2551/2012

Sintesis de la ratio decidendi

Declara improcedente la acción de inconstitucionalidad concreta porque la vía idónea para cuetionar la normativa ahora demandada de inconstitucional es el recurso contra tributos.

Extracto de la ratio decidendi

FJ III.3 "...De los preceptos constitucionales descritos precedentemente, se establece entonces que el propio art. 202 de la Norma Suprema, prevé un recurso específico para impugnar disposiciones normativas a través de las cuales se haya creado, modificado o suprimido un tributo, cual es el recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones creados, modificados y suprimidos en contravención a lo dispuesto en la Constitución Política del Estado. Ahora bien, al constituir el argumento central de la presente acción de inconstitucionalidad concreta, que los arts. 2, 5 y 6 del DS 24205, resultan ser inconstitucionales; por cuanto a juicio del accionante, el art. 2 modificaría el hecho generador del IPVA, al señalar que está constituido por el ejercicio del derecho de propiedad o la posesión de vehículos automotores; por su parte, el art. 5, quebrantaría lo previsto en la Ley de Reforma Tributaria, al determinar como sujetos pasivos a “…los tenedores, poseedores o detentadores bajo cualquier título, sin perjuicio del derecho de estos últimos a repetir el pago contra los respectivos propietarios, o a quienes beneficie la declaratoria de derechos que emitan los tribunales competentes”, cuando conforme al art. 6.I.1 del CTB, sólo la ley puede crear, modificar y suprimir tributos, definir el hecho generador de la obligación tributaria, fijar la base imponible y alícuota o el límite máximo y mínimo de la misma, así como designar al sujeto pasivo, lo cual contravendría los principios de reserva legal y jerarquía normativa, previstos en los arts. 323 y 410 de la CPE; por cuanto, el hecho generador y la determinación del sujeto pasivo del IPVA, se encuentran ya definidos por el art. 58.II de la LRT, que establece como sujetos pasivos a las personas y sucesiones indivisas propietarias de cualquier vehículo automotor; siendo así que, el Decreto Supremo impugnado, a criterio del accionante, modificó el hecho generador del impuesto, al hacerlo extensivo a la posesión de vehículos, así como el sujeto pasivo, al haber incorporado como a tales, a los tenedores, poseedores o detentadores, bajo cualquier título de vehículos automotores; extremos que no pueden ser analizados a través de la presente acción de inconstitucionalidad concreta, sino mediante el recurso idóneo previsto al efecto en los arts. 202.4 de la CPE y 127 al 130 de la LTCP, cuya naturaleza, objeto y alcances son diferentes y se adecúan con mayor propiedad a la pretensión del accionante. En ese sentido, el extinto Tribunal Constitucional, en caso similar al presente, señaló: "De lo expuesto se colige que el recurrente no interpuso el recurso idóneo para impugnar el DS 23670 que -a decir del recurrente- determina la existencia de un impuesto, pretendiendo que a través del recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, se determine que el Servicio Nacional de Impuestos, modifique el procedimiento de recaudación del IVA de los operadores mineros, computando su cumplimiento desde la emisión de los formularios, registros y procedimientos de fiscalización, que el impuesto sea igual para todos los operadores mineros en toda la cadena productiva, disponiendo su cumplimiento desde la promulgación, sin retroactividad y se declare la inaplicabilidad del DS 25705 …" (AC 0553/2004-CA de 5 de octubre). En consecuencia, al haber equivocado el accionante la vía para interponer la presente acción, corresponde declarar la improcedencia del mismo; sin antes señalar, que al no haberse ingresado al análisis de fondo de la problemática planteada, no impide a la parte interponer el recurso idóneo conforme a la Constitución, cumpliendo los requisitos de admisibilidad correspondientes".

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 2551/2012

Sucre, 21 de diciembre de 2012

SALA PLENA

Magistrado Relator: Tata Gualberto Cusi Mamani

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 01258-2012-03-AIC

Departamento: La Paz

En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida por la Directora Ejecutiva General a.i. de la Autoridad de Impugnación Tributaria, a instancia de Luis Fernando Argandoña Urdininea en representación de Saneamiento y Servicios Ambientales (SABENPE) S.A., dentro del proceso administrativo de impugnación tributaria, seguido por el representante de SABENPE S.A. contra la Unidad Especial Gestora de la Administración Tributaria Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; demandando la inconstitucionalidad de los arts. 2, 5 y 6 del Decreto Supremo (DS) 24205 de 23 de diciembre de 1995, por ser presuntamente contrarios a los arts. 323 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 2 de julio de 2012, cursante de fs. 172 a 177, el incidentista -ahora accionante- expone los siguientes fundamentos:

I.1.1. Relación sintética de la acción

El incidente es promovido dentro del proceso de impugnación tributaria iniciado con la presentación del recurso de alzada, mediante el cual se cuestionó la Resolución Administrativa (RA) DEF/UEGATM/VVA 355/2011 de 16 de noviembre; ante lo cual, la Autoridad de Impugnación Tributaria (AIT) Regional La Paz, el 21 de mayo de 2012, emitió la Resolución del recurso de alzada.ARIT-LPZ/RA 0430/2012, fundamentando su decisión en los arts. 2, 5 y 6 del DS 24205.

Señala el accionante que, la aplicación de los arts. 2, 5 y 6 del DS 24205, se efectuó por encima de lo que prevé la Ley de Reforma Tributaria, lesionando el “derecho” a la seguridad jurídica; por cuanto, se transgrede el principio de legalidad o de reserva de ley, previsto tanto en la Constitución Política del Estado como en el Código Tributario Boliviano, entendida ésta como la limitante de la potestad o poder tributario del Estado, que establece que la obligación de pagar un tributo, reconoce como única fuente a la ley, teniendo su fundamento en la necesidad de protección al contribuyente en su derecho a la propiedad, ya que los tributos implican restricción a ese derecho, pues en virtud de ellos, se sustrae a favor del Estado una parte del patrimonio de los particulares. Así, el art. 323 “I” de la CPE, prevé que “los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional serán aprobados por la Asamblea Legislativa Plurinacional”, de donde se colige que la ley es necesaria para la creación y modificación de los tributos, sin distinción entre ellos.

Alega que, los arts. 2, 5 y 6 del DS 24205, infringen los arts. 323 y 410 de la CPE, al haber modificado indebidamente el Impuesto a la Propiedad de Vehículos Automotores (IPVA), sin respetar el principio de jerarquía normativa; puesto que, el art. 6.1.1 del Código Tributario Boliviano (CTB), prevé que sólo la ley puede crear, modificar y suprimir tributos, definir el hecho generador de la obligación tributaria, fijar la base imponible y alícuota o el límite máximo y mínimo de la misma, así como designar al sujeto pasivo. Aclara que, el art. 58 de la Ley de Reforma Tributaria (LRT), establece un impuesto anual a los vehículos automotores de cualquier clase o categoría, siendo los sujetos pasivos de este impuesto, las personas jurídicas o naturales y las sucesiones indivisas, propietarias de cualquier vehículo automotor.

Afirma que los arts. 2, 5 y 6 del citado Decreto Supremo impugnado, modifican, cambian y crean el hecho generador, así como los sujetos pasivos del IPVA, establecido en el art. 58 de la LRT; pues dicha Ley establece como hecho generador de ese impuesto, el ejercicio del derecho de propiedad de cualquier vehículo automotor, por ende, los sujetos pasivos de ese impuesto son las personas y sucesiones indivisas propietarias de vehículos automotores. Sin embargo, el art. 2 incluye dentro del hecho generador de este impuesto la posesión de vehículos automotores, cuando la ley establece que el hecho generador es la propiedad. Asimismo, la violación se concreta igualmente en la descripción del sujeto pasivo del tributo, ya que los arts. 5 y 6 del Decreto, al margen de los propietarios, incorpora como sujetos pasivos y responsables del pago del IPVA a los tenedores, poseedores o detentadores, (bajo cualquier título) de vehículos automotores; señalando el art. 6, que elresponsable del pago, será el comprador que al 31 de diciembre tenga a su nombre la factura de compra o minuta de transferencia. Si bien el art. 63 de la LRT, faculta al Poder Ejecutivo actualizar anualmente los montos establecidos en los distintos tramos de las escalas a que se refieren los arts. 57 y 61 de dicha Ley, ello no le faculta a modificar el hecho generador, menos definir e incorporar nuevos sujetos pasivos

Finalmente, aclara que las normas impugnadas, tienen relevancia en el procedimiento del recurso de alzada, por cuanto la ATT tendría que aplicar el art. 58 de la LRT, por encima del DS 24205.

I.1.2. Trámite procesal de la acción y Resolución de la autoridad consultante

Por Resolución AGIT-RAIC/0003/2012 de 12 de julio (fs. 195 a 198 vta.), la Directora Ejecutiva General a.i. de la Autoridad General de Impugnación Tributaria (AGIT) de La Paz, rechazó la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por SABENPE S.A., representada por Luis Fernando Argandoña Urdininea, contra los arts. 2, 5 y 6 del DS 24205, por no cumplir las condiciones y requisitos previstos en los arts. 109 y 110 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), ni la jurisprudencia constitucional referida en el AC “109/2005”.

I.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por AC 0683/2012-CA de 31 de julio (fs. 222 a 226), se revocó la Resolución AGIT-RAIC/0003/2012 de 12 de julio, y admitió la acción de inconstitucionalidad concreta, ordenando sea puesta en conocimiento del personero del órgano que generó las normas impugnadas; actuado que se cumplió el 3 de octubre de 2012 (fs. 260).

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó las normas impugnadas

Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, representado por Juan Marcelo Zurita Pabón, Jefe de la Unidad de Gestión Jurídica del Ministerio de la Presidencia, a través del memorial que cursa de fs. 356 a 362 vta., refiere: a) El accionante pretende se declare la inconstitucionalidad de los arts. 2, 5 y 6 del DS 24205, por supuestamente vulnerar el “derecho” a la seguridad jurídica y el principio de reserva legal; sin embargo, sus fundamentos carecen de absoluta “técnica forense”, no se señala ni fundamenta, si la norma tachada de inconstitucional lo sería por su origen o por su contenido; b) El principio de supremacía constitucional y jerarquíanormativa, que devienen del art. 410 de la CPE, impiden se puedan dictar leyes u otras normas contrarias a la Constitución Política del Estado, imponiendo a las autoridades la obligación de encuadrar sus actos a las reglas que dispone la norma fundamental, así como consiste en la estructura jurídica basada en niveles jerárquicos establecidos en función de los órganos emisores de las diversas normas, por lo que ninguna norma que se encuentre en un rango inferior puede oponerse a otra de rango superior; c) El principio de reserva legal, tiene como fundamento el art. 13.I de la CPE; al señalar que: "Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales, independientes, indivisibles y progresivos ..."; de la misma forma, el art. 109.I dispone que todos los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección, y el parágrafo II, señala que los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley; conforme a dichas normas, los derechos fundamentales no son absolutos, sino que encuentran límites y restricciones en otros derechos, por lo que a fin de evitar un ejercicio arbitrario o abusivo, los derechos fundamentales deben ser regulados y limitados en función al interés social mediante ley; d) Sobre el “derecho” a la seguridad jurídica, si bien se encuentra mencionado en el numeral 2 del art. 9 de la CPE, responde a todo el ordenamiento jurídico y su aplicación a los casos concretos; e) El accionante considera que los arts. 2, 5 y 6 del DS 24205, contradicen los principios señalados; por cuanto, se estarían estableciendo nuevos hechos generadores y nuevos sujetos pasivos del Impuesto a la Propiedad de Vehículos Automotores por encima de la Ley de Reforma Tributaria, aspecto que no es evidente al existir una gran imprecisión por parte de la Sociedad representada por el accionante, ya que dicha norma no crea nuevos tributos, sino que desarrolla y reglamenta el señalado con el fin de la aplicación material y objetiva del mismo para su real recaudación; f) Las normas reglamentarias, objeto de la presente acción, detallan los supuestos que devienen de la realidad social en cuanto al tratamiento del derecho propietario de vehículos, impidiendo la evasión impositiva; norma que es producto de la aplicación de normas jerárquicamente superiores como los arts. 108.7 y *198 num. 19* de la CPE; así como de los arts. 6.l.1 y 8.II del CTB; g) Si bien de acuerdo a la SC 0069/2006 de 8 de agosto, se pueden imponer límites al ejercicio de los derechos fundamentales para preservar la prevalencia del interés general, en aplicación del principio de reserva legal, esas limitaciones sólo pueden ser impuestas mediante ley en sentido formal, por ello en el ámbito del ejercicio de los derechos fundamentales, resulta lesionado el principio de reserva legal, cuando una norma inferior a una ley impone limitaciones al ejercicio de algún derecho fundamental consagrado por la Norma Suprema o los instrumentos internacionales sobre derechos humanos; al contrario, no resulta lesionado dicho principio cuando la limitación de un derecho fundamental es impuesta por una ley en sentido formal y dicha ley es reglamentada en su parte operativa por otra disposición inferior; h) El art. 1 delDS 24205, delimita con claridad la norma reglamentaria, al señalar como el objeto, que el impuesto creado en el Capítulo II del Título IV de la LRT, grava la propiedad de vehículos automotores, registrada dentro de la jurisdicción municipal respectiva; asimismo, el art. 2 del referido Decreto Supremo, cumpliendo de manera efectiva dicha disposición legal y materializando el principio de jerarquía normativa, confirma el hecho generador del IPVA, cual es el ejercicio del derecho de propiedad, pero conforme a la realidad económica y social, incluye la posesión de vehículos automotores, aspecto que no trastoca la citada ley, sino precisa su objeto para hacerla efectiva, como todo reglamento; i) Gran parte del parque automotor no se encuentra registrado a nombre de la persona natural o jurídica que real, efectiva y materialmente la posee, lo cual de no estar previsto, se constituiría en una fuente de evasión impositiva, trastocando el régimen tributario, afectando a los Gobiernos Municipales; la realidad muestra que con el uso de simples recibos, minutas o mediante poderes, se procede a transferir vehículos, sin que se llegue a cambiar el registro de los mismos, lo cual no puede evitar se cobre este impuesto, porque siendo un vehículo siempre habrá alguien quien lo posea; j) Los arts. 5 y 6 del DS 24205 prevén que los sujetos pasivos, alegando la no perfección de su derecho propietario, evadan su responsabilidad tributaria, por ello los tenedores, poseedores o detentadores, adquieren la calidad de terceros responsables, dándoles la posibilidad de ejercer la repetición, sin transgredir la relación jurídico tributaria del impuesto, ello porque en caso de venta u otra forma de transmisión de la propiedad, la misma se perfecciona con el sólo consentimiento de las partes; k) Los arts. 2, 5 y 6 del DS 24205, no lesionan el principio de jerarquía normativa; por cuanto, no se opone a una de rango superior ni a la Constitución Política del Estado, sino proporcionan un respaldo reglamentario para que no se produzca un vacío jurídico que pueda dar lugar a la evasión impositiva; l) La legislación tributaria y su reglamentación evolucionaron con la única finalidad de hacer efectiva la política fiscal del Estado, por ello debe desarrollar medios idóneos y seguros que promuevan el cumplimiento en el pago de tributos, sin que existan medios oscuros o subrepticios de interpretación o deformación de figuras legales que promuevan la defraudación tributaria; y, m) Pretender expulsar del ordenamiento jurídico una norma reglamentaria que tiene como fin evitar la defraudación tributaria, causaría un inevitable vacío jurídico, con perjuicios difícilmente calculables en relación a los actos administrativos relativos al cobro del IPVA, por ello y con el fin de preservar la paz social y seguridad jurídica, se considera pertinente, legal, legítimo y constitucional conservar los arts. 2, 5 y 6 del DS 24205, en el ordenamiento jurídico boliviano; debiendo igualmente tomar en cuenta los graves daños al Estado en el supuesto de declarar la inconstitucionalidad del referido Decreto Supremo.II.1. Las normas impugnadas como inconstitucionales del DS 24205, son:

“ARTÍCULO 2º. HECHO GENERADOR.- El hecho generador de este impuesto, está constituido por el ejercicio del derecho de propiedad o la posesión de vehículos automotores, al 31 de diciembre de cada año, a partir de la presente gestión.

(...)

ARTÍCULO 5º. Cuando el derecho propietario del vehículo automotor no haya sido perfeccionado o ejercitado por el titular o no conste titularidad alguna sobre él en los registros públicos pertinentes, se considera como sujetos pasivos a los tenedores, poseedores o detentadores, bajo cualquier título, sin perjuicio del derecho de estos últimos a repetir el pago contra los respectivos propietarios, o a quienes beneficie la declaratoria de derechos que emitan los tribunales competentes.

ARTÍCULO 6º. BIENES COMPUTABLES.- A los efectos de la determinación del impuesto, se computará el vehículo automotor de propiedad del contribuyente al 31 de diciembre de cada año, cualquiera hubiera sido la fecha de ingreso al patrimonio de los sujetos señalados en los Artículos 3º y 4º de este Decreto Supremo.

En los casos de transferencia de vehículos automotores, aún no registrados a nombre del nuevo propietario al 31 de diciembre de cada año, el responsable de pago del impuesto será el comprador que a dicha fecha tenga a su nombre la correspondiente factura de compra o minuta de transferencia”.

II.2. El 31 de agosto de 2011, Luis Fernando Argandoña Urdininea, apoderado legal de SABENPE S.A., solicitó al Director de la Unidad Especial Gestora de la Administración Tributaria Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, la modificación del año de inicio de la obligación de pago del IPVA y se declare procedente la acción de repetición del pago indebido del IPVA y sus intereses y multas correspondientes a las gestiones 2006 y 2007 (fs. 27 a 34).

II.3. Al no haber emitido el Gobierno Municipal de La Paz a través de la Unidad Especial de Recaudaciones, resolución alguna dentro de los cuarenta y cinco días, considerando denegada la acción de repetición por silencio administrativo negativo, el accionante interpuso recurso de alzada ante la AGIT, el 4 de noviembre de 2011 (fs. 35 a 40).II.4. La RA DEF/UEGATM/VVA 355/2011 de 16 de noviembre, de la Unidad Especial Gestora de la Administración Tributaria Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, rechazó: 1) La solicitud de modificación del año de inicio de la obligación tributaria, al haber sido la inscripción efectuada conforme al art. 70 del CTB, por el sujeto pasivo aportando datos y documentos legales y la consiguiente suscripción de las declaraciones juradas correspondientes; y, 2) La acción de repetición solicitada por el representante de SABENPE S.A., por las gestiones 2006 y 2007, en aplicación del art. 5 del DS 24205, al no existir pago de forma indebida, ni norma que determine la liberación del pago de tributos por tener una póliza temporal (fs. 43 a 45).

II.5. Por Resolución del recurso de alzada ARIT-LPZ/RA 0430/2012 de 21 de mayo, el Director Ejecutivo Regional interino de la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria de La Paz, conformó la RA DEF/UEGATM/VVA 355/2011, manteniendo firme y subsistente el rechazo a la solicitud de modificación del año de inicio de la obligación tributaria, así como el rechazo a la solicitud de acción de repetición, en aplicación de los arts. 2, 5 y 6 del DS 24205 (fs. 131 a 137 vta.).

II.6. Mediante memorial presentado el 11 de junio de 2012, el apoderado legal de SABENPE S.A., interpuso recurso jerárquico ante la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria de La Paz contra la Resolución del recurso de alzada ARIT-LPZ/RA 0430/2012 (fs. 147 a 153).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante cuestiona la constitucionalidad de los arts. 2, 5 y 6 del DS 24205, por considerar que son contrarios a los principios de reserva legal y jerarquía normativa, establecidos en los arts. 323 y 410 de la CPE; aduciendo que, mediante dichas normas reglamentarias se incorporan nuevos sujetos pasivos del IPVA, no previstos en la Ley de Reforma Tributaria, disponiendo que no sólo los propietarios de los vehículos deben pagar dicho impuesto, sino también los tenedores, poseedores o detentadores, bajo cualquier título. Asimismo, las normas cuestionadas describen como hecho generador del impuesto la posesión de vehículos automotores, cuando la ley establece que el hecho generador es la propiedad. Por consiguiente, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a efectos de ejercer el control normativo de constitucionalidad que le encomienda el Tribunal Constitucional Plurinacional al art. 202.1 de la CPE.