2262/2012

Sintesis de la ratio decidendi

Declara improcedente la accción concreta de inconstitucionalidad, por existencia de cosa juzgada constitucional con la SC 0010/2007, la que si bien fue emitida en vigencia de la Constitución Política del Estado anterior, se evidencia que los principios, supuestamente vulnerados por la normativa impugnada en aquella oportunidad, cuyo texto y significado es idéntico al de la norma actualmente impugnada), hecho que impide ingresar al fondo del caso planteado.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.4. "Considerando que en Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se ha analizado los argumentos de la SC 0010/2007, si bien dicha Sentencia fue emitida en la vigencia de una anterior Constitución Política del Estado, se evidencia que los principios supuestamente vulnerados por la normativa impugnada en aquella oportunidad (cuyo texto y significado es idéntico al de la norma actualmente impugnada) son los mismos que ahora se denuncian como lesionados por la accionante, es decir los principios de reserva legal y jerarquía normativa, lo que marca una identidad de factores a tomar en cuenta dentro de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, ya que la jurisprudencia dentro de las consideraciones de control normativo sigue vigente la línea jurisprudencial establecida en la SC 0051/2004. Por lo que los argumentos utilizados en aquella oportunidad son aplicables al caso analizado, en mérito a que la contradicción entre una norma de carácter legal con una norma reglamentaria no es objeto del control normativo de constitucionalidad, inhibiendo en consecuencia a la jurisdicción constitucional a referirse sobre este aspecto, lo que configura que en este caso en particular, existe cosa juzgada constitucional, hecho que impide ingresar al fondo del caso planteado".

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 2262/2012

Sucre, 9 de noviembre de 2012

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 00229-2012-01-AIC

00230-2012-01-AIC (acumulado)

Departamento: La Paz

En las acciones de inconstitucionalidad concreta, promovidas por el Gerente Distrital La Paz del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) a instancia de María de los Ángeles Baudoin Terán en representación de Rodríguez Baudoin Comunicación Estratégica S.R.L., demandando la inconstitucionalidad de la frase “Reducción de Sanciones establecidas en el Art. 156” prevista en el último párrafo del art. 11 de la Resolución Normativa de Directorio 10-0037-07 de 14 de diciembre de 2007, por ser presuntamente contraria a los principios de reserva de ley, legalidad, seguridad jurídica, transparencia y jerarquía normativa, citando al efecto los arts. 109.II, 116.II, 232, 306.III, 311.I y II.5, 323.I y II y 410.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenidos de las acciones

I.1.1. Expediente: 00229-2012-01-AIC

Por memorial presentado el 29 de junio de 2010, cursante de fs. 21 a 29 vta., manifiesta que el 17 de noviembre de 2009, la empresa a la que represente fue notificada con el Auto Inicial de Sumario Contravencional 000849110090, emitido por la Gerencia Distrital La Paz del SIN, en la que se estableció una sanción de UFV’s5000.- (cinco mil unidades de fomento a la vivienda), por el presunto incumplimiento de deberes formales de presentación y consolidación de declaraciones juradas de sus empleados; por lo que, independientemente de los descargos presentados y debido a razones de costo y beneficio, el 25 de junio de 2010, presentó una nota a la Autoridad Tributaria anunciando su intención de pago de la sanción, acogiéndose al descuento de 80%, conforme lo determinado en el art. 156 del Código Tributario Boliviano (CTB), solicitando al efecto la liquidación actualizada de la multa. Sin embargo, no se le proporcionó la liquidación requerida, simplemente se le entregó la boleta 10000; hecho que, demuestra la posición de la Administración Tributaria de rechazar su petición, basado únicamente en el art. 11 de la Resolución Normativa de Directorio 10-0037-07, que ilegalmente restringe su derecho al descuento del 80% de la sanción en caso de multas por incumplimiento de deberes formales.

En ese entendido, refiere que el último párrafo del art. 11 en cuestión, dispone textualmente: “Las disposiciones sobre Reducción de Sanciones establecidas en el Artículo 156, Arrepentimiento Eficaz establecido en el Artículo 157 y Agravantes del Artículo 155 del Código Tributario, no se aplican a lasSanciones por Incumplimiento de Deberes Formales”. Por su parte, el art. 156.I del CTB, establece que: “Las sanciones pecuniarias establecidas en éste Código para ilícitos tributarios, con excepción de los ilícitos de contrabando, se reducirán conforme los siguientes criterios: 1. El pago de la deuda tributaria después de iniciada la fiscalización o efectuada cualquier notificación inicial o requerimiento de la Administración Tributaria y antes de la notificación con la Resolución Determinativa o Sancionatoria determinará la reducción de la sanción aplicable en el ochenta (80%) por ciento”. Consecuentemente, el art. 11 de la norma cuestionada, limita el derecho a la reducción de la sanción en un 80%, negando la posibilidad de pago con el beneficio que el Código Tributario Boliviano ha establecido de manera general para todas las sanciones pecuniarias, siendo la única excepción el ilícito de contrabando.

En consecuencia, el rechazo del descuento a sanciones por incumplimiento a deberes formales, al amparo de lo establecido en el último párrafo del art. 11 de la Resolución Normativa de Directorio 10-0037-07, es ilegal e inconstitucional, toda vez que, el art. 156 del CTB, es absolutamente claro al determinar como única excepción los ilícitos de contrabando. En esa lógica, el art. 6.I. del cuerpo legal citado, señala que sólo la ley puede otorgar y suprimir exenciones, reducciones o beneficios; por tanto, en virtud del principio de reserva de ley o legalidad, dichas facultades están expresamente reservadas en la misma, y no así a la Administración Tributaria, quedando claro que al haber modificado el art. 156 del referido Código mediante el último párrafo del art. 11 de Resolución Normativa de Directorio, se arrogó ilegítimamente facultades que no le competen. Asimismo, el espíritu del citado artículo, para aplicar reducciones sobre la sanción radica en razones de costo beneficio a favor del Estado, que busca incentivar al contribuyente en el pago de la sanción impuesta, aunque el mismo no esté de acuerdo con ella, evitando al Estado un largo y costoso litigio, a cambio de una recaudación inmediata de la sanción impuesta.

Respecto a los preceptos constitucionales infringidos y su fundamentación, refiere en primer lugar que se habría vulnerado el principio de reserva de la ley o legalidad, contenido en el art. 109.II de la CPE, donde expresa: “Los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley”, en conformidad con el art. 116.II de la Norma Fundamental que establece: “Cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible”; por consiguiente, la Administración Tributaria debe actuar dentro del marco de la ley y de las facultades que le han sido otorgadas; en esa lógica cualquier acto que tienda a restringir derechos, suprimir reducciones o establecer sanciones en términos distintos a los previstos por ley, resulta ser un acto discrecional e ilegal de la administración tributaria, y violenta el referido principio. Agrega que, también se vulneró el principio de seguridad jurídica, que otorga certeza frente a modificaciones y restricciones arbitrarias por parte de la Administración Tributaria, habiendo puesto al accionante en situación de indefensión y zozobra constante, citando los arts. 306.III, 311.I y 311.II.5 de la CPE. De igual forma, refiere que se lesionó el principio de transparencia, mencionando los arts. 232 y 323.I de la Ley Fundamental.

Por otro lado, manifiesta la vulneración del principio de jerarquía normativa contenido en el art. 410.II de la CPE, toda vez que, una norma inferior como es la Resolución de Directorio en cuestión, restringe derechos y beneficios otorgados por el art. 156 del CTB, desconociendo que es la ley, el único mecanismo que puede modificar derechos y beneficios en materia tributaria; por consiguiente, es ilegal e inconstitucional la restricción de su beneficio a la reducción del 80% de la sanción por incumplimiento de deberes formales que fue emitido por la Administración Tributaria, en consecuencia la frase cuestionada de inconstitucionalidad prevista en el último párrafo del art. 11 de la Resolución de Directorio 10-0037-07, es inconstitucional, de acuerdo a los fundamentos descritos precedentemente.

Finalmente, manifiesta que se habrían presentado anteriores recursos indirectos de inconstitucional, resueltos por el extinto Tribunal Constitucional en aplicación de la anterior Constitución Política delEstado, razón por lo cual, la existencia de cosa juzgada está vinculada a la Constitución abrogada y no en virtud de la Constitución vigente. Asimismo, se debe mencionar que el bloque de constitucionalidad integrado por la Norma Suprema y los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos, protegen los principios citados ut supra, los cuales tienen como contenido esencial que una autoridad ejecutiva no restrinja derechos y garantías de los ciudadanos otorgados por la ley, la Constitución y Tratados Internacionales de Derechos Humanos, motivo por la cual, de conformidad a los arts. 13.IV y 256 de la CPE, se deben adoptar criterios de interpretación más favorables conforme los referidos Convenios Internacionales en la materia.

I.1.2. Expediente: 00230-2012-01-AIC

Mediante memorial presentado el 29 de junio de 2010, cursante de fs. 73 a 81 vta., señala que el 17 de noviembre de 2008, se notificó a la empresa que representa, con el Auto Inicial del Sumario Contravencional 00084919785 de 24 de abril de 2008, correspondiente a mayo de 2006, el mismo determina una sanción de UFV's5000.- (cinco mil unidades de fomento a la vivienda), por un presunto incumplimiento de presentación y consolidación de las declaraciones juradas de sus empleados; por ello el 8 de diciembre de 2008, la accionante presentó los descargos correspondientes al Auto mencionado, rechazando la calificación de la multa y dejando constancia que la obligación de consolidar las declaraciones de los dependientes se aplica cuando al menos un empleado ha presentado formularios Da Vinci, hecho que no sucedió en este periodo fiscal; sin embargo, en el mes objeto de multa ningún empleado con salario mayor a Bs7000.- (siete mil bolivianos), presentó facturas para descargar o compensar su impuesto.

Sin perjuicio de lo anterior, la empresa accionante solicitó el beneficio del descuento del 80% de la sanción conforme determina el art. 156 del CTB; empero, la Administración Tributaria respondió a la solicitud señalando que según la Resolución Normativa de Directorio 10-0037-07, las disposiciones sobre reducción de sanciones establecidas en el referido artículo, no se aplican a las sanciones por incumplimiento de deberes formales. De donde la empresa accionante, establece que se ha visto vulnerada en el derecho a la reducción de la sanción del 80%, pues dentro del proceso administrativo tributario en concreto, se ha determinado la aplicación inconstitucional de una Resolución de Directorio, ya que más allá de lo que determina el Código Tributario Boliviano, el cual, se limita a restringir el derecho de reducción de las sanciones a los casos de contrabando, de ahí que la aplicabilidad o no del art. 11 de la Resolución de Directorio, cuya constitucionalidad se cuestiona es vital para la Resolución final del proceso administrativo tributario, por lo que, la declaratoria sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad tendrán incidencia directa en la resolución del caso en cuestión.

La inconstitucionalidad precisa que se demanda la frase “Reducción de sanciones establecidas en el art. 156 (…) no se aplican a las Sanciones por Incumplimiento de Deberes Formales”, prevista en el último párrafo del art. 11 de la Resolución Normativa de Directorio 10-0037-07, en función de los siguientes argumentos: a) El art. 156 del CTB, determina que: “Las sanciones pecuniarias establecidas en este Código para ilícitos tributarios, con excepción de los ilícitos de contrabando se reducirán conforme a los siguientes criterios...”, en ese sentido la norma tributaria es clarísima al determinar como única excepción la sanción por ilícitos de contrabando y de ninguna manera restringe el beneficio de la reducción para sanciones por incumplimiento de deberes formales como lo ha determinado la Administración Tributaria; b) El art. 6 del CTB determina los principios de legalidad y de reserva de ley, que significa que sólo la ley puede otorgar, suprimir reducciones, desconocer condonaciones de sanción o establecer sanciones, norma que además representa el principio universal del nullum poena sine lege; al efecto se tiene el Auto Supremo 630/2008 de 19 de diciembre y la SC 0085/2006 de 20 de octubre; y, c) La vigencia y aplicación de la norma infringe el derecho subjetivo a la reducción de sanciones expresamente otorgado por el Código TributarioBoliviano y es contraria a los principios de reserva de ley, legalidad, seguridad jurídica y jerarquía normativa, previstos por los arts. 109.II, 116.II, 232, 306.III, 323.I y 410.II de la CPE.

I.2. Resolución de la autoridad consultante

I.2.1. Expediente: 00229-2012-01-AIC

Según Resolución Administrativa (RA) 219 de 9 de julio de 2010 (fs. 30 a 33), la Gerencia Distrital La Paz del SIN, rechazó el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad ahora acción de inconstitucionalidad concreta, disponiendo la remisión de antecedentes al “Tribunal Constitucional”.

I.2.2. Expediente: 00230-2012-01-AIC

Por medio de la RA 218 de 9 de julio de 2010, cursante a fs. 82 a 85, el Gerente Distrital de La Paz del SIN, Franz Rozich Bravo, rechazó la solicitud para promover el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, ahora acción de inconstitucionalidad concreta, y dispuso se eleven antecedentes en consulta ante el Tribunal Constitucional Plurinacional.

I.3. Admisión y citación

I.3.1. Expediente: 00229-2012-01-AIC

Mediante AC 0670/2012-CA de 25 de julio de 2012 (fs. 147 a 152), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta y dispuso revocar la RA 219, pronunciada por el Gerente General a.i. de La Paz del SIN y poner en conocimiento del Presidente Ejecutivo del mismo, en su condición de personero legal del órgano emisor de la norma impugnada, a objeto de que pueda formular los alegatos que considere necesarios en el plazo previsto; citación que se efectuó el 2 de octubre de 2012 (fs. 174).

I.3.2. Expediente: 00230-2012-01-AIC

Por medio de AC 0671/2012-CA de 25 de julio de 2012, cursante de fs. 149 a 154, la Comisión de Admisión de este Tribunal revocó la RA 218 y admitió la acción formulada por María de los Ángeles Baudoin Terán, en representación legal de Rodríguez Baudoin Comunicación Estratégica S.R.L., ordenando se ponga en conocimiento del personero legal del órgano emisor de la norma impugnada; acto que fue cumplido el 2 de octubre de 2012 (fs. 176).

I.4. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

I.4.1. Expediente: 00229-2012-01-AIC

Roberto Ugarte Quispeaya, Presidente interino del SIN, mediante memorial presentado el 17 de octubre de 2012, formuló alegatos, cursante de fs. 228 a 234, expresando los siguientes argumentos de relevancia constitucional:

1) Refiere que existirían actuados contradictorios por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional, pues dentro de cinco procedimientos sancionatorios iniciados por la Gerencia Distrital del SIN contra la empresa accionante, ésta interpuso cinco recursos indirectos de inconstitucionalidad el año 2010, todos en contra de la frase “Reducción de sanciones establecidas en el Artículo 156”, bajo los mismos argumentos; se tiene que la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional en dos de los cinco casos, emitió los Autos Constitucionales 0377/2012-CA y 0379/2012-CA, ambos de 16 de abril de 2012, que dispusieron el rechazo de los mencionados recursos incidentales de inconstitucionalidad con los siguientes argumentos: i) Inadecuada fundamentación jurídico-constitucional; ii) Falta de explicación de la relevancia del precepto impugnado en la decisión que se adopte dentro del proceso contravencional; y, iii) La frase cuestionada fue declarada constitucional a través de la SC 0085/2006, aunque en ese momento constituía el último párrafo del art. 7 de la Resolución Normativa de Directorio 10-0021-04, cuyo texto coincide con el ahora mencionado. Por ello, se se sorprendió con la citación del AC 0670/2012-CA, que contiene los mismos argumentos de los recursos ya resueltos, en los cuales existe identidad de sujetos, objeto y causa, que debió ser acumulado y rechazado conjuntamente los otros.

**2)** En el presente “recurso incidental de inconstitucionalidad”, la Gerencia Distrital La Paz del SIN emitió la RA 219, que rechazó el mismo, argumentando que el art. 162 del CTB, concordante con el art. 40 del Decreto Supremo (DS) 27310 de 9 de enero de 2004, faculta a las Administraciones Tributarias a dictar resoluciones contemplando el detalle de las sanciones para cada conducta contraventora; asimismo el art. 9.I de la Ley 2166 de 22 de diciembre de 2000, establece que el Directorio del SIN tiene atribuciones para dictar resoluciones con el objeto de facilitar y operativizar las actuaciones tributarias y sus procedimientos. Por otra parte, las sanciones por incumplimiento de deberes formales no suponen la existencia de un impuesto; es decir, que no emerge del pago o no de obligaciones procedentes de conductas que estén gravadas por algún impuesto nacional, sino de la omisión de un deber formal; por tanto, están fuera del alcance de los arts. 155, 156 y 157 del CTB.

**3)** La pretensión del contribuyente ya fue declarada constitucional mediante la SC 0010/2007 de 6 de marzo, concretamente el último párrafo del art. 7 de la Resolución Normativa de Directorio 10-0021-04, cuyo texto es idéntico al último párrafo del art. 11 de la Resolución Normativa de Directorio 10-0037-07, que ahora es objeto del presente “recurso”. En ese momento se atribuía a la norma de ir contra los principios de legalidad, supremacía constitucional, jerarquía normativa y prohibición de que los poderes del Estado se transfieran atribuciones entre ellos, siendo que en el presente caso también se acusa lo mismo.

**4)** El accionante confunde el sentido de la presente acción, ya que denuncia la contradicción de la norma impugnada con el Código Tributario Boliviano, en vez de hacerlo respecto a la Constitución Política del Estado, citando al efecto la SC 0051/2004 de 1 de junio.

**5)** Referente a la vulneración del principio de reserva de ley o legalidad, manifiesta que el accionante confunde y unifica el principio de legalidad con el de reserva de ley, entrando en contradicción y señalando que la SC 0010/2007, se pronunció con relación al principio de legalidad, pero no así respecto a la reserva de ley. Por lo que con referencia a este último aspecto (reserva de ley), el SIN es una entidad que forma parte del Poder Ejecutivo, y que en consecuencia tiene potestad reglamentaria delegada, razón por la cual la Administración Tributaria cuenta con respaldo legal para emitir normas de carácter reglamentario u operativo en base a la ley. En ese sentido, sólo la ley puede crear, modificar y suprimir tributos, y la Administración Tributaria está facultada a operativizar los mismos mediante reglamentos, por lo que, no existe transgresión al principio de reserva.

**6)** Con relación a la lesión del principio de seguridad jurídica, no es evidente que se habría modificado el art. 156 del CTB, sino que se hizo una reglamentación aclarando a los contribuyentes cual es el alcance de la norma, para su utilización adecuada y evitar futuras confusiones, debido a que las sanciones por incumplimiento de deberes formales no suponen la existencia de un impuesto. En cuanto a la lesión del principio de jerarquía normativa, cita textualmente la SC 0010/2007.7) El “recurso incidental de inconstitucionalidad” interpuesto carece de fundamentación jurídico constitucional y relevancia del precepto jurídico impugnado, según los Autos Constitucionales que rechazaron dos recursos que versaban sobre el mismo asunto; por lo que, ninguno de los principios y artículos indicados por la accionante han sido vulnerados, además de contar con una declaración de constitucionalidad mediante la mencionada SC 0010/2007; solicitando se “rechace” la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por la accionante, declarando y ratificando la constitucionalidad de la norma administrativa impugnada.

I.4.2. Expediente: 00230-2012-01-AIC

Por memorial presentado el 17 de octubre de 2012, cursante de fs. 228 a 234, Roberto Ugarte Quispeya, Presidente Ejecutivo a.i., del SIN, reiteró en integridad los alegatos expuestos precedentemente para el expediente 00229-2012-01-AIC.

I.5. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante AC 0882/2012-CA de 3 de diciembre de 2012, cursante de fs. 245 a 248, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, determinó la acumulación por prelación de causas, del expediente 00230-2012-01-AIC al expediente 00229-2012-01-AIC, al evidenciarse que la norma cuya inconstitucionalidad se demanda, en ambos casos, es la misma, así como las normas inconstitucionales presuntamente vulneradas, situación que justifica plenamente la unidad de su tramitación y decisión.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes procesales de ambos expedientes, se establece lo siguiente:

II.1. La accionante María de los Ángeles Baudoin Terán, en representación de Rodríguez Baudoin Comunicación Estratégica S.R.L., dentro de los dos procesos administrativos de sumario contravencional instaurados en su contra, demandó en ambos procesos, la inconstitucionalidad de la frase “Reducción de sanciones establecidas en el art. 156”, prevista en el último párrafo del art. 11 de la Resolución Normativa de Directorio 10-0037-07, emitida por la Presidenta Ejecutiva a.i. del SIN, a nombre del Directorio, cuyo texto completo es el siguiente:

“Artículo 11.- Sanciones por Incumplimiento de Deberes Formales

Las Sanciones por Incumplimiento de Deberes Formales son:

a. Multa fijada entre los límites establecidos en el Artículo 162 del Código Tributario, expresada en Unidades de Fomento a la Vivienda.

b. Clausura del establecimiento.

La imposición de Sanciones por Incumplimiento de Deberes Formales no inhibe la facultad de la Administración Tributaria, a determinar la existencia de otras obligaciones tributarias así fuere que el incumplimiento se encuentre relacionado con un mismo impuesto y periodo.

El pago de la sanción o del monto presunto de la Vista de Cargo conforme establece el Artículo 22 de ésta Resolución, no libera al sujeto pasivo o tercero responsable del cumplimiento del deber formal extrañado.Las disposiciones sobre Reducción de Sanciones establecidas en el Artículo 156, Arrepentimiento Eficaz establecidas en el Artículo 157 y Agravantes del Artículo 155 del Código Tributario, no se aplican a las Sanciones por Incumplimiento de Deberes Formales”.

II.2. Mediante Auto Inicial del Sumario Contravencional 00084919785 de 24 de abril de 2008 y Auto Inicial de Sumario Contravencional 000849110090 de 24 de abril de 2009, correspondientes a ambas acciones respectivamente, se instruyeron los sumarios contra el contribuyente Rodríguez Baudoin Comunicación Estratégica S.R.L., por encontrar que su actuar en ambos supuestos, estaba previsto como incumplimiento de deber formal de información, conforme el art. 4 de la Resolución Normativa de Directorio 10-0029-05, sujeto a una sanción que asciende a UFV´5000.-.

II.3. La reducción de sanciones en la norma tributaria, de acuerdo el art. 156.1 del CTB, establece lo siguiente:

“ARTICULO 156° (Reducción de Sanciones). Las sanciones pecuniarias establecidas en este Código para ilícitos tributarios, con excepción de los ilícitos de contrabando se reducirán conforme a los siguientes criterios:

1. El pago de la deuda tributaria después de iniciada la fiscalización o efectuada, cualquier notificación inicial o requerimiento de la Administración Tributaria y antes de la notificación con la Resolución Determinativa o Sancionatoria determinará la reducción de la sanción aplicable en el ochenta (80%) por ciento”.

II.4. Por su parte, el art. 148.1 del CTB, clasifica a los ilícitos tributarios de la siguiente forma: