AS/0062/2022

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA

AUTO SUPREMO Nº 62

Sucre, 22 de febrero de 2022

Expediente : 623/2021 - C

Demandante : CAFESUR

Demandado : Caja Nacional de Salud Regional Oruro

Proceso : Contencioso

Departamento : Cochabamba

Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez

VISTOS: Los recursos de casación de fs. 210 a 212, interpuesto por la Caja Nacional de Salud Regional Oruro y el de fs. 228 a 233, formulado por la empresa CAFESUR, representada por Félix Zenteno Fernández, impugnando la Sentencia N° 32/2021 de 25 de agosto de fs. 201 a 205, emitida por la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, dentro del proceso contencioso seguido por la empresa CAFESUR contra la entidad recurrente; el Auto N° 564/2021 de 15 de octubre de fs. 247, que concedió los recursos de casación; el Auto de 25 de octubre de 2021 de fs. 254, que admitió los recursos, los antecedentes del proceso; y todo lo que fue pertinente analizar:

I. ANTECEDENTES DEL PROCESO

Sentencia

Tramitado el proceso contencioso, la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia del Oruro, emitió la Sentencia N° 32/2021 de 25 de agosto, que declaró PROBADA la pretensión de la demanda, disponiendo en mérito a ello, lo siguiente: 1. Que la Caja Nacional de Salud Regional Oruro, cumpla con el pago de la suma de Bs89.958,94.- (Ochenta y nueve mil novecientos cincuenta y ocho 54/100 Bolivianos), en favor de la Empresa Unipersonal CAFESUR, de propiedad de Félix Zenteno Fernández. 2. Para el cumplimiento del pago, otorgó el plazo de 3 días de ejecutoriada la Sentencia, bajo alternativa de Ley. 3. Sin lugar a los daños y perjuicios demandados accesoriamente. 4. Sin costas ni costos.

II. RECURSOS DE CASACIÓN, CONTESTACIÓNES Y ADMISIÓN

Recurso de casación formulado por la Caja Nacional de Salud

Contra la referida Sentencia, la Caja Nacional de Salud Regional Oruro, representada por Jhonny Bohorquez Velasco, mediante memorial de fs. 210 a 212, interpuso recurso de casación en la forma y en el fondo, argumentando lo siguiente:

En la forma:

Acusó que la Sentencia recurrida, efectuó una interpretación errónea sobre los “contratos del Estado, regidos por el Decreto Supremo (DS) N° 0181 de 28 de junio de 2009, que regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas.

En el caso, nunca se formalizó ni se suscribió un contrato en la modalidad menor entre la Empresa CAFESUR y la Caja Nacional de Salud y solo existen Órdenes de Compra N° 363-A-19 y 365-A-19, porque para “ese tipo de obras”, necesariamente se debe contar con un contrato que establezca los derechos, obligaciones y condiciones; de ahí que, las Órdenes de Compra no reúnen los requisitos esenciales que caracterizan a un contrato administrativo, conforme estipula el art. 5 inc. j) del DS N° 0181; que, a diferencia del contrato, se constituye en un instrumento legal de naturaleza administrativa que regula la relación contractual entre la entidad contratante y el proveedor o contratista y los derechos, obligaciones y condiciones para la provisión de bienes y servicios, construcción de obras, presentación de servicios generales o de consultoría; por lo que, mal puede hablarse de contratos al referirse en obrados a Órdenes de Cambio.

Finalmente, refirió que la expresión de contrato de derecho público, no es sinónimo de contrato administrativo.

En el fondo:

1. Refirió que la Sentencia, efectuó una incorrecta aplicación de la naturaleza del cumplimiento de los contratos administrativos, otorgándole al DS N° 0181, un sentido equivocado; toda vez que, éstos se encuentran regulados por la señalada norma, relativa a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS), vinculados al art. 47 de la Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamental; empero, los procesos de contratación con órdenes de compra, son aplicables solo en caso de adquisición de bienes y servicios generales de entrega o prestación, previsto en el art. 5 inc. c) del DS N° 0181, que tampoco fue valorado en Sentencia.

2. No se consideró la prueba documental presentada, con la que demostraron que la Empresa CAFESUR, en relación al proyecto de Readecuación Solario en Pasillos de Consultorio, Renovación de Cubierta Baños CIMFA AGUA DE CASTILLA, mediante Orden de Compra N° 365-A-19 de 13 de mayo de 2019, fue observada en el entendido que, se evidencio que existía otra Orden de Compra N° 362-A, adjudicada a la empresa ARQDISCON, que presentó los mismos ítems a cobrar, con diferentes volúmenes de acuerdo a las observaciones emergentes del Informe Técnico de 25 de octubre de 2019; y que de acuerdo al Informe Técnico INF-CNS 14/2019 de 10 de julio, se pudo evidenciar que, ambas empresas realizaron el proyecto con diferentes cantidades, pese a eso, dichas Órdenes de Compra, se realizaron el 13 y 14 de mayo de 2018, ambas tenían una duración de 15 días de ejecución y una entrega de 28 y 29 de mayo de 2018, no cuentan con actas de recepción y conformidad firmada por la Unidad solicitante ni por la Unidad de Infraestructura, lo que demuestra que, a la fecha señalada, no hubo ninguna recepción y siendo que, según las inspecciones realizadas de la obra, tanto en calidad de trabajo como en materiales empleados, no correspondería a lo requerido por la Caja Nacional de Salud y no corresponde su cancelación.

Con relación a la Orden de Compra N° 363-A-19, relativa a la implementación de Ventilación para Quirófano en Servicio de Emergencia del Hospital Obrero N° 4 de la Caja Nacional de Salud, que fue objeto de observaciones en el Acta de recepción de conformidad de 19 de mayo de 2019, presentada por la parte demandante, se observa que no está firmada en conformidad por la Unidad solicitante, en este caso, la Administradora del Hospital Obrero N° 4; por lo que se entiende que la empresa no cumplió lo adjudicado; consiguientemente, al no haberse cumplido el art. 54 del DS N° 0181, se realizó una incorrecta valoración de los Informe Técnicos descritos, transgrediendo los límites de la razonabilidad y proporcionalidad y los principios rectores del derecho que tienen a garantizar lo establecido en el DS N° 0181.

Petitorio

En base a lo referido, solicitó que se resuelva “CASANDO EN EL FONDO Y FORMA la Sentencia N° 32/2021 de fecha 25 de agosto de 2021, por falta de motivación y fundamentación por inobservancia de la normativa legal en materia de contrataciones”.

Recurso de casación formulado por la Empresa CASEFUR:

Por memorial de fs. 228 a 233, la empresa CASEFUR por intermedio de su representante, formuló recurso de casación en los siguientes términos:

a. Infracción de los arts. 192 inc. 2), 397-I y II y 354-II del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975); art. 62 del Código de Comercio (C. de Com) y art. 32 de la ley N° 1178, relacionados con los arts. 13-I, 14-III, 110, 113-I y II y 232 de la Constitución Política del Estado (CPE).

Bajo ese epígrafe, acusó que el acápite b.7 de la Sentencia, en el que se justificó la inviabilidad de su pretensión de daños y prejuicios; se limitó a señalar escuetamente, que no era suficiente que se incumpla la obligación y que el incumplimiento sea imputable al deudor; sino que, el perjuicio debe ser demostrado, sin señalar cómo o porque estos presupuestos podrán vincularse a los fundamentos y la prueba presentada (ausencia de argumentación); por otro lado, dio a entender que no se exhibió elementos de convicción contundentes o que tengan nexo causal con los daños y perjuicios reclamados, sin ningún tipo de análisis sobre el tipo de pruebas que presentó ni porqué las mismas no serías vinculantes a su postulación (ausencia de valoración probatoria); por ello, la determinación asumida es inmotivada, pues no manifestó las razones de sus conclusiones; aspecto que constituye una vulneración del art. 192 inc. 3) del CPC-1975.

Respecto a la justificación normativa, la Sentencia no hizo cita de normativa legal alguna en los párrafos destinados a justificar la inviabilidad de su postulación de daños y perjuicios; es decir, no sabe por qué se entiende que su prueba no es conducente ni es vinculante con su pretensión accesoria, menos cuales los fundamentos legales para concluir de esa manera; aspectos que la tornan en inmotivada al no no expresar las razones de hecho que justifican su parte dispositiva; así como “infundamentada”, porque no permite comprender las razones legales de dicha determinación.

Luego de una amplia exposición doctrinaria respecto de los daños y perjuicios y otros aspectos relacionados, refirió que, en el caso se presentó un incumplimiento de contrato administrativo regido bajo el principio de legalidad y porque el “proceso 10.3” del art. 11 de la RE-SABSA de la Caja nacional de Salud, aplicable a los procesos de contratación menor, establece que, elaborada y firmada el acta de recepción, se remitirá la documentación a la Unidad administrativa a los efectos del pago a la brevedad posible, plazo que, bajo el sentido y la práctica común, no podría ser superior al tiempo de la prestación del servicio, que en ningún caso supera los 15 días por la naturaleza de la modalidad de contratación, el sólo incumplimiento de la retribución acordada, vulnera sus derechos y por lo tanto, habilita el establecimiento de daños y perjuicios.

De ahí que, la pretensión de daños y perjuicios reclamada, tiene justificación legal, en la medida que la Caja Nacional de Salud de Oruro, no cumplió con su prestación de cancelar la suma de dinero acordada en las Órdenes de Compra emitidas; no obstante que, la empresa cumplió con ejecutar las obras acordadas y al no hacerlo, el perjuicio reclamado es evidente y la Sentencia al haber negado el pago de daños y perjuicios, tomaron una determinación arbitraria, no concordante con los principios constitucionales.

En el ámbito fáctico, la demanda accesoria estuvo basada en los siguientes elementos de prueba: 1. Préstamo de Bs22.500 de 7 de marzo de 2019 de Ronald Alex Núñez Colque, para ejecutar obras civil, que debía ser cancelada en un mes, que coincide con el plazo acordado en vinculación con las obras asumidas con la Caja Nacional de Salud y como dicha entidad no cumplió con el pago y ante el inicio de diligencias preparatorias de demanda, se vio en la obligación de cancelar la deuda con reconocimiento de daños y perjuicios en la suma de Bs27.500.-. 2. Deuda adquirida con el banco PYME ECOFUTURO SA (no se lee el monto) adquirida el 28 de octubre de 2020, para saldar las deudas asumidas por las obras ejecutadas en favor de la entidad de salud demandada, que fue generada para cubrir el costo del material, mano de obra, transporte y otros que se emplearon en la ejecución de las obras, además a exigencia de los acreedores. El plan de pagos presentado, evidencia los conceptos de interés y cargos administrativos generados por el referido préstamo, que tuvieron que ser cancelados, por negligencia de la Caja Nacional de Salud.

Si se considera que dicha deuda emergió como consecuencia de la falta de pago en que incurrió la Caja Nacional de Salud, resulta evidente que los intereses generados por dicha obligación, deben ser de exclusiva responsabilidad de la parte demandada.

Por otro lado, señaló que el argumento relativo a que, dicho préstamo estuviese destinado a inversión-renovación de vehículo en insustentable, porque pierde de vista la lógica que, en construcción es necesaria la utilización de vehículos para el transporte de material y equipos; y la lógica establece que, si se le hubiera cancelado lo adeudado, no hubiese tenido la necesidad de recurrir a ese préstamo.

En conclusión, la falta de pago de la Caja Nacional de Salud, por todo lo explicado, le generó un perjuicio directo al demandante en la suma de Bs7.803,74, que debe ser actualizado, al día de la cancelación, por parte de la entidad demandada.

Respecto a la falta de valoración probatoria, refirió que, los Vocales miembros del Tribunal de instancia, calificaron el proceso como ordinario de puro derecho, que de acuerdo con el art. 354-II del CPC-1975, procede cuando no existe controversia fáctica o requiera contradictorio probatorio; es decir que, se entiende que valoraron la demanda, la contestación y los elementos probatorios y entendieron que no era necesario acreditar nada de lo alegado; incluida su pretensión de daños y perjuicios, de forma que el argumento que señala que, no se presentó prueba contundente y con nexo causal, contraviene aquel primer razonamiento emitido por los Vocales en el Auto de relación procesal y calificación del proceso.

Por otro lado, respecto del análisis de la prueba presentada para sustentar su pretensión de daños y perjuicios, existió omisión de derecho (no error de derecho), porque los Vocales no emitieron criterio alguno sobre la legalidad y/o validez legal de las pruebas presentadas, desestimando su efectividad probatoria; es decir, no se le asigno ningún valor probatorio a su prueba, porque no se la analizó, limitándose a establecerlas como inconducentes y no vinculadas a la pretensión, sin fundamento alguno.

Asimismo, existió omisión de hecho (no error de hecho), porque no se valoró las pruebas presentados por parte suya. No se estableció a partir de que presupuestos, o que razonamiento lógico o presupuesto normativo, la referida prueba no es conducente y sin nexo causal a su pretensión de daños y perjuicios, generando incertidumbre sobre como se llegó a dicha conclusión; al respecto, señaló que no existió propiamente un error, sino una omisión probatoria, una ausencia total de valoración de la prueba presentada con relación a los daños y perjuicios; aspecto que constituye vulneración del art. 397-I y II del CPC-1975.

Refirió también que, la prueba presentada acreditó objetiva y legalmente que contrajo varias deudas con diferentes entidades y personas; obligaciones que generaron intereses y que pudieron ser canceladas en su totalidad si la Caja Nacional de Salud de Oruro, hubiese cancelado sus obligaciones de manera oportuna; sin embargo, hasta la fecha sigue soportando dichas obligaciones; de ahí que, resulta lógico deducir que, no tendría la necesidad de adquirir deudas y pagar intereses, si la entidad demandada hubiese cumplido su obligación de pago.

b. Infracción del art. 221 del CPC-1975 con relación al art. 223-II del mismo cuerpo normativo y el art. 39 de la Ley N° 1178.

Citando la Sentencia Constitucional Plurinacional 1937/2010-R de 25 de octubre e invocando el art. 39 de la Ley N° 1178, refirió que, en una lectura sistemática del Capítulo V, en la que se encuentra inserta la aludida norma, dicha prescripción hace referencia a procesos vinculados a la responsabilidad por la función pública, en procesos en los que, eventualmente se promoverá, procesará y establecerá responsabilidad administrativa o penal en contra de un funcionario público a instancias del Estado o sus órganos, cuando se juzgue a aquel en su calidad de dependiente estatal, por haber generado algún grado de afectación patrimonial o de otra naturaleza al Estado.

La norma señalada, expresa que no habrá lugar a costas y honorarios profesionales en los procesos administrativos y judiciales establecidos en la referida Ley, propiciados por el Estado, con la finalidad de establecer responsabilidad administrativa, civil y/o penal contra los funcionarios públicos; razonamiento distinto a la finalidad de los procesos contenciosos y contencioso administrativos, en la medida que, en estos se dilucidan los efectos derivados de los actos y contrataciones estatales que, a partir de una actuación equívoca de la administración, puede causar daños directos en el patrimonio de los ciudadanos y si se obliga al administrado a recurrir a la jurisdicción para repararlos, esa negligencia debe ser cubierta por la administración que obligó a aquello.

Finalmente, señaló que de la lectura de la norma invocada como de aplicación incorrecta, se deduce que, cualquier determinación judicial debe establecer, en congruencia con lo reclamado, si el derecho es tutelado y si se establece que la parte demandada generó la necesidad del proceso, debe establecerse igualmente la obligatoriedad que los gastos del trámite, sean costeados por la parte perdidosa. En el caso, al no haber concedido la condenación de costas y costos, vulneraron dicho criterio básico de la responsabilidad contractual, y corresponde enmendar ese aspecto, disponiendo que la parte demandada, asuma los gastos del proceso.

Petitorio

En base a lo fundamentado, solicitó que se declare fundado su recurso, con relación a la negatoria de los daños y perjuicios y las costas y costos procesales y como consecuencia, se case parcialmente la Sentencia recurrida y deliberando en el fondo se disponga, con lugar al reconocimiento y pago de daños y perjuicios en su favor, por la suma de Bs7.803,74.-, con la actualización correspondiente al día del pago; y la condenación de costas y costos procesales, en ejecución de sentencia.

Contestación de los recursos

Mediante memorial de fs. 215 a 218, Félix Zenteno Fernández, contestó al recurso de casación refiriendo lo siguiente:

El recurso de casación formulado por la entidad demandada, no cumple con las exigencias contenidas en los arts. 271-I y 274-I núm. 3 del CPC-1975; toda vez que, obvió citar en términos claros, concretos y precisos, la Ley o Leyes violadas, o aplicadas falsa o erróneamente y especificar en qué consistió la violación, falsedad o error.

Por otro lado, no obstante de plantearse casación en la forma y en el fondo, en el petitorio no se advierte una solicitud alternativa y congruente con las dos postulaciones, limitándose la institución recurrente a solicitar que se case en el fondo y en la forma la Sentencia impugnada; petitorio que imposibilita al tribunal de casación, emitir pronunciamiento en alguna de las formas previstas por el art. 220 del Código Procesal Civil (CPC-2013).

Con relación al recurso de casación en la forma, reiteró el incumplimiento de los arts. 271-I y 274-I núm. 3 del CPC-1975, refiriendo que la entidad recurrente solo realizó una definición de contrato sin mencionar cómo se vulnero esa definición ni que trascendencia tiene en el proceso; al respecto, el inc. c) “del mismo articulado”, prevé que la Orden de Compra u Orden de Servicio, es una solicitud escrita que formaliza un proceso de contratación; definición que desestima su argumento.

En cuanto al recurso de casación en el fondo refirió que, la entidad recurrente, nuevamente incumplió los presupuestos procesales para la interposición del recurso de casación, puesto que se limitó a señalar que el DS N° 181 y su vinculación con el art. 47 de la Ley N° 1178, es solo aplicable en caso de adquisición de bienes o servicios generales de entrega o prestación en un plazo no mayor a 15 días calendario; sin establecer, cómo esta disposición habría sido incumplida indebida o erróneamente interpretada; desconociendo el hecho que, todas las prestaciones cumplidas por la empresa, fueron contratadas por un tiempo no mayo a 15 días, dentro del plazo que el propio recurrente reclama y está estipulado en las órdenes de compra, órdenes de proceder y las actas de recepción adjuntas al proceso.

Con relación a que los servicios contratados debieron sujetarse a contratos y no a órdenes de compra, aspecto que incumpliría el art. 5 inc. c) del DS N° 181, dicho precepto legal, sólo establece una definición de lo que es una orden de compra. Por otro lado, el recurrente deliberadamente omitió señalar que los procesos de contratación bajo la modalidad de Contratación menos, tienen su procedimiento propio en los arts. 52-54 de la referida norma, que por la naturaleza de su finalidad, omite varios de los pasos contenidos en la norma de referencia respecto de contrataciones ordinarias; procedimiento que está explícito en la RE-SABS de la Caja Nacional de Salud de Oruro, sobre la que, la institución demandada no se manifestó.

Respecto a la valoración de su prueba, vinculada a que la empresa no habría cumplido con los trabajos, la entidad recurrente no manifiesta si la aparente deficiencia valorativa es de hecho o de derecho; tampoco si se asignó un valor probatorio a una prueba, distinto al asignado por Ley o si se concluyó un hecho en forma equivoca a partir de la inobservancia de las reglas de la sana critica; siendo la deficiencia argumentativa, evidente.

En base a lo señalado, solicitó que se declare la improcedencia del recurso de casación interpuesto por la entidad demandada o en su defecto, lo declaren infundado; con costas.

Por memorial de fs. 245 a 245 a, la Caja Nacional de Salud regional Oruro, por intermedio de su representante, contestó el recurso de casación presentado por la Empresa CAFESUR, señaló con relación a la negativa de concesión de daños y perjuicios que, la Sentencia señaló de forma precisa que las pruebas presentadas no era relativa al fondo de lo demandado; por lo que, dicha Resolución fue emitida cumpliendo los parámetros constitucionales vigentes, en lo relativo a que, no es preciso una resolución ampulosa, sino que contenga los elementos que la hagan entendible.