Texto del fallo
Sintesis del caso
En un recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad -hoy acción de inconstitucionalidad abstracta- interpuesto por Centa Lothy Rek López y Germán Antelo Vaca, de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 2, 3, 4, 7, 9, 11, 14, 15, 16, 17, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 62, 63, 64, 65, 68, 69, 71, 75, 77, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 88, 92, 94, 95, 96, 97, 98, 100, 120, 121 122, 123, 124, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 140, 141, 144, y 145.2 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), por ser supuestamente contrarios a los arts. 1, 12, 28, 116.I, 196, 202.2, 271, 272, 275, 277, 281, 283, 294, 297.I numerales 2, 3 y 4, 298.I numeral 20 y II numerales 17, 30, 33, 35, 36, 37, 299.I, 300.I, 302.I, 304.I y 411 de la Constitución Política del Estado (CPE), el TCP, analizando los siguientes tópicos: i) El Estado Plurinacional de Bolivia; ii) Los ejes centrales del Estado Plurinacional con autonomías; iii) El diseño constitucional autonómico; iv) La distribución de competencias entre el nivel central y las entidades territoriales autónomas; v) Los ámbitos de ejercicio competencial; y, vi) El sistema de distribución de competencias en el régimen autonómico, declaró 1º La CONSTITUCIONALIDAD de los arts. 2, 3, 4, 7, 9, 14, 15, 16, 17, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 62, 63, 69, 71, 75, 77, 79, 80, 81, 82.I,II,III y IV, 83.I, II y IV, 84, 88.I, II, III, IV y V, 92.I, 94.I, 95, 96.I y II, 97, 98, 100, 120, 121 122, 123, 124, 128.I y III, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 140 y 141 de la LMAD. 2º La CONSTITUCIONALIDAD de la parte in fine del parágrafo II del art. 128 (referida a la suspensión temporal de la máxima autoridad ejecutiva por resolución en la que se le atribuya responsabilidad administrativa o civil conforme a ley). 3º La CONSTITUCIONALIDAD del art. 11 de la LMAD; únicamente en los alcances interpretativos otorgados en los tres puntos establecidos en el Fundamento Jurídico II.5.6 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional. 4º La CONSTITUCIONALIDAD del art. 64 de la LMAD, en el marco del sentido interpretativo en el Fundamento Jurídico II.5.11 de la presente Resolución. 5º La CONSTITUCIONALIDAD del art. 65 de la LMAD, únicamente en el sentido interpretativo otorgado en el párrafo último del Fundamento Jurídico II.5.12 del presente fallo. 6º La INCONSTITUCIONALIDAD del primer supuesto establecido en el art. 68 de la LMAD, por vulnerar lo previsto en los arts. 179.III y 196.I de la CPE. 7º La INCONSTITUCIONALIDAD del art. 82.V de la LMAD, por lesionar lo previsto en el 297.I.2 y 302.I.29 de la CPE. 8º La INCONSTITUCIONALIDAD del art. 83.III de la LMAD, por vulnerar lo previsto en los arts. 297.I.2 y 302.I.40 de la CPE. 9º La INCONSTITUCIONALIDAD del art. 88.VI, VII y VIII, de la LMAD por vulnerar lo previsto en el 297.I.2 y 302.I.7, 302.I.11, 302.I.22 y 304.I.22 de la CPE. 10ºLa INCONSTITUCIONALIDAD de los parágrafos II, III y IV del art. 92 de la LMAD, por vulnerar los arts. 297.I.2, 300.I.31, 302.I.21 y 304.I.19 de la CPE. 11ºLa INCONSTITUCIONALIDAD de los parágrafos II, III y IV del art. 94 de la LMAD, por ser contrarios a lo previsto en los arts. 297.I.2, 300.I.5, 302.I.6 y 304.I.4 de la CPE. 12ºLa INCONSTITUCIONALIDAD de los parágrafos III, IV, V, VI, VII, VIII, IX del art. 96 de la LMAD, por ser contrarios a los arts. 297.I.2, 300.I.7, 8, 9 y 10, 302.I.7 y 18; y, 304.I.6 de la CPE. 13º La INCONSTITUCIONALIDAD de los arts. 144, 145, 146 y 147 de la LMAD, y la frase contenida en la primera parte del parágrafo II del art. 128.II de la LMAD, referida: “La máxima autoridad ejecutiva será suspendida temporalmente de sus funciones si se hubiera dictado Acusación Formal en su contra que disponga su procesamiento penal”, por ser contrarias a los arts. 26.I, 116.I y 117.I de la CPE y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 14ºEXHORTAR al Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, a las autoridades nacionales y a las autoridades de las entidades territoriales autónomas, a la observancia y cumplimiento de lo previsto en los arts. 124, 130 y 132 de la LMAD. 15ºEXHORTAR a la Asamblea Legislativa Plurinacional la elaboración de la legislación sobre competencias concurrentes y compartidas entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas que aún faltaren.
Sintesis de la ratio decidendi
Declara la constitucionalidad del art. 11 de la LMAD; únicamente en los alcances interpretativos otorgados en los tres puntos establecidos en el Fundamento Jurídico II.5.6 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, señalando que la cláusula de supletoriedad no implica que el nivel central del Estado pueda normar (legislar o reglamentar) sobre las competencias exclusivas departamentales, municipales, o indígena originario campesinas, es decir, no puede entenderse a la supletoriedad de la norma como una cláusula universal atribuida a favor del nivel central del Estado sobre cualquier competencia, incluidas las exclusivas de las entidades territoriales autónomas.
Extracto de la ratio decidendi
II.5.6. Sobre el art. 11 de la LMAD “Artículo 11. (NORMA SUPLETORIA). I. El ordenamiento normativo del nivel central del Estado será, en todo caso, supletorio al de las entidades territoriales autónomas. A falta de una norma autonómica se aplicará la norma del nivel central del Estado con carácter supletorio. II. Los municipios que no elaboren y aprueben sus cartas orgánicas ejercerán los derechos de autonomía consagrados en la Constitución Política del Estado y la presente Ley, siendo la legislación que regule los gobiernos locales la norma supletoria con la que se rijan, en lo que no hubieran legislado los propios gobiernos autónomos municipales en ejercicio de sus competencias” (negrillas agregadas). Los ahora accionantes refieren que este artículo constituye una reformulación de la “cláusula de prevalencia del Derecho Estatal”, toda vez que el art. 297.II de la Ley Fundamental, señala que: “Toda competencia que no esté incluida en ella, será atribuida al nivel central del Estado, la cual podrá transferirla o delegarla por ley”, alegan que no hace referencia a la falta de una norma autonómica. El art. 297.II de la CPE, refiere lo siguiente: “Toda competencia que no esté incluida en esta Constitución, será atribuida al nivel central del Estado, que podrá transferirla o delegarla por Ley”. Esta norma constitucional hace referencia a aquella competencia que no ésta incluida en la Constitución; sin embargo, el art. 11 de la LMAD, hace referencia a la falta de norma autonómica en las entidades territoriales autonómicas, aspectos totalmente distintos que no guardan ninguna relación. Cabe aclarar, que la norma acusada de inconstitucional hace referencia a la falta de una norma autonómica, en el marco de una competencia exclusiva de una entidad territorial autónoma, que no fue ejercida de manera efectiva por la misma, ya sea porque no la elaboraron o no la aprobaron; en consecuencia, a falta de la misma, se aplica de manera supletoria la norma del nivel central del Estado, aspecto que demuestra que no es ninguna reformulación. Lo que quiere decir que a falta de una norma autonómica, se aplica una norma del nivel central del Estado, porque las normas del nivel central del Estado tienen ese carácter, de ser supletorias en ausencia de una norma autonómica, aspecto que no contradice a la Constitución, sino que garantiza la seguridad jurídica. Ahora bien, cabe recordar que el art. 297.I numeral 2 de la CPE, señala que las competencias exclusivas son “…aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativas, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estás dos últimas”. Es así que partir del nuevo modelo de Estado y la distribución competencial que realiza la Constitución Política del Estado desde el art. 298 al 304, toda ley deberá tener un respaldo competencial, es decir, un nivel de gobierno únicamente podrá legislar respecto a sus competencias. Lo anterior supone, que la existencia de una pluralidad de fuentes legislativas, puede generar una diversidad de conflictos competenciales, por lo que al momento de legislar se debe tener presente la tipología competencial señalada en el Fundamento Jurídico III.3.2 (los cuatro tipos de competencias) y la titularidad del ejercicio de las facultades que cada nivel de gobierno tiene sobre cada tipo de competencia. En ese sentido, de ninguna manera podrá entenderse que en aplicación de la cláusula de supletoriedad el nivel central del Estado puede normar (legislar o reglamentar) sobre las competencias exclusivas departamentales, municipales, o indígena originario campesinas, es decir, no puede entenderse a la supletoriedad de la norma como una cláusula universal atribuida a favor del nivel central del Estado sobre cualquier competencia, incluidas las exclusivas de las entidades territoriales autónomas. Ello podría suponer que el nivel central del Estado se atribuya la legislación de las competencias de las entidades territoriales autónomas a falta de un ejercicio efectivo de las competencias atribuidas a los gobiernos autónomos subnacionales, lo cual iría en contra del modelo de Estado autonómico planteado por la norma constitucional. Por ello, cabe precisar que la norma supletoria en el marco del texto constitucional, contiene los siguientes alcances: 1. Cuando las entidades territoriales autónomas aún no hubieren ejercido de manera efectiva sus competencias y no hubieren legislado sobre las mismas se aplica de manera supletoria la legislación nacional preconstitucional vigente hasta que la entidad territorial autónoma legisle sobre esa competencia que le ha sido asignada por la CPE. 2. La supletoriedad procederá con una norma postconstitucional únicamente en el caso específico de la legislación para los gobiernos locales, en correspondencia a lo dispuesto en el parágrafo IV del art. 284 de la CPE, que contempla el mandato potestativo de la elaboración de las cartas orgánicas. Por ello, para aquellos gobiernos autónomos municipales que decidan no contar con una carta orgánica, serán regulados por la ley de gobiernos locales que emita el nivel central del Estado.
Precedentes
Esta Sentencia en su FJ.II.5.6. dispone: "Sobre el art. 11 de la LMAD
“Artículo 11. (NORMA SUPLETORIA).
I. El ordenamiento normativo del nivel central del Estado será, en todo caso, supletorio al de las entidades territoriales autónomas. A falta de una norma autonómica se aplicará la norma del nivel central del Estado con carácter supletorio.
II. Los municipios que no elaboren y aprueben sus cartas orgánicas ejercerán los derechos de autonomía consagrados en la Constitución Política del Estado y la presente Ley, siendo la legislación que regule los gobiernos locales la norma supletoria con la que se rijan, en lo que no hubieran legislado los propios gobiernos autónomos municipales en ejercicio de sus competencias” (negrillas agregadas).
Los ahora accionantes refieren que este artículo constituye una reformulación de la “cláusula de prevalencia del Derecho Estatal”, toda vez que el art. 297.II de la Ley Fundamental, señala que: “Toda competencia que no esté incluida en ella, será atribuida al nivel central del Estado, la cual podrá transferirla o delegarla por ley”, alegan que no hace referencia a la falta de una norma autonómica.
El art. 297.II de la CPE, refiere lo siguiente: “Toda competencia que no esté incluida en esta Constitución, será atribuida al nivel central del Estado, que podrá transferirla o delegarla por Ley”.
Esta norma constitucional hace referencia a aquella competencia que no ésta incluida en la Constitución; sin embargo, el art. 11 de la LMAD, hace referencia a la falta de norma autonómica en las entidades territoriales autonómicas, aspectos totalmente distintos que no guardan ninguna relación.
Cabe aclarar, que la norma acusada de inconstitucional hace referencia a la falta de una norma autonómica, en el marco de una competencia exclusiva de una entidad territorial autónoma, que no fue ejercida de manera efectiva por la misma, ya sea porque no la elaboraron o no la aprobaron; en consecuencia, a falta de la misma, se aplica de manera supletoria la norma del nivel central del Estado, aspecto que demuestra que no es ninguna reformulación.
Lo que quiere decir que a falta de una norma autonómica, se aplica una norma del nivel central del Estado, porque las normas del nivel central del Estado tienen ese carácter, de ser supletorias en ausencia de una norma autonómica, aspecto que no contradice a la Constitución, sino que garantiza la seguridad jurídica.
Ahora bien, cabe recordar que el art. 297.I numeral 2 de la CPE, señala que las competencias exclusivas son “…aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativas, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estás dos últimas”.
Es así que partir del nuevo modelo de Estado y la distribución competencial que realiza la Constitución Política del Estado desde el art. 298 al 304, toda ley deberá tener un respaldo competencial, es decir, un nivel de gobierno únicamente podrá legislar respecto a sus competencias.
Lo anterior supone, que la existencia de una pluralidad de fuentes legislativas, puede generar una diversidad de conflictos competenciales, por lo que al momento de legislar se debe tener presente la tipología competencial señalada en el Fundamento Jurídico III.3.2 (los cuatro tipos de competencias) y la titularidad del ejercicio de las facultades que cada nivel de gobierno tiene sobre cada tipo de competencia.
En ese sentido, de ninguna manera podrá entenderse que en aplicación de la cláusula de supletoriedad el nivel central del Estado puede normar (legislar o reglamentar) sobre las competencias exclusivas departamentales, municipales, o indígena originario campesinas, es decir, no puede entenderse a la supletoriedad de la norma como una cláusula universal atribuida a favor del nivel central del Estado sobre cualquier competencia, incluidas las exclusivas de las entidades territoriales autónomas.
Ello podría suponer que el nivel central del Estado se atribuya la legislación de las competencias de las entidades territoriales autónomas a falta de un ejercicio efectivo de las competencias atribuidas a los gobiernos autónomos subnacionales, lo cual iría en contra del modelo de Estado autonómico planteado por la norma constitucional.
Por ello, cabe precisar que la norma supletoria en el marco del texto constitucional, contiene los siguientes alcances:
1. Cuando las entidades territoriales autónomas aún no hubieren ejercido de manera efectiva sus competencias y no hubieren legislado sobre las mismas se aplica de manera supletoria la legislación nacional preconstitucional vigente hasta que la entidad territorial autónoma legisle sobre esa competencia que le ha sido asignada por la CPE.
2. La supletoriedad procederá con una norma postconstitucional únicamente en el caso específico de la legislación para los gobiernos locales, en correspondencia a lo dispuesto en el parágrafo IV del art. 284 de la CPE, que contempla el mandato potestativo de la elaboración de las cartas orgánicas. Por ello, para aquellos gobiernos autónomos municipales que decidan no contar con una carta orgánica, serán regulados por la ley de gobiernos locales que emita el nivel central del Estado.
Titulacion jurisprudencial
La cláusula de supletoriedad no extiende la facultad de que el nivel central del Estado pueda normar (legislar o reglamentar) sobre las competencias exclusivas departamentales, municipales, o indígena originario campesinas, es decir, no puede entenderse a la supletoriedad de la norma como una cláusula universal atribuida a favor del nivel central del Estado sobre cualquier competencia, incluidas las exclusivas de las entidades territoriales autónomas.
Contextualizacion de la linea jurisprudencial
A partir del precedente establecido en la SCP 2055/2012, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0137/2013, declaró la inconstitucionalidad del art. 183.I.4 de la Ley del Órgano Judicial que establecía la suspensión temporal de autoridades jurisdiccionales como consecuencia de una imputación formal; asimismo, se declaró la inconstitucionalidad del art. 392 del Código de Procedimiento Penal modificado por la Ley de Modificaciones al Sistema Normativo Penal. Esta declaratoria de inconstitucionalidad debe ser entendida en el contexto del razonamiento realizado por el máximo contralor de constitucionalidad en cuanto al art. 144 de la LMAD.
Extracto de jurisprudencia indicativa
II.2.1. El diseño constitucional autonómico
De acuerdo con el diccionario de la Real Academia Española autonomía significa “La potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobiernos propios”.
En el mismo sentido, el diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales de Manuel Osorio establece que la autonomía comprende: “La potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios”.
En el caso boliviano, la Constitución Política del Estado en su art. 272, define que “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos de gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones” (negrillas agregadas).
El art. 275 de la misma norma fundamental establece que cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de estatuto o carta orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción constitucional.
Asimismo, cabe destacar que el art. 276 de la Ley fundamental determina que: “Las entidades territoriales autónomas no estarán subordinadas entre ellas y tendrán igual rango constitucional”.
En este marco constitucional, el constituyente al referirse a la autonomía departamental, establece en el art. 277 de la CPE, que el gobierno autónomo departamental estará constituido por dos órganos:
1) Una asamblea departamental con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa departamental en el ámbito de sus competencias.
2) Un órgano ejecutivo presidido por una gobernadora o gobernador, elegido por voto democrático.
Con relación a la autonomía regional, la Constitución determina en su art. 280 que:
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