2264/2013

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional porque el accionante fue despedido sin un juicio previo.

Extracto de la ratio decidendi

FJ III.3 Es decir, queda claro, conforme lo ha venido repitiendo la jurisprudencia constitucional de manera uniforme que para prescindir los servicios de un servidor público cualquiera sea la clase que este ostente, provisorio, de libre nombramiento, eventual, etc., inexcusablemente debe realizarse un proceso administrativo interno previo, esto, cuando la causal de destitución que se invoca o denuncia es por faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones, es decir, la institución pública tiene la obligación de demostrar mediante un proceso interno la infracción cometida.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 2264/2013

Sucre, 16 de diciembre de 2013

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente: 04387-2013-09-AAC

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 248/2013 de 8 de agosto, cursante de fs. 144 a 148 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Cynthia Zelma Huarachi Estrada contra Bernardo Huarachi Tola, Presidente, Juan Ricardo Soto Butrón, Lucio Fuentes Hinojosa, Gabriela Cinthia Armijo Paz, Javier Peñafiel Bravo, Deysi Villagomez Velasco y Paty Yola Paucara Paco, todos Magistrados del Tribunal Agroambiental.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

La accionante mediante memorial presentado el 31 de julio de 2013, cursante de fs. 27 a 36 vta., manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Por memorando 349/2012 de 23 de octubre, el Presidente del Tribunal Agroambiental la designó en el cargo de Responsable Administrativa de la “Unidad de Enlace Administrativa y Financiera” (sic), habiéndose posesionado el 31 del referido mes y año, para iniciar labores el 1 de noviembre, sin embargo, transcurridos cuatro meses y veinte días por memorando 035/2013 de 20 de marzo, le agradecieron sus servicios, señalándole que el mismo se haría efectivo el “21 de enero”.

Contra el memorando de agradecimiento, por memorial de 26 de marzo de 2013, interpuso recurso de revocatoria ante la Sala Plena del Tribunal Agroambiental a efecto de que se le deje sin efecto y se le restituya a su cargo, con los siguientes argumentos: En la forma, porque el mencionado memorándum señaló que debería dejar el cargo a partir del “21 de enero”, data de imposible cumplimiento porque el memorándum fue posterior. En el fondo, debido a que no mencionó la causal de despido.

Por Resolución Administrativa (RA) 01/2013 de 24 de abril, la Sala Plena del Tribunal Agroambiental resolviendo el recurso de revocatoria manifestó que la causa que habría generado el cese de sus funciones fue “...la supuesta sustracción de documentación y haber omitido el denunciar la supuesta irregularidad del sobreprecio en la adquisición de fotocopiadoras” (sic); es decir, con la resolución de revocatoria se enteró recién cuál era la causa que la desvinculó de sus funciones y que ello fue sinprevio proceso en la vía administrativa disciplinaria en el marco de lo previsto por la Ley del Órgano Judicial.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La accionante estima lesionados sus derechos al debido proceso, a la defensa, a la dignidad y al trabajo, citando al efecto lo arts. 115.II, 117.I, 119.I, y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE), 8 y 10 de la Declaración Universal de derechos Humanos, 2.3 de Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos.

I.1.3. Petitorio

Solicita se le conceda la acción de amparo constitucional y se disponga la restitución al cargo de Responsable Administrativa del Tribunal Agroambiental, así como la compensación económica por el tiempo que estuvo cesada ilegalmente. Del mismo modo, la instauración de un proceso administrativo en el que pueda asumir defensa de los hechos que habrían generado la cesación de sus funciones. Se califique costas y multas.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 7 de agosto de 2013, conforme consta en el acta cursante de fs. 136 a 139 vta., después de haberse habilitado horas extraordinarias ante la circunstancia de existir dos votos contradictorios se señaló audiencia para el día siguiente y se convocó a un Vocal dirimidor (fs. 140). En ese orden, el 8 de igual mes y año, según consta en el acta cursante de fs. 142 a 143, se emitió el voto dirimitorio y se produjeron los actuados que a continuación se detallan:

I.2.1. Ratificación de la acción

El abogado de la accionante ratificó y reiteró la acción de amparo constitucional presentada.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Bernardo Hurarachí Tola, Presidente del Tribunal Agroambiental, en informe emitido al Tribunal de garantías cursante de fs. 81 a 84 vta., señaló lo que sigue: a) La accionante no interpuso recurso jerárquico contra la Resolución que resolvió su revocatoria, operándose el carácter subsidiario de la acción de amparo y tampoco demostró perjuicio irremediable o daño irreparable para que proceda la excepción a la subsidiariedad; b) Cynthia Zelma Hurachí Estrada, consistió libre y voluntariamente su destitución al cobrar su sueldo hasta el 20 de marzo de 2013, debido a que en su memorándum de designación la Sala Plena del Tribunal Agroambiental podía en cualquier momento prescindir de sus servicios, en razón a que no es personal de carrera y por el contrario era sólo funcionaria de carácter interino; y, c) La accionante debió acudir ante el Ministerio del Trabajo y por el contrario inició un procedimiento administrativo equivocado para hacer valer sus derechos supuestamente vulnerados.

Deysi Villagomez Velasco, Magistrada del Tribunal Agroambiental en su informe escrito de 7 de agosto de 2013, cursante de fs. 112 a 113, manifestó que carecía de legitimación pasiva por cuanto conforme el Acta de Sala Plena 05/2013 de 18 y 19 de marzo de 2013, no participó en la destitución de la accionante ni firmó tal decisión, debido a que se encontraba ausente en comisión oficial. Además, dicha acta fue aprobada con su disidencia, habiendo expresado en esa oportunidad que por responsabilidad se debería pedir investigación del hecho. Tampoco firmó la RA 01/2013, que rechazó el recurso de revocatoria de la accionante y mantuvo subsistente el memorándum deagradecimiento de servicios.

Gabriela Cinthia Armijo Paz y Javier Peñafiel Bravo, Magistrados del Tribunal Agroambiental en su informe de 6 de agosto de 2013, cursante de fs. 131 a 132 vta., solicitaron se deniegue la tutela respecto de ellos manifestando que carecen de legitimación pasiva para ser demandados en la acción de amparo, por los siguientes motivos: 1) En Sala Plena de 18 y 19 de marzo del citado año, a raíz de que una de las Magistradas retiró su apoyo y confianza a la accionante anunciando exponer sus razones en un informe posterior que pasaría a Sala Plena, por decisión de cuatro Magistrados (Bernardo Huarachi Tola, Juan Ricardo Soto Butrón, Lucio Fuentes Hinojosa y Paty Yola Paucar Paco) se determinó la cesación de funciones, decisiones de las que no fueron parte por cuanto fueron de voto disidente; 2) La Magistrada Gabriela Cinthia Armijo Paz, por Cite TA-CAP S1a. 036/2013 de 22 de marzo, solicitó la reconsideración de la cesación de funciones de la accionante y se proceda a la investigación de las denuncias en su contra con el argumento que nadie puede ser objeto de sanción sin haber sido oído en un justo y debido proceso. Sin embargo, se le hizo conocer el 24 de abril del citado año, la resolución que resolvió la revocatoria de la accionante y mantuvo la sanción a través de fotocopia simple, en la que no se hizo constar la disidencia de los otros Magistrados; y, 3) El Magistrado Javier Peñafiel Bravo, según acta “05/2013” no apoyó el agradecimiento de servicios que se le hizo a la accionante sino hasta que se pruebe por algún mecanismo las conductas que se le atribuyen.

Por su parte, Bernardo Huarachi Tola, Juan Ricardo Soto Butrón, Lucio Fuentes Hinojosa y Paty Yola Paucar Paco, Magistrados del Tribunal Agroambiental, a través de sus representantes, en su informe escrito de 7 de agosto cursante de fs. 133 a 135 vta. señalaron lo siguiente: i) Sobre el supuesto error en la forma del memorándum de agradecimiento de servicios, efectivamente tuvo un error de transcripción en la fecha por el Responsable de Recursos Humanos; sin embargo, la accionante cobró su salario hasta el 21 de marzo de 2013; ii) Cynthia Zelma Huarachi Estrada, no era funcionaria de carrera administrativa conforme lo previsto en el art. 70 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), por lo que no podía invocar lo dispuesto en el art. 233 de la CPE, estando más bien catalogada en la calidad como “otras personas que prestan servicios al Estado” y por el carácter eventual de la misma, esto es, para la prestación de servicios específicos o especializados no era considerada funcionaria pública, ello en observancia de los arts. 183.IV.5 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) y 6 del EFP; iii) La accionante por una parte afirma que la causal de cesación de sus funciones, como es la supuesta sustracción de documentación y haber omitido el denunciar la supuesta irregularidad del sobreprecio en la adquisición de fotocopiadoras fue expresada en el acta de 19 de marzo de 2013 y que si bien no se la expresó en el memorándum 035/2013, sin embargo, se lo hizo en la Resolución Administrativa que resolvió su revocatoria, por lo que, la Sala Plena al existir suficientes indicios de responsabilidad determinó el cese de sus funciones y conforme a la normativa establecida en la LOJ, lo remitió al Consejo de la Magistratura. Sin embargo, de otro lado, en contradicción con lo expresado aduce que la accionante olvidó que su memorándum de designación aclaraba que la Sala Plena del Tribunal Agroambiental podía considerar la pertinencia de su conclusión laboral, lo que significa que el proceso disciplinario era innecesario porque el memorándum de designación señalaba que así como fue designada con carácter interino, de la misma forma la Sala Plena tenía toda la atribución para dejar sin efecto su designación; iv) Al interponer revocatoria contra el memorándum de designación aceptó someterse a los recursos establecidos en el Decreto Supremo (DS) 26319 de 15 de septiembre de 2001; empero, no hizo uso del recurso jerárquico para que la Dirección General del Servicio Civil lo resuelva, operándose por ende el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional; y, v) La accionante incurrió en actos de corrupción, tipificados como delito de encubrimiento previsto en el art. 171 del Código Penal (CP), porque no veló por los bienes económicos del Tribunal Agroambiental, siendo esa la causa de su despido, habiendo, ante esta situación obrado conforme a ley procesando la denuncia y remitiendo al Consejo de la Magistratura.Asimismo, en la audiencia de 7 de agosto de 2013 (fs. 136 a 139 vta.) se señaló que la accionante al no ser una funcionaria de carrera, no tenía derecho a un proceso administrativo interno previo a su destitución y que se le dijo en forma decorosa que cesaron sus funciones para no dañar su imagen, pero como insistió se le dijo las causas.

1.2.3. Intervención de la tercera interesada

María Dora Corso Robles, persona que al momento de la audiencia de amparo estaba ejerciendo el cargo del cual había sido destituida la ahora accionante en el Tribunal Agroambiental, se apersonó ante el Tribunal de garantías como tercera interesada solicitando se suspenda la audiencia. Esta calidad, fue desconocida por el Tribunal de garantías con el argumento que lo que se debatiría es el despido de la accionante con vulneración de sus derechos y garantías constitucionales.

1.2.4. Resolución

La Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 248/2013 de 8 de agosto, cursante de fs. 144 a 148 vta., denegó la tutela peticionada, respecto de Gabriela Cinthia Armijo Paz, Javier Peñafiel Bravo y Deysi Villagomez Velasco, por carecer de legitimación pasiva. De igual manera, en el fondo, denegó la tutela peticionada, con el voto disidente de uno de los miembros del Tribunal de garantías, con los siguientes fundamentos jurídicos: a) Gabriela Cinthia Armijo Paz y Javier Peñafiel Bravo, Magistrados del Tribunal Agroambiental ahora demandados carecen de legitimación pasiva, por cuanto en las sesiones de Sala Plena de fechas 18 y 19 de marzo de 2013, en las que se determinó la cesación de funciones de la accionante fueron de voto disidente. Del mismo modo no ostenta legitimación pasiva la Magistrada Deysi Villagomez Velasco de dicha entidad, al no haber participado en la referidas salas plenas ni haber firmado el acta de referencia donde fue destituida la accionante, porque se encontraba ausente en comisión oficial; b) Debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el art. 71 del EFP y la diferencia entre servidores públicos de carrera, provisorios, interinos o eventuales, debido a que los de carrera además de los derechos establecidos en el art. 71 del EFP, tienen derecho a la estabilidad laboral y el derecho a impugnar las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro o aquellas que deriven de procesos disciplinarios. Sin bien, los servidores públicos provisorios gozan de los mismos derechos establecidos en el art. 7.I del EFP; empero, no pueden impugnar las resoluciones que impliquen su remoción; es decir, no gozan de “inamovilidad laboral”. Otra diferencia consiste en que el servidor público de carrera se le deberá especificar la falta por la cual es destituido de su fuente laboral previo el inicio de un proceso administrativo interno, en cambio, a los servidores públicos provisorios simplemente se les comunica el cese de sus funciones sin invocar la comisión de ninguna falta, no siendo necesario que se les inicie proceso administrativo interno. La accionante denunció haber sido despedida sin previo proceso disciplinario, sin tener en cuenta que en su condición de funcionaria interina o eventual conforme expresa su memorándum de designación no contaba con la categoría de funcionaria de carrera, para exigir el previo proceso disciplinario a efectos de que se establezca si tenía responsabilidad o no a efectos de su destitución. Además debe tenerse en cuenta que por memorando 035/2013 que agradeció los servicios de la accionante no se señaló la causa, precisamente por tratarse de una funcionaria provisoria, por lo que no se puede exigir “razones” o previo proceso disciplinario anterior a su despido; c) El art. 12 del Reglamento del Estatuto del Funcionario Público, DS 25749 de 24 de abril de 2000, prevé las clases de servidores públicos tales como los electos, designados, de libre nombramiento y de carrera. En el caso de la accionante fue designada sin previo proceso de selección de personal mediante concurso de méritos y examen de competencia, en forma provisoria, mientras se desarrollen los procesos de selección para dicho cargo, “...por lo que su remoción sin previo proceso disciplinario-administrativo fue absolutamentecorrecta (...) sin posibilidad de que la accionante por el carácter interino de su cargo pueda exigir incluso se le explique las razones de su despido...” (sic); es decir, enterarse sobre las motivaciones de su despido. Al haber ingresado como funcionaria de libre nombramiento, también su remoción fue sin previo proceso por su condición de funcionaria provisoria, por lo mismo no se vulneraron sus derechos al trabajo, al debido proceso, a la defensa; d) Debe interpretarse el alcance del art. 49.III de la CPE, respecto a la estabilidad laboral y la prohibición de despido justificado de acuerdo al alcance de las leyes regulatorias de dicha protección constitucional, tal el caso del Estatuto del Funcionario Público, que protege a los funcionarios que se sometieron a procesos de selección de personal; y e) Respecto a la denuncia de vulneración del derecho a la dignidad, la accionante tiene todas las vías judiciales y administrativas para asumir defensa.

II. CONCLUSIONES

De la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:

II.1. Por memorándum 349/2012 de 23 de octubre, el Presidente del Tribunal Agroambiental designó a Cynthia Zelma Huarachi Estrada en el cargo de Responsable Administrativa de la Unidad de Enlace Administrativa y Financiera del Tribunal Agroambiental con el ítem 4562 de la planilla presupuestaria, con el siguiente tenor: La “...designación de funciones es con carácter INTERINO, mientras se inicien los procesos de convocatoria a concurso de mérito y examen de competencia correspondientes, sin perjuicio de que la Sala Plena del Tribunal Agroambiental considere la pertinencia de su conclusión laboral antes del inicio de los procesos antes mencionados” (fs. 1).

II.2. A través de memorándum 035/2013 de 20 de marzo, el Presidente del Tribunal Agroambiental agradeció los servicios prestados en la institución a la accionante por determinación de Sala Plena, señalando que el mismo se haría efectivo a partir del jueves “21 de enero” de 2013 (fs. 2).

II.2.1. Según Certificación de 7 de agosto de 2013, emitida por el Responsable de Recursos Humanos del Tribunal Agroambiental, la accionante percibió sus haberes hasta marzo de 2013 por veinte días (fs. 66).

II.3. El 26 de marzo de 2013, la accionante interpuso recurso de revocatoria contra el memorándum que agradeció sus servicios (fs. 7 vta. y 63 a 64), que fue resuelto por la Sala Plena del Tribunal Agroambiental a través de RA 01/2013 de 24 de abril (fs. 3 a 4) ratificando la determinación de la destitución de la accionante, con los siguientes fundamentos: 1) El memorándum de agradecimiento de servicios, tuvo un error de transcripción en la fecha por el Responsable de Recursos Humanos, sin embargo, la accionante cobró su salario hasta el 21 de marzo de 2013; 2) El memorándum de designación estableció que la Sala Plena del Tribunal Agroambiental, podía considerar la pertinencia de su conclusión laboral. Por lo que se planteó equivocadamente la aplicación del art. 233 de la CPE, debido a que según lo dispuesto en el art. 70 del EFP, no era una servidora pública parte de la carrera administrativa; 3) Conforme a lo dispuesto en el art. 183.5 párrafo 4 de la LOJ, establece que los servidores administrativos se encuentran dentro del régimen del Estatuto del Funcionario Público, por lo que en aplicación del art. 6 de la citada norma, la funcionaria se encuentra dentro de los catalogados como “...otras personas que prestan servicios al Estado...” (sic) y por el carácter de eventualidad de la misma o para la prestación de servicios específicos o especializados no son considerados servidores públicos; y, 4) Con relación a la falta de fundamentación y la presunción de la recurrente en sentido de que su cesación se debería a una supuesta denuncia contra la Magistrada Paty Paucar Paco, este extremo no fue demostrado con documentación alguna, es más “...de la revisión del Acta de fecha 19 de marzo del 2013 se establece con claridad que la causa para la cesación de la funcionaria fue la supuesta sustracción dedocumentación y haber omitido el denunciar la supuesta irregularidad del sobreprecio en la adquisición de las fotocopiadoras” (sic).

II.4. Por memorial de 28 de marzo de 2013, Bernardo Huarachi Tola, Presidente del Tribunal Agroambiental denunció ante la Jefatura de la Unidad de Transparencia del Consejo de la Magistratura a la accionante y a Paty Paucarca Paco, Magistrada Titular en ejercicio del Tribunal Agroambiental en base al Informe Jurídico JUGAC 40/2013, emitido por el Jefe de la Unidad de Gestión y Apoyo Constitucional de dicha entidad al amparo de lo previsto en el art. 30 del Reglamento Interno de la Unidad Nacional de Transparencia del Consejo de la Magistratura aprobado por Acuerdo 022/2013 (fs. 67 y vta.)

II.5. Según memorándum 163/2013 de 7 de junio (fs. 68) y certificado de trabajo 64/2013 de 7 de agosto (fs. 69), se designó a María Dora Corzo Robles en el cargo de Responsable Administrativa, con el item 4562, con inicio de funciones el 12 de junio de 2013. Es decir, en el cargo que ocupaba la ahora accionante en el Tribunal Agroambiental.

II.6. Cursa Acta de Sala Plena 05/2013 de 18 y 19 de marzo de 2013, del Tribunal Agroambiental (fs. 92 a 100), en lo conducente al caso que se examina se expuso lo siguiente: i) “La Dra. Paucara solicitó hacer constar en acta, el retiro de apoyo y confianza depositada a la Lic. Cinthia Huaraichi Estrada, responsable administrativa, manifestando que hará llegar a todos los magistrados un informe por detallado de la posición que está adoptando” (sic); ii) Se determinó que la funcionaria Cinthia Zelma Huaraichi Estrada, cese en sus funciones en el cargo de responsable administrativa del Tribunal Agroambiental.

II.6.1. Conforme consta en el acta, esa decisión no fue apoyada por los Magistrados Javier Peñafiel Bravo y Gabriela Cinthia Armijo Paz.