AS/0099/2025

Texto del fallo

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SALA PLENA

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

<table style="margin:0 0 0 0;"><tbody><tr><td style="padding:0 720 0 720;">AUTO SUPREMO Nº

</td>

<td style="padding:0 720 0 720;">: 99/2025

</td>

</tr>

<tr><td style="padding:0 720 0 720;">EXPEDIENTE Nº

</td>

<td style="padding:0 720 0 720;">: 06/2023

</td>

</tr>

<tr><td style="padding:0 720 0 720;">PROCESO

</td>

<td style="padding:0 720 0 720;">: Recurso de Casación

</td>

</tr>

<tr><td style="padding:0 720 0 720;">PARTE RECURRENTE

RESOLUCIÓN RECURRIDA

</td>

<td style="padding:0 720 0 720;">:Administradora Boliviana de Carreteras

: Sentencia 98/2022 de 26 de julio.

</td>

</tr>

<tr><td style="padding:0 720 0 720;">MAGISTRADO RELATOR

</td>

<td style="padding:0 720 0 720;">: Romer Saucedo Gómez.

</td>

</tr>

<tr><td style="border-width:0 0 100 0;border-color:#000000;padding:0 720 0 720;border-style:solid;mso-element:para-border-div;">FECHA

</td>

<td style="border-width:0 0 100 0;border-color:#000000;padding:0 720 0 720;border-style:solid;mso-element:para-border-div;">: 20 de junio de 2025

</td>

</tr>

</tbody>

</table>

VISTOS EN SALA PLENA:

El recurso de casación (fs. 1434 a 1444), interpuesto por la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC), representada legalmente por Silvia Eugenia Pacheco Soliz, impugnando la Sentencia 98/2022 de 26 de julio (fs. 1395 a 1430), pronunciada por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, dentro del proceso contencioso por incumplimiento a las cláusulas estipuladas en el contrato de obra “ASFALTADO DE LA CARRETERA ENTRE RIOS - PALOS BLANCOS”, seguido por la Asociación Accidental EUROFINSA SA SUCURSAL BOLIVIA INCOYDESA INGENNYA SL contra la entidad recurrente; el memorial de contestación presentado por la empresa demandante de fs. 1456 a 1473 vta.; el Auto de 16 de febrero de 2023 de concesión del recurso (fs. 1474); el Auto 102/2023 de 2 de agosto, que admitió el mencionado medio de impugnación (fs. 1481 a 1484 vta.), los antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO I: ANTECEDENTES DEL PROCESO

I.1. Sentencia.

Tramitado el proceso contencioso, la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, pronunció la Sentencia 98/2022 de 26 de julio (fs. 1395 a 1430), que declaró PROBADA EN PARTE la demanda contenciosa de fs. 163 a 208 presentada por EUROFINSA SA SUCURSAL BOLIVIA - INCOYDESA INGENNYA SL; declarando en consecuencia, ilegal la resolución de contrato ABC 361/14 GNT-SCT-OBR-TGN por causales atribuibles a la empresa contratista, promovida por la Administradora Boliviana de Carreteras, dejando sin efecto las notas ABC/GT/RJU/2019-0021 de 6 de mayo y ABC/GTJ/RJU/2019-0024 de 5 de junio; disponiendo que la entidad contratante, restituya y pague a favor de la empresa actora: 1) El importe de Bs39.208.475,68.- correspondiente a la Boleta de Garantía (Fianza Bancaria) número: BGC-1000083515, Serie W, N° 0477704, emitida por el Banco Mercantil Santa Cruz, indebidamente ejecutada por la Administradora Boliviana de Carreteras; 2) Los costos generados por la ejecución de trabajos de mantenimiento en los primero seis meses, que ascienden a la suma de Bs4.880.286,20.-; 3) Los costos generados por el retraso en la Recepción Definitiva cuantificados en Bs13.992.689.-; y, 4) El pago del interés legal del 6% a calcularse sobre el importe total a pagarse en favor de EUROFINSA SA por el tiempo transcurrido desde la notificación con la Nota ABC/GTJ/RJU/2019-0024 de 5 de junio de 2019, hasta la fecha del pago. Finalmente ordenó descontar de la Planilla de Liquidación Final las multas aplicadas por el Control y Monitoreo, por concepto de retraso en la Recepción Definitiva, determinadas en Bs7.027.587.-

CONSIDERANDO II: Del Recurso de casación

II.1. Argumentos del recurso de casación

Contra la referida sentencia, la ABC, a través de su representada legal, interpuso el recurso de casación con los siguientes argumentos:

II.1.1. Acusó la violación, interpretación errónea o aplicación indebida de la ley; toda vez que, la sentencia recurrida no obstante de reconocer las características del contrato administrativo, a diferencia del contrato civil; sin embargo, sin fundamentación y argumentos concluyó que en la presente causa, resulta aplicable preceptos civiles contenidos en el Código Civil, por el criterio de paridad jurídica, siendo inconcebible la semejanza de un proceso civil entre particulares, con un contrato administrativo donde participa el Estado con su única personalidad pública en la que rige el interés público, la primacía de la voluntad de la administración por sobre la voluntad particular y la exorbitancia de las cláusulas.

Prosigue refiriendo que el contrato ABC 3611/14-GNT-SCT-OBRA-TGN, es un contrato administrativo que se encuentra enmarcado en el Decreto Supremo 0181 de 28 de junio de 2009 y la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales, que reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades del Estado, sujetas a esa normativa de control; por lo que la sentencia recurrida interpreta erróneamente o de manera parcial esta norma y además que sustente su análisis en normativa diferente a la señalada, indicando que existiría un supuesto vacío normativo que regulen de forma precisa las diversas situaciones o conflictos que pudieran suscitarse en la ejecución de los contratos.

Indicó la falta de comprensión e interpretación del contrato objeto de la litis por parte del Tribunal, que infiere que no se puede resolver el contrato porque el objeto del contrato se encuentra plenamente cumplido con la entrega de la obra; sin embargo, no se consideró lo establecido en el inciso b) del art. 5 del Decreto Supremo 0181 que define como obra: “aquellos trabajos relacionados a la construcción, reconstrucción, demolición, reparación, instalación, ampliación, remodelación, adecuación, restauración, conservación, mantenimiento, modificación o renovación de edificios, estructuras, carreteras, puentes, instalaciones, tendido de gaseoductos, oleoductos, instalaciones eléctricas, ….”; aclarando que dentro de la obra pueden ingresar trabajos de construcción, así como de mantenimiento; por lo que establecer de manera irresponsable que la obra ya no se encontraría en fase de ejecución, por haberse concluido y entregado la construcción, en ese marco, consideró que se violan preceptos normativos previstos en el contrato administrativo.

Aseguró que, la cláusula tercera del contrato, contempla de manera clara que el contratista se compromete y obliga por el presente contrato llave en mano, a ejecutar todos los trabajos necesarios de manera satisfactoria para la ejecución del asfaltado de la carretera Entre Rios - Palos Blancos hasta su acabado completo, con estricta y absoluta sujeción a las condiciones, precio, dimensiones, regulaciones, obligaciones, especificaciones, tiempo de ejecución estipulado y características técnicas establecidas en el contrato, además de los alcances de las prestaciones como objeto del contrato. Agregó que el contratista estaba obligado a realizar el control de calidad de la obra y de los materiales a utilizarse, garantizando la buena ejecución de la obra, la puesta en servicio y trabajos de mantenimiento necesarios durante el tiempo especificado que garanticen la circulación permanente y segura del tramo; deduciendo que el mantenimiento forma parte de la obra y se encuentra establecida en el contrato.

II.1.2. Denunció la incorrecta e indebida aplicación de la norma, pues se aplicó sin argumento y contradictoriamente en su fundamentación por analogía el art. 572 del Código Civil (CC), para concluir que la negligencia del contratista en la subsanación de observaciones en el informe final, no resulta trascedente y reviste escasa gravedad. Acotó que no existe ningún vacío normativo ni falta de cláusula expresa, pues la Cláusula Décima Novena del contrato, establece de forma clara las formas de resolución del contrato, sus causales y el procedimiento para cada uno de los casos; y, en el caso presente existió negligencia de la empresa contratista; en consecuencia, se tiene por subsistente la causal establecida en el inciso g) del numeral 19.2.1 de la Cláusula Décima Novena del contrato.

II.1.3. Indicó que en relación a la garantía de cumplimiento de contrato, la conciliación de saldos, elaboración y entrega de certificados e informes finales, no pueden constituirse en un óbice que sea utilizado por el Estado para descalificar el cumplimiento del contrato, dejando de lado y vulnerando el art. 21.I del Decreto Supremo 0181, que establece que la vigencia de la garantía será computable a partir de la firma del contrato hasta la recepción definitiva de la obra; por lo que manera parcializada dejó de lado que, dentro de la obra se encuentra la construcción y también el mantenimiento de la misma; concepción que contradice y vulnera lo pactado entre las partes, ya que la Cláusula Séptima del contrato establece que la garantía será devuelta al contratista en caso de que se concluya satisfactoriamente la obra, englobando la obra a la fase de construcción como de mantenimiento; situación que en autos no ha ocurrido, pues el Acta de recepción definitiva es clara al indicar que corresponde a la Fase de construcción; evidenciándose que la obra no fue concluida como interpretó el Tribunal al emitir la sentencia, pretendiendo acreditar arbitrariamente el cumplimiento del objeto del contrato, no correspondiendo la restitución del monto de la ejecución de la Boleta de Garantía de Cumplimiento de Contrato.

II.1.4. Mencionó que el pago de intereses en el marco del CC, como efecto de un supuesto daño directo no fue probado, que a criterio del Tribunal existe causal atribuible al contratista, aspecto que viola la normativa vigente pretendiendo aplicar intereses en el marco del señalado sustantivo civil, olvidando que el Decreto Supremo 0181 establece que el contrato administrativo debe contener una cláusula de forma de pago; y para el caso de autos, la única causal para reconocer el pago de intereses, es por la demora en el pago, lo que no sucedió en el caso de autos ya que no se adeuda ningún monto por certificado o planilla mensual, no existiendo interés moratorio.

II.1.5. Expresó que existe violación, interpretación errónea y aplicación indebida, por cuanto el contrato establece la obligación de la contratista de realizar el mantenimiento rutinario descrita en la Cláusula Décima del contrato; no obstante, la resolución impugnada recurre a mencionar las formas de financiamiento para su ejecución; empero, lo prescrito en la propuesta está al margen del Plan de mantenimiento, que es distinto a la propuesta de la Contratista.

II.1.6. Acusó error de hecho en la apreciación de las pruebas; manifestando que el contrato entre la ABC y SINOHYDRO CORPORATION LIMITES, es una prueba que no está vinculado al caso; y que la sentencia refiere como prueba de cargo al Contrato ABC 918/15 GNT-SCT-OBR, que en sus Cláusulas Tercera y Cuarta establecerían de forma precisa la obligación de realizar el mantenimiento posterior de la obra; alegando la impertinencia de la citada prueba; y que no puede ser utilizada como argumento de motivación para establecer que la demandante no tiene la obligación que se le exige, cual es el mantenimiento posterior.

Agregó que en el contrato ABC 361/14 GNT-SCT-OBR-TGN la propuesta forma parte del mismo; en ese sentido, es claro que la contratista se obligó a realizar el mantenimiento según lo exigido por la ABC; y en franca contrariedad, la sentencia pretende que dicha entidad pruebe la obligación de mantenimiento exigido; siendo que la parte actora quien debe presentar el contrato en su integridad; es decir, el contrato y la propuesta adjudicada.

II.1.7. Denunció la vulneración al debido proceso por incongruencia entre el petitorio y la resolución, pues se demandó se declare resuelto el contrato por incumplimiento de la ABC, en tanto que la sentencia declara ilegal la resolución del contrato ABC 361/14-GNT-SCT-OBR-TGN. Añadió que la demandante debió haber tramitado la resolución del contrato y de no ejecutarse o hacerse efectivo los efectos de esa resolución, recién recurrir al proceso contencioso; por ello que la sentencia no se refiere a las causales de resolución del contrato en las que habría incurrido la demandada; alegando que el proceso contencioso nació muerto; por ello que la sentencia al determinar el objeto del proceso falsamente refiere que la demandante pretende que se declare ilegal la resolución del contrato promovida por la ABC, lo que deviene en una resolución incongruente.

Finalmente, señaló que el proceso fue calificado de puro derecho, siendo incorrecto la disposición de restitución y pago; ya que debió calificarse de hecho, existiendo elementos de hecho a probar, por cuanto la disposición de pago resulta fuera de lugar, ya que el contrato debe ser cerrado y liquidado, lo que eventualmente significaría que los datos económicos podrían ser otros.

Petitorio.-

Concluyó el memorial del recurso solicitando se case la sentencia recurrida; y en consecuencia, se declare improbada la demanda presentada por la empresa Eurofinsa SA Sucursal Bolivia Incoydesa Ingennya SL.

II.2 De la respuesta al Recurso de Casación.

La Asociación Accidental EUROFINSA SA SUCURSAL BOLIVIA - INCOYDESA INGENNYA SL, a través de sus representantes legales mediante escrito de fs. 1456 a 1473 vta., respondió al recurso deducido por la entidad demandada, señalando que por las particularidades de demanda de puro derecho en la que se asemeja el Recurso de Casación, las infracciones o transgresiones que se acusan debieron ser previamente reclamadas ante la instancia correspondiente, a objeto de que la autoridad jurisdiccional tome conocimiento de estos hechos o agravios, y de ninguna manera realizarlos de manera directa en el Recurso de Casación. Prosiguen señalando que la entidad recurrente a momento de contestar la demanda contenciosa, no opuso ninguna excepción de incompetencia, oscuridad y contradicción en la demanda, ni tampoco denunciaron el hecho de que el art. 568 del CC era inaplicable para resolver un contrato administrativo; citando la aplicación del “per sultum” y los principios de convalidación y preclusión.

Aclararon que a los contratos administrativos se aplican las normas generales de los contratos civiles, por lo que los agravios señalados por la ABC son injustificados; asimismo, no se acusó la violación, interpretación errónea o aplicación indebida de la ley, realizando la entidad recurrente una forzada e infructuosa exposición de lo que cree que consiste en causal de casación, acusando que no se consideró el inciso b) del art. 5 del Decreto Supremo 0181; puesto que afirmar que el proceso de contratación de obras, en su entendimiento comprende, no solo los trabajos de construcción, sino además el mantenimiento, carecen de sentido, no constituyendo causal de casación; lo que conllevaría a desconocer lo dispuesto por el art. 5 incisos i) Definición de contratación llave en mano; j) Definición de contrato administrativo; y, m) Definición de especificaciones técnicas; además de los arts. 46, 85, 86 incisos a), b) y c), 87 inciso c) e i) del señalado Decreto Supremo.

El argumento que el contrato contemplaría realizar los trabajos de mantenimiento, afirmando que forma parte de la obra, no la sustenta, si ésta afirmación comprende como causal de casación, una violación, interpretación errónea o aplicación indebida de la ley, o en su caso constituye error de hecho o de derecho en la apreciación de la prueba.

Mencionaron que, sobre la supuesta incorrecta e indebida aplicación del art. 572 del CC, alegando que en el caso de autos no existiría vacío legal que permita su aplicación; sin embargo, la entidad recurrente no hace referencia a qué instrumento legal regularía las divergencias en la fase de ejecución del contrato y las obligaciones de las partes.

Sobre el argumento que la obra no fue concluida y existiría daño económico al Estado, si bien cita el art. 21.I del Decreto Supremo 0181; sin embargo, no establece y fundamenta la infracción, citando el términos claros, concretos y precisos en qué forma se interpretó erróneamente, o en qué consiste el error y cuál debió ser la interpretación acorde a los métodos de interpretación. Precisó que el contrato a la que se obligó Eurofinsa SA, fueron únicamente dos fases: Diseño, Construcción y Asfaltado de la carretera, que fueron cumplidos; no existiendo una tercera fase de mantenimiento de la carretera, como alega la parte recurrente; por lo que a la conclusión de la obra procede la devolución de la Boleta de Garantía de Cumplimiento de Contrato.

En relación al pago de daños o intereses, se violaría el Decreto Supremo 0181; alegaron que no se cuenta en la normativa en el ámbito administrativo que regule este aspecto, por lo que se aplicó por analogía lo establecido en el art. 414 del CC, que establece que la falta de consentimiento de un interés, se aplica el interés legal del 6%; y, siendo que no concurrió causal alguna de resolución de contrato y que el incumplimiento en el procedimiento establecido en la Cláusula Vigésima Sexta son atribuibles al Control y Monitoreo y a la Administradora Boliviana de Carreteras; corresponde el pago del interés dispuesto correctamente en sentencia.

Aclararon respecto a la obligación del contratista de la ejecución del mantenimiento posterior a la conclusión de la obra, a desarrollarse en los tres primeros años; este aspecto se encuentra contenido en el Documento Base de Contratación punto 36.4.4.5, que determina las formas de financiamiento para su ejecución, pero no representa costos de mantenimiento al presupuesto establecido para la obra, no siendo un argumento válido atendible en casación, más aun considerando que la ABC, omitió remitir la propuesta del proponente adjudicatario, en el cual no se ofertó el mantenimiento posterior a la ejecución de la obra, menos por tres años y de forma gratuita; siendo este aspecto ajeno al contrato.

Sobre el error de hecho y de derecho en la apreciación de las pruebas, considerando que el contrato entre la ABC y SINOHYDRO CORPORATION LIMITED sería una prueba impertinente; refirió que la entidad recurrente a momento de contestar la demanda tenía la obligación de pronunciarse sobre la prueba propuesta; y al no hacerlo, admitió los hechos y autenticidad de los documentos; por lo que citando el principio “per saltum”, al no haberla reclamado oportunamente, se encuentra también impedida de acusar el hecho de que la carga de la prueba le habría sido trasladada.

Sobre la vulneración del debido proceso alegando incongruencia entre el petitorio y lo resuelto por el Tribunal, manifestaron que en la demanda se solicitó se declare resuelto el contrato por incumplimiento de la ABC, debiendo indemnizar a Eurofinsa SA, en concordancia con lo resuelto en la sentencia impugnada, no concurriendo incongruencia alguna.

Petitorio.-

Finalizó el memorial, solicitando que la Sala Plena de este Supremo Tribunal de Justicia, declare infundado el Recurso de Casación.

CONSIDERANDO III. FUNDAMENTOS DE LA SALA PLENA.

III.1. Del Recurso de Casación.

El art. 108 de la Constitución Política del Estado, impone a todas las bolivianas y bolivianos, el deber de “Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes”, precepto constitucional que hace referencia al principio de legalidad, en cuanto hace a la jurisdicción ordinaria; consiguientemente, toda autoridad jurisdiccional que deba emitir una resolución definitiva dentro un caso concreto, debe dar cumplimiento a dicho principio -que es parte del debido proceso- que fue definido por la Ley 025-del Órgano Judicial a través del artículo 30.6) en los siguientes términos: “LEGALIDAD. Con sujeción a la Constitución Política del Estado, constituye el hecho de que el administrador de justicia, esté sometido a la ley de su jurisdicción y no a la voluntad de las partes”.

De acuerdo al citado principio y considerando que el Recurso de Casación es una nueva demanda de puro derecho, concedido para invalidar una sentencia o auto definitivo en los casos expresamente señalados por ley; que en el caso de autos se encuentra amparado, por el artículo 5.I.2) de la Ley 620 de 31 de diciembre de 2014 “Ley Transitoria para la Tramitación de los procesos Contencioso y Contencioso Administrativo”.

En ese sentido, resulta necesario mencionar a los autores: Gonzalo Castellanos Trigo y Hermes Flores Egüez, que en su obra “Proceso Contencioso, Proceso Contencioso Administrativo en Bolivia, Ley N° 620 de 29 de diciembre de 2014”, pág. 96 a 97, señalan: “Generalidades sobre el recurso de casación. El recurso de casación es un recurso extraordinario, porque no cabe, sino contra determinadas resoluciones y por motivos preestablecidos por la ley; y no constituye una tercera instancia ni una segunda apelación y se la considera como una demanda nueva de puro derecho y sujeta al cumplimiento de requisitos específicos que determinan la ley.

(…) Dada su naturaleza jurídica, así como sus raíces históricas, la casación no es una instancia adicional del proceso, sino un recurso extraordinario que tiene por objeto el enjuiciamiento de la sentencia, y no del caso concreto que le dio origen; de ahí que, tanto la doctrina cuanto la legislación, le reconocen un carácter excepcional o extraordinario a este recurso, toda vez que, en primer lugar, no procede contra toda sentencia sino sólo contra aquellas que el legislador expresamente señala en la Ley procesal; y, en segundo lugar, porque su fin principal es la unificación de la jurisprudencia nacional y no propiamente la composición del litigio.

Recurso de casación en el fondo. El recurso de casación está instituido para proteger dos finalidades esenciales en el proceso contencioso (…): la defensa del Derecho objetivo y la unificación de la jurisprudencia.

“La primera finalidad, es la correcta aplicación de la ley en los fallos judiciales de todo el país; con ello se busca el imperio de la seguridad jurídica la igualdad de los ciudadanos ante la ley y la defensa de la supremacía del órgano legislativo”.

La segunda finalidad es unificar la jurisprudencia, con el objeto de una interpretación común de la norma jurídica común en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia; para ello se requiere un único órgano nacional de casación que se constituye en este momento el Tribunal Supremo de Justicia” (sic).

De lo relacionado, se tiene que el Recurso de Casación nace para el control de las infracciones que las sentencias puedan cometer en la aplicación del derecho en el proceso contencioso, para que el mismo sea uniforme en su interpretación judicial; sin embargo, es preciso que deba fundarse en la existencia de una infracción o errónea aplicación de la norma de derecho que sea gravitante en la resolución de fondo.

Asimismo, respecto al Recurso de Casación en el fondo, cabe señalar que: “…la casación se da como último recurso y nace para el control de las infracciones que las sentencia puedan cometer en la aplicación de derecho, cuando exista una infracción o aplicación errónea de normas de derecho” (sic); por lo que, en casación sólo son juzgables, las cuestiones de derecho y no las de hecho, porque esta última corresponde exclusivamente al Juez o Tribunal de primera instancia; por consiguiente, en casación solo se discute el derecho, jamás se valora los hechos que son incensurables en casación.

Los mencionados autores, expresaron que: “Para que exista el recurso de casación en el fondo deben concurrir necesariamente dos requisitos: 1. Que se haya producido al resolver una infracción de la ley. Hay infracción de ley cuando se contraviene su texto formal, cuando se interpreta erróneamente la ley o cuando se hace una falsa aplicación de ella. 2. Que esta infracción haya influido sustancialmente en la parte resolutiva del fallo. La infracción de ley influye sustancialmente en lo dispositivo del fallo cuando ha sido de tal naturaleza que ha hecho que el pleito se resuelva de una manera distinta a lo que lo habría sido de aplicarse correctamente la ley”; por consiguiente, no se trata de una infracción cualquiera, sino que debe afectar la parte resolutiva del fallo; y, si una resolución contiene erróneas interpretaciones de la ley en sus considerandos, pero en lo dispositivo está ajustado a derecho, no procede la casación en el fondo; es decir, la infracción de la ley debe ser de tal naturaleza que haga fallar de manera diferente el caso; por lo que, la infracción acusada en la interposición del recurso de casación debe ser clara y precisa.

De igual manera, el Recurso de Casación debe expresar con claridad y precisión, la ley o leyes infringidas, violadas o aplicadas indebida o erróneamente interpretadas, especificando en qué consiste la infracción, la violación, falsedad o error, ya se trate de Recurso de Casación en el fondo, en la forma o en ambos, conforme prevé el art. 274.3) del Código Procesal Civil (CPC).

En ese mismo sentido, los precitados autores, señalan: “El recurso de casación es un acto procesal complejo puesto que entre los elementos de forma esencialmente a contener es no sólo expresar la voluntad de impugnar, sino principalmente fundamentar esa impugnación conforme al modo de la estructura del acto impugnativo contenido en el presente artículo, constituyéndose su cumplimiento en un presupuesto necesario para su procedencia y viabilidad jurídica.

El recurso de casación se halla considerando como una demanda nueva de puro derecho, para cuya procedencia es necesario que el recurrente cumpla con los requisitos por la norma en análisis, vale decir, que especifique de manera clara la ley o leyes violadas, aplicadas indebidamente, interpretadas erróneamente e indicar en qué consiste la violación, cuál debería ser la norma jurídica aplicable correctamente o cuál la interpretación debida. Cuando de error en la apreciación de las pruebas se trate, es necesario que indique si éste es de derecho o de hecho, habida cuenta que la apreciación, valoración de la prueba es incensurable en casación, a menos que se demuestre objetivamente el error manifiesto en el que hubiera incurrido el juzgador"; por consiguiente, de acuerdo a la normativa legal establecida respecto a la interposición del Recurso de Casación, deben cumplir con ciertas exigencias por tratarse de una demanda nueva de puro derecho, debiendo los recurrentes cumplir con los requisitos establecidos por ley para su consideración respectiva.

III.2. Concepto, naturaleza jurídica y clases de los contratos administrativos.

Alfonso Nava Negrete, precisa que el contrato administrativo es: "el contrato que celebra la administración pública con los particulares con el objeto directo de satisfacer un interés general, cuya gestación y ejecución se rigen por procedimientos de derecho público.”

Esta clase de contratos, surgen ante la imposibilidad de la administración pública de poder satisfacer todas las necesidades de la población, es por ello que, para lograr sus fines, la administración pública suscribe y realiza una serie de contratos de obra, provisión de materiales, bienes y servicios, así como los de arrendamiento, compraventa, donación, etc. a los cuales se los ha denominado contratos administrativos.

En cuanto a su clasificación, se debe considerar que la mayoría de las legislaciones, únicamente regula en forma precisa a los contratos administrativos de adquisición de bienes y/o servicios; la legislación nacional, no es la excepción, por ejemplo el art. 85 del Decreto Supremo 181 de 28 de junio de 2009, Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios, dispone: “Los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes y servicios, son de naturaleza administrativa.” A esta clase de contratos la doctrina los ha denominado típicos, por tener precisamente una regulación específica; sin embargo, Gutiérrez y Gonzáles, hacen referencia a los contratos atípicos, entendiendo el mismo como “el contrato atípico es aquel que teniendo o no una denominación especial carece de una reglamentación especifica.” La doctrina reciente considera que la tipicidad puede venir impuesta por la ley o por los usos y costumbres, de manera que se puede hablar de una tipicidad legal y una tipicidad social, dada por el hecho de que determinados contratos existen primero con caracteres particulares en la realidad social de una época, antes que el legislador los regule.

Es precisamente esta realidad la que permite que la vida jurídica no se fosilice en formulas inmutables, sino que, por el contrario, está en permanente movimiento y constante evolución.

Según el grado de atipicidad, los contratos atípicos pueden clasificarse en: a) Contratos mixtos, son aquellos en que, dentro de un único contrato administrativo, existen elementos propios de otros tipos de contratos, también llamados combinados; b) Contratos coligados, son aquellos contratos constituidos por la yuxtaposición de varios contratos distintos entre sí, que se unen para alcanzar una finalidad determinada, y c) Contratos complejos, son los que en el contenido total del contrato encaja en dos o más tipos de contratos típicos, de tal manera que no hay una yuxtaposición de contratos típicos sino una fusión de los mismos. Es decir, que son contratos típicos, aquellos contratos que tengan por objeto directo: 1) La ejecución de obras; 2) La provisión de materiales, bienes y servicios.

No obstante, esto no quiere decir que éstos sean los únicos contratos de naturaleza administrativa, pero si son los únicos que expresamente se encuentran calificados como administrativos por la ley, y en el caso de la legislación nacional, estos están debidamente desarrollados y regulados en el Decreto Supremo 0181 vigente a partir de la gestión 2009; sin embargo, es la propia ley la que abre la posibilidad de que existan otros contratos administrativos en razón de su naturaleza; es decir, a su directa vinculación con el interés o servicio público, denominados atípicos.

Por su parte, el art. 45 de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales de 20 de julio de 1990, en su parte final, establece que: "...son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisiones de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza...".

III.3. Supletoriedad del CC, a momento de precisar las causales de nulidad de un contrato administrativo.

En la legislación nacional, no existe un cuerpo jurídico sistematizado que haga referencia a las causales de nulidad de los contratos administrativos, siendo esta la razón fundamental por la que en correspondencia con el principio de acceso a la justicia, corresponde acudir al principio de supletoriedad, lo que implica activar las causales de nulidad de los contratos, prevista en el CC; sin embargo, se debe tener en cuenta que estas causales fueron desarrolladas para relaciones contractuales de índole privado, por lo que a tiempo de activarlas supletoriamente dentro un proceso contencioso, su interpretación y alcance de las mismas deben estar en armonía con la naturaleza jurídica de un contrato administrativo.

Desde el punto de vista conceptual, en relación a las causales de nulidad contenidas en el art. 549 del CC, el Auto Supremo 938/2017 de 29 de agosto, precisó que: “la acción de nulidad está regulada por el art. 549 del CC., nulidad que procede cuando el contrato o acto Jurídico del cual deberían emerger obligaciones contiene vicios insubsanables por disposición expresa de la ley, que impide que un contrato o acto jurídico tenga validez jurídica, nulidad o invalidez que es entendida como la sanción legal que priva de sus efectos propios a un acto jurídico (contrato), en virtud de una falla en su estructura simultánea con su formación. De lo manifestado se puede establecer que la nulidad se origina en una causa existente en el momento mismo de la celebración del acto jurídico y no por un motivo sobreviniente, esta característica es esencial para diferenciar precisamente la nulidad de la resolución”.

En coherencia con el referido artículo, la nulidad procede en cuanto al inciso 1) “Por faltar en el contrato, objeto o la forma prevista por ley como requisitos de validez.”, inciso aplicable a los contratos donde se observa la falta de objeto, debiendo entender que el objeto se encuentra constituido por el conjunto de las obligaciones que se ha generado con la operación jurídica (contrato); es decir, el objeto del contrato es la obligación de las partes, el objeto de la obligación es la prestación debida, dar hacer o no hacer en este entendido no se podría pensar la existencia de un contrato u obligación sin objeto. En cuanto a la falta de la forma, de la lectura precisa del art. 452 del señalado cuerpo legal, el mismo no se constituye en un requisito esencial de validez para todos los contratos, por cuanto la forma será exigida únicamente en aquellos casos en los que la ley así lo disponga, aspecto que es plenamente aplicable a los contratos administrativos, en razón de la existencia y diferencia no solo conceptual, sin legal entre la Ad probationem y la Ad solemnitatem. Respecto al inciso 2) “Por faltar en el objeto del contrato los requisitos señalados por ley”, diremos que esta causal hace referencia a los requisitos establecidos por el art. 485 del Sustantivo Civil, que textualmente señala: “Todo contrato debe tener un objeto posible, licito y determinado o determinable.”, sobre el que el Auto Supremo 504/2014 de 8 de septiembre, orientó que: “el objeto de un contrato o de un convenio, debe reunir ciertos requisitos, conforme a los que señala el art. 485 del Código Civil, debe ser posible, lícito y determinado o determinable, cuando el Código hace referencia al requisito de lo posible, señala que la prestación prometida sobre un bien debe pertenecer al obligado y en el caso de una venta, el cual el objeto del contrato resulta ser la transferencia del derecho de propiedad de un bien, y este bien debe pertenecer al vendedor, de ello se deduce que la transferencia del derecho propietario tenga un objeto posible, conlleva a señalar que el vendedor se encuentra en la posibilidad de transferir dicho bien”.

En relación al inc. 3) “Por ilicitud de la causa y por ilicitud del motivo que impulso a las partes a celebrar el contrato.”, precepto que debe entenderse en sus dos elementos como ser la causa ilícita y el motivo ilícito. En relación a este aspecto en particular, el Auto Supremo 252/2013 de 17 de mayo, orienta manifestando que: “Ahora el Código Civil en lo pertinente "De la causa de los contratos" en su art. 489 refiere: "(Causa Ilícita) La causa es ilícita cuando es contraria al orden público o las buenas costumbres o cuando el contrato es un medio para eludir la aplicación de una norma imperativa". En lo referente, nuestra legislación, conforme la corriente doctrinaria moderna, aceptó a la causa como un elemento constitutivo del contrato, entendiendo a ésta en la función económica-social que el contrato desempeña, tesis defendida por Mazeaud, entre los más destacados, que al exponer sus argumentos de la causa indicaba que "(...) ésta cumple una función económico- social, que el contrato cumple, y consiste en la modificación de una situación existente que el derecho objetivo considera importante para sus propias finalidades; como tal, la causa es constante e inmutable, sea cual fuere la intensión personal de cada una de las partes". De igual criterio podemos citar a Carlos Miguel Ibañez “Derecho de los contratos” 2010, pág. 358, que señala: "(...) la causa es la finalidad inmediata y directa que se propone el que se obliga, y esa finalidad es igual para todos los que celebran un mismo contrato con igual carácter en él. Todo comprador se propone la adquisición de una cosa, todo vendedor la obtención del precio en dinero. Entendiendo por causa esa sola finalidad del valor constante y abstracto...". Bajo estos términos la causa es independiente de la voluntad de los contratantes y es distinta del motivo, pues solo tiene relevancia la causa final. Es por ello, que en nuestra normativa Sustantiva Civil, se distinguió claramente en lo referente a la causa de los contratos, la causa ilícita (art. 489 del CC) y al motivo ilícito (art. 490 del CC); razón que la doctrina refiere que para la causa no interesa el motivo, que es individual y contingente, sino el fin económico-social que se vaya a cumplir.

La causa es lícita cuando es contraria al orden público o las buenas costumbres y no busca eludir una norma de aplicación imperativa; en contrario sensu, se puede referir un contrato con causa ilícita cuando las partes persigan una finalidad económico- práctica contraria a normas imperativas (contrato ilegal) o a los principios de orden público (contrato prohibido) o de las buenas costumbres (contrato inmoral).

Si el contrato es ilícito por ilicitud de causa, forzosamente es ilícito para ambos contratantes, porque la causa es un elemento común, ya que juntas proponen conseguir el fin propio del contrato celebrado, por ello, el motivo -como elemento subjetivo- que instó a alguna de las partes a contratar, no puede supeditar al contrato como ilícito, más aún sabiendo que la parte que concurre al contrato de buena fe lo hace pretendiendo cumplir con una finalidad lícita. Estableciéndose que, para sancionar con nulidad por causa ilícita a un contrato, necesariamente debe probarse en Autos que ambas partes lo celebraron con una finalidad contraria al orden público o las buenas costumbres, o cuando lo hicieron para eludir la aplicación de una norma imperativa, conforme establece el art. 489 del CC.

En cuanto al motivo ilícito, el Auto Supremo 311/2013 de 17 de junio, orientó que: “…el mismo se encuentra comprendido en el art. 490 del Código Civil que textualmente señala: “(Motivo ilícito) El contrato es ilícito cuando el motivo que determina la voluntad de ambos contratantes es contrario al orden público o a las buenas costumbres”, entendiendo por causa esa sola finalidad del valor constante y abstracto...". Bajo estos términos la causa es independiente de la voluntad de los contratantes y es distinta del motivo, pues solo tiene relevancia la causa final.

En cuanto al inc. 4) “Por error esencial sobre la naturaleza o sobre el objeto del contrato.”, de dicha disposición se infiere que cuando el error recae sobre la naturaleza del contrato, cada parte tiene en mira un negocio jurídico distinto, como cuando una entiende concurrir a un arrendamiento y la otra comodato y no hay ni arrendamiento ni comodato, porque cada una de las parte ha querido algo diferente; y el error esencial sobre el objeto del contrato, es aquel que recae sobre la identidad del objeto, como si en el contrato de venta el vendedor entendiese vender cierta cosa determinada, y el comprador entendiese comprar otra. Finalmente, el inciso 5) establece en los demás casos determinados por ley”, que en términos redundantes hace referencia las nulidades establecidas por expresa disposición de la ley.

CONSIDERANDO IV: Análisis de los problemas jurídicos planteados.

Expuesto los argumentos del Recurso de Casación (fs. 1434 a 1444), para su resolución es menester realizar las siguientes consideraciones:

Cabe aclarar y precisar que el recurso en análisis se trata de un memorial absolutamente deficiente tanto en su exposición como en su contenido jurídico, pues si bien cita que el contrato administrativo es de diferente naturaleza; sin embargo, no explica cómo o de qué manera se vulneraron las normas administrativas que regulan dichos contratos; además de ser reiterativos en sus argumentos, referidos al objeto del contrato.

No obstante, en observancia de lo dispuesto en el parágrafo I del art. 180 de la CPE, se ingresa a resolver la causa en la medida y con los límites que su contenido lo permite, a efectos de brindar una respuesta razonada y razonable a la entidad recurrente.

IV.1. En relación a la denuncia sobre la violación, interpretación errónea o aplicación indebida de la ley, al no considerar el inciso b) del art. 5 del Decreto Supremo 0181 de 28 de junio de 2009 y la Ley 1178 de 20 de julio de 1990; toda vez que, la sentencia recurrida, no reconoce las características del contrato administrativo, aplicando preceptos civiles; y que la pretensión de aplicar el pago de intereses en el marco del CC, viola la normativa administrativa vigente, olvidando que el Decreto Supremo 0181, establece que el contrato administrativo debe contener una cláusula de forma de pago.

Conforme se relacionó en el Considerando III.2 de la presente resolución, el contrato administrativo es aquél que se celebra entre la administración pública y un particular, con el objeto de satisfacer un interés general. En ese sentido, el profesor Mariano Gomes Gonzales establece que los contratos administrativos: “(…) son todos aquellos contratos en que intervienen la administración, legalmente representada y tienen por objeto la ejecución de una obra o servicio público ya sea en interés general o del Estado de la Provincia o Municipio”. Concordante con lo dispuesto por el art. 47 de la Ley 1178 que prevé: “(…) son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza”.

En ese entendido, es evidente que el contrato administrativo, es diferente al contrato de carácter civil; por cuanto el primero tiene por objeto satisfacer de manera directa e inmediata un fin de interés público, a través de un régimen normativo de derecho administrativo; así se infiere de lo señalado por el art. 85 del Decreto Supremo 0181 de 29 de junio de 2009; norma que desarrolla el Subsistema de Contratación de Bienes y Servicios, así como los parámetros normativos que rigen el proceso de contratación de bienes, obras, servicios generales y servicios de consultoría, al que deben sujetarse las entidades públicas y las empresas que pretenden adjudicarse la provisión de un determinado bien o servicio en favor del Estado.

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