368/03 de 22 de mayo, por la Sala Penal Primera de la entonces Corte Superior de Justicia del Distrito Judicial de La Paz, que dispuso modificar y revocar la OM 053/2002, en lo que se refiere al CEUB; Resolución que fue aprobada y ratificada en revisión, por el Tribunal Constitucional mediante SC 1193/2003-R de 25 de agosto.

En atención al fallo emitido por el Tribunal Constitucional, la empresa Alto Ltda., gestionó por segunda vez la aprobación de la línea y nivel ante la entonces Alcaldía Municipal de La Paz, que el 4 de marzo de 2004, autorizó la aprobación de planos de construcción, la ficha de impacto ambiental, la demolición de la construcción antigua y movimiento de tierras, habiéndose por ende cumplido con todo el procedimiento técnico y requerimientos exigidos para el efecto; actos administrativos firmes y válidos que gozan del principio de legitimidad.

Posteriormente, sin observar la eficacia alcanzada por la Ley 2258 y la SC 1193/2003-R, desconociendo a la vez los actos firmes y derechos adquiridos en cumplimiento de sus normas, el entonces Congreso Nacional sancionó la Ley 2791, declarando patrimonio cultural, arquitectónico urbanístico e histórico de la Nación varios bienes inmuebles ubicados en la av. Arce de la ciudad de La Paz y modificando el art. 1 de la Ley 2258, autorizó la monetización del inmueble de propiedad del CEUB, a objeto de la construcción de un edificio que contemple las normas vigentes en materia de protección de patrimonio arquitectónico, histórico y cultural, es decir, que la autorización inicialmente emitida mediante la nueva Ley, condicionó a que la construcción contemple normas patrimoniales y con ello, los planos aprobados, se vieron nuevamente afectados, por lo que los representantes legales del CEUB y de la Empresa Constructora “Alto Ltda.”, dirigieron una carta al Alcalde Municipal de La Paz solicitando que autorice mediante norma expresa la viabilidad de la construcción del edificio del CEUB, restituyendo el justo derecho, al haber sido perjudicados durante años, primero por la ilegal acción del Concejo Municipal de entonces y segundo por la Ley 2791, cuyo art. 6 ahora impugnan, respuesta que no se dio por la incertidumbre de la aplicación de la Ley que determinaría la decisión del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz sobre el tema.

El art. 6 de la Ley 2791, modifica el art. 1 de la Ley 2258, al condicionar la construcción del edificio a normas vigentes en materia de protección de patrimonio arquitectónico, histórico y cultural, por loque desconoció la Resolución de amparo constitucional 368/03, aprobada y ratificada por la SC 1193/2003, Resoluciones que claramente determinaron la inaplicabilidad de los fundamentos de preservación de patrimonio arquitectónico de la OM 053/2002, respecto al inmueble del CEUB, vulnerando así los derechos adquiridos tanto por el CEUB como por la empresa Alto Ltda. que se adjudicó legalmente la construcción del edificio, a cuyo efecto realizó todos los trámites para la aprobación de los planos para su construcción.

En ese sentido, el art. 6 de la Ley 2791, impugnado de inconstitucionalidad, desconoce lo establecido por la norma constitucional, puesto que el derecho del CEUB y de la empresa Alto Ltda., de construir sin condicionamiento de norma patrimonial alguna, conforme le reconoció la Ley 2258 y garantizó legalmente la SC 1193/2003, vulneró el ejercicio del derecho libre y eficaz de la propiedad privada, a la posibilidad de construir, en contravención del proceso de licitación y adjudicación de obra, causando perjuicio en un inmueble que es patrimonio del Estado, además de afectar los derechos establecidos en el art. 47.I de la CPE, tomando en cuenta que la empresa constructora mencionada, en el legal ejercicio de su actividad económica lícita, fue impedida de cumplir con su compromiso de construir el edificio conforme estableció la Ley 2258.

Por otro lado, también se vulneraron principios del derecho, reconocidos ampliamente como el principio de presunción de legitimidad del acto administrativo puesto que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, se encuentra en la incertidumbre sobre la legalidad y legitimidad de los planos de construcción que la empresa “Alto Ltda.” tiene aprobados en aplicación de la Ley 2258 y la SC 1193/2003-R, lo que implica inseguridad jurídica derivada de la vigencia del artículo ahora impugnado de inconstitucional, y alegando una supuesta “preservación del patrimonio histórico” pretenden aplicar una ley retroactivamente, afectando derechos adquiridos, modificando actos administrativos firmes como la aprobación de planos de construcción del edificio del CEUB, generando incertidumbre e inseguridad jurídica y vulnerando los arts. 123, 133 y 203 de la CPE, sin tomar en cuenta que la ley rige para lo venidero y no tiene efecto retroactivo en esta materia.

I.2. Trámite procesal de la acción y Resolución de la autoridad consultante

Luis Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a través de la Resolución Ejecutiva 132 de 2 de mayo de 2013, cursante de fs. 48 a 53, rechazó promover la solicitud de inconstitucionalidad concreta, argumentando que la misma no cumplió con los requisitos exigidos para su presentación al no existir la fundamentación sobre los motivos por los que se considera que el art. 6 de la Ley 2791, es inconstitucional, ni sobre los principios o preceptos de la Norma Fundamental, que estuvieran siendo infringidos.

I.3. Admisión y citación

Por AC 0215/2013-CA de 19 de junio, cursante de fs. 57 a 61, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, revocó la Resolución Ejecutiva 132, y admitió la acción de inconstitucionalidad concreta, disponiendo que la misma se ponga en conocimiento del Presidente de la Asamblea Legislativa, como personero del Órgano que emitió la norma impugnada, a objeto de que pueda formular los alegatos que considere necesarios en el plazo de quince días.

I.4. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por memorial presentado el 23 de septiembre de 2013, cursante de fs. 96 a 102, expresó los siguientes argumentos: a) El art. 6 de la Ley 2791, guarda absoluta coherencia con el marco constitucional de acuerdo al principio de reserva legal, bajo el cual se haconferido al legislador, la labor del desarrollo de una norma jurídica modificatoria de otra anterior, quedando habilitada la Asamblea Legislativa Plurinacional, para dictar la Ley de referencia, conforme al mandato conferido por el art. 158.3 de la CPE, por lo que se descarta cualquier argumentación de sustento de inconstitucionalidad planteada en la presente acción; b) Dicha norma al modificar el art. 1 de la Ley 2258, la deroga a fin de que su texto se aplique conforme a la modificación planteada, previo procedimiento legislativo de acuerdo a la Constitución Política del Estado, no existiendo inconstitucionalidad alguna al respecto, por no contravenir ningún precepto previsto en la Norma Suprema; c) Los derechos fundamentales no son absolutos, sino que se encuentran sometidos a una serie de restricciones o limitaciones que provocan al titular no poder ejercer válidamente una determinada prerrogativa en ciertas circunstancias, toda vez que el bienestar general dentro del marco de ponderación sobre derechos, se encuentra por encima de los derechos individuales, más aún cuando se trata de derechos respecto al patrimonio del Estado, que es un derecho de carácter colectivo; d) El patrimonio nacional debe ser conservado y legado a las generaciones venideras, por constituirse en la identidad nacional de un pueblo; cuya protección se halla garantizada por la Norma Suprema; e) El derecho a la propiedad privada individual, tiene un límite determinado por el derecho de los demás, lo cual no sólo lo estableció el Tribunal Constitucional, sino también la propia normativa internacional, a través de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, cuyo art. XXVIII es recogido en su contenido por la norma impugnada y también está previsto por la Norma Suprema respecto al Patrimonio Nacional; f) Desde ningún punto de vista se vulnera el derecho al trabajo y empleo con la vigencia del art. 6 de la Ley 2791, ya que no se prohíbe el ejercicio de ese derecho, porque se autoriza monetización del inmueble del CEUB para la construcción de un edificio que contemple normas vigentes en materia de protección del patrimonio arquitectónico, histórico y cultural; g) Sobre la aplicación retroactiva de la ley alegada, se reitera que el art. 6 de la Ley 2791, es emergente de un procedimiento legislativo constitucional que modifica otra norma de igual rango que tiene efecto derogatorio, diferente al efecto retroactivo que se pretende alegar; h) La SC 1193/2013-R, emitida dentro de un amparo constitucional, no determinó la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma, concedió o rechaza la tutela de un derecho, por lo que el art. 6 de la Ley 2791, de ninguna manera transgrede el art. 133 de la CPE, que regula los efectos de una Sentencia emergente de una acción de inconstitucionalidad, simplemente modifica, de acuerdo a procedimiento legislativo, otra ley de igual rango, no siendo pertinente el fundamento expuesto en la presente acción de control normativo; e, i) El control de constitucionalidad ejercido por el Tribunal Constitucional Plurinacional, consiste en examinar si una norma del sistema jurídico vulnera o no, los preceptos previstos en la Constitución y en la presente acción se desvirtúa la naturaleza de ese control, al alegar el incumplimiento de una resolución emitida dentro de una acción de amparo constitucional, sin considerar que existe un procedimiento específico para el cumplimiento de resoluciones de esa naturaleza, por lo que la norma impugnada de inconstitucionalidad no vulnera el art. 203 de la CPE.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Disposición cuestionada de inconstitucional

Ley 2791 de 5 de agosto de 2004

“Artículo 6 (Modificación). Modifíquese el Artículo 1° de la Ley N° 2258 de 12 de octubre de 2001 el que quedará redactado de la siguiente forma: 'En ejercicio de lo establecido en el Artículo 59°, inc. 7°, de la Constitución Política del Estado, autorizar al Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana, la monetización del siguiente inmueble, que estará sujeto a lo establecido en la Ley 1178 y Decreto Supremo N° 25964, sobre normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes yServicios.

En virtud a convenio suscrito entre el Gobierno Nacional, representado por el Ministro de Hacienda y el Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana, representada por su Secretario Ejecutivo, en fecha 8 de febrero de 2001, se autoriza al Comité Ejecutivo, de la Universidad Boliviana (CEUB), la monetización del inmueble de su propiedad, ubicado en la Av. Arce y Pinilla de la ciudad de La Paz, inscrito en Derechos Reales bajo la Partida Computarizada 01381732, de 13 de mayo de 1976, a objeto de la construcción de un edificio que contemple las normas vigentes en materia de protección de patrimonio arquitectónico, histórico y cultural, que será licitada a una empresa constructora privada, contratada de acuerdo a las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios, la cual cederá su derecho propietario de los pisos requeridos por el CEUB por el monto igual al valor de la monetización de este inmueble”.

II.2. Disposiciones constitucionales que se consideran vulneradas

Constitución Política del Estado

“Artículo 13.

I. Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos.

(…)”

“Artículo 14.

(…)

III. El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos.

(…)”

“Artículo 47.

I. Toda persona tiene derecho a dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad económica lícita, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo.

(…)”

“Artículo 56.

I. Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla una función social.

(…)”

“Artículo 109.I.

Todos los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección.

(…)

“Artículo 123. La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución”.

“Artículo 133. La sentencia que declare la inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, hace inaplicable la norma impugnada y surte plenos efectos respecto a todos”.

“Artículo 203. Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno”.