AS/0105/2024

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 105

Sucre, 14 de marzo de 2024

Expediente: 97-2023

Demandante: Delmira Quiroga García

Demandado: Concejo Municipal de la ciudad Sucre

Materia: Reincorporación

Distrito: Chuquisaca

Magistrado Relator: Ricardo Torres Echalar

VISTOS: El recurso de casación de fs. 324 a 335, interpuesto por el Concejo Municipal de la ciudad Sucre, representado por Gustavo Alberto Portugal Lizarazu, en mérito al Testimonio de poder N° 516/2022 de 31 de agosto, contra el Auto de Vista N° 337/2022 de 25 de noviembre de fs. 225 a 227 vta., emitido por la Sala Social y Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; dentro del proceso de reincorporación, seguido por Delmira Quiroga García, contra el Concejo Municipal recurrente; la contestación de fs. 338 a 342; el Auto Nº 28/2023 de 17 de febrero de fs. 343, que concedió el recurso; el Auto de 9 de marzo de 2023 de fs. 352, que declaró admisible el recurso; el Auto Supremo N° 163 de 29 de mayo de 2023, de fs. 354 a 359 vta., emitido por esta Sala, la Resolución Constitucional N° 015/2024 de 25 de enero de fs. 457 a 460 vta., y todo lo que en materia fue pertinente analizar:

CONSIDERANDO I

I.1. ANTECEDENTES DEL PROCESO.

Sentencia.

La Juez Primero de Trabajo, Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario de Sucre, emitió la Sentencia N° 008/2021 de 8 de diciembre de fs. 181 a 186, declarando IMPROBADA la demanda de reincorporación de fs. 7 a 9, sin costas.

Auto de Vista.

En conocimiento de la Sentencia, la actora interpuso recurso de apelación de fs. 189 a 196; que fue resuelto por el Auto de Vista N° 337/2022 de 25 de noviembre de fs. 225 a 227 vta., emitido por la Sala Social y Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; que REVOCÓ totalmente la Sentencia emitida en primera instancia; y deliberando en el fondo declaró PROBADA la demanda, determinando la reincorporación de la demandante al mismo cargo y con el mismo nivel salarial que tenía al momento de la desvinculación, con nivelación salarial y derechos correspondientes a esta determinación, sin costas.

Recurso de casación.

Notificado con el Auto de Vista, el Concejo Municipal a través de su apoderado formuló recurso de casación, en el que argumentó:

1.- La relación laboral que la demandante sostuvo fue, desde el año 2016 hasta el 30 de marzo de 2018, que estaba regulada por la Ley N° 2027 Estatuto del Funcionario Público (EFP), a través de los siguientes contratos: 1) Contrato a Plazo Fijo N° 094/2016 de asesoramiento especializado en su calidad de administradora de empresas (profesional); 2) Contrato a Plazo Fijo N° 036/2017 como Auxiliar de Secretaria de la Comisión de Desarrollo Económico, Productivo, Local, Financiera y de Gestión Administrativa; y 3) Adenda al Contrato a Plazo Fijo N° 036/2017 del 18 de enero de 2018 al 30 de marzo de 2018.

Como resultado de la Resolución Administrativa del Ministerio de Trabajo JDT-CH N° 025/2018, revocada por Resolución Ministerial N° 1300/18, se considerada a la actora, funcionaria provisoria de libre nombramiento, en su condición de profesional con título de Licenciada en Administración Empresas; por tanto, excluida de los alcances del art. 1-I de la Ley N° 321 de 20 de diciembre de 2012; considerando que, en todos los contratos celebrados con la actora se identificó la calidad de funcionaria provisoria de Libre nombramiento, sujeta al Estatuto del Funcionario Público; además que, en el cargo que ejerció, es requisito indispensable ser profesional con conocimientos en Administración; denotando que la indicada trabajadora, se sujetaba al ámbito del funcionario público de libre nombramiento, como profesional provisoria.

2.- Indicó también, que el Tribunal de alzada no se ha pronunciado respecto a que la demanda de reincorporación, se ha presentado 2 años y 7 meses después de la finalización de la Adenda al contrato N° 036/2017, tratando la actora de generar un cobro excesivo de sueldos devengados y supuestos derechos laborales como ex servidora pública, negligencia que no puede ser suplida por ninguna autoridad.

Petitorio.

Solicitó, se case el Auto de Vista impugnado y deliberando en el fondo se mantenga firme y subsistente la Sentencia N° 08/2021.

Contestación.

Dispuesto el traslado del recurso de casación, la actora contestó por escrito de fs. 338 a 342, argumentado que, no se cumplió los requisitos mínimos enumerados en el art. 274-I del Código Procesal Civil (CPC-2013), omitió identificar y precisar en términos claros, concretos y precisos, en qué medida las disposiciones legales que señala, hubieren sido infringidas, aplicadas indebida o erróneamente por el Tribunal de alzada, peor aún, no especificó en qué consistió la infracción o error en la aplicación de las normas legales presuntamente infringidas, menos se precisó en qué consiste el supuesto error en el que hubiere incurrido el Auto de Vista, a tiempo de efectuar la valoración de la prueba o demostrar en qué consisten las infracciones que acusa, limitándose a presentar una mera critica de la resolución recurrida y una relación de los antecedentes del proceso; por lo que, solicitó se declare improcedente el recurso y ejecutoriado el Auto de Vista recurrido.

Concesión y Admisión.

El Tribunal de alzada por Auto Nº 28/2023 de 17 de febrero, de fs. 343, concedió el recurso de casación ante el Tribunal Supremo de Justicia, que fue admitido por Auto de 9 de marzo de 2023 de fs. 352.

Auto Supremo N° 163 de 29 de mayo de 2023.

El indicado recurso de casación fue resuelto por Auto Supremo N° 163 de 29 de mayo de 2023, de fs. 354 a 359 vta., emitido por este Tribunal, en el que se declaró INFUNDADO el recurso de casación, manteniendo la reincorporación determinada por el Tribunal de alzada.

Acción de amparo constitucional y Resolución Constitucional N° 015/2024 de 25 de enero.

En conocimiento del Auto supremo N° 163 de 29 de mayo de 2023, la representación del Consejo Municipal de Sucre, promovió acción de amparo constitucional que fue resuelto por la Resolución Constitucional N° 015/2024 de 25 de enero de fs. 457 a 460 vta., emitida por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, que CONCEDIÓ la tutela solicitada, dejó sin efecto el indicado Auto Supremo y ordenó se emita nueva resolución en la que debe cumplirse los parámetros determinados en dicha resolución constitucional; es decir, pronunciarse de manera específica respecto a la condición de funcionaria pública eventual, de acuerdo a los contratos suscritos y la Resolución Administrativa emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; y determinar de manera concreta, si corresponde o no a la demandante la protección laboral que solicita; considerarse todos los antecedentes y la norma aplicable, especialmente los arts. 6 y 71 de la Ley N° 2027, para verificar si corresponde emplear en el caso la Ley N° 321, compatibilizando su aplicación respecto de la indicada Ley N° 2027 y normas complementarias. También corresponde pronunciarse de manera clara y concreta, respecto de la aplicación al caso de la SCP 0176/2018 de 11 de mayo, e identificar los términos y momentos en los cuales se puede plantear la reincorporación y determinar la razonabilidad o no de la decisión asumida por el Tribunal de Alzada, concluyendo además que este Tribunal debe respaldar y motivar su decisión; y no resolver de manera retórica, explicando las razones por las cuales de consideraría que exista o no un plazo para solicitar la reincorporación y/o explicar por qué debiera o no, acogerse la jurisprudencia constitucional.

CONSIDERANDO II

II.1. Fundamentación y motivación de la decisión:

Para resolver el recurso de casación, cumpliendo las determinaciones de la Resolución Constitucional N° 015/2024 de 25 de enero, corresponde realizar las siguientes puntualizaciones previas:

Derecho a la estabilidad laboral: Estructura normativa.

La Constitución Política del Estado (CPE), consagra el derecho al trabajo como un derecho fundamental, tal es así que el art. 48-II, prevé: “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”.

En ese sentido, el Decreto Supremo (DS) Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, en su art. 4 ratificó la vigencia plena en las relaciones laborales, del principio protector, con sus reglas del “in dubio pro operario” y “de la condición más beneficiosa”, así como los principios de continuidad o estabilidad de la relación laboral, de primacía de la realidad y de no discriminación; por su parte el art. 11-I del citado precepto, determina: “Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias”.

Los criterios descritos en torno al derecho al trabajo y la estabilidad laboral, se encuentran previstos también por normas internacionales; así el art. 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, señala que: “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo que le asegure a ella como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana”.

Reincorporación.

Protegida como está la estabilidad laboral, atribuyéndole la mayor duración posible a una relación laboral, el DS Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, señala que las condiciones de las relaciones socio-laborales a ser reguladas, también contribuirán: “a incrementar los niveles productivos tanto de las empresas y entidades nacionales, públicas o privadas, siempre respetando el derecho mutuo de respeto entre empleador y empleado”; de ahí entonces, es la propia norma reglamentaria, que prevé un criterio de equidad entre la protección del derecho a la estabilidad laboral y la productividad del empleador; este aspecto es reforzado por los propios arts. 16 de la LGT y 9 del DR-LGT, de los que, se advierte la existencia implícita de una desvinculación laboral justificada y que también, castiga conductas en las que pudiera incurrir un trabajador y que provoquen perjuicio material, productivo u organizativo de la empresa o entidad, donde desarrollan sus actividades.

En mérito a ello, emerge la salvedad de no amparar con la reincorporación a ciertos supuestos, tal es así que, el art. 10-I del DS Nº 28699, determina que cuándo un trabajador sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.

Ley N° 321, trabajador permanente y estabilidad laboral.

El art. 1-I de la Ley N° 321 de 18 de diciembre de 2012, prevé: “Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo”, también el mismo artículo, señala las excepciones a esta determinación en su parágrafo II: “Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional”.

En el artículo único de la Disposición Transitoria de la Ley N° 321, se determinó que los Gobiernos Autónomos Municipales, en el plazo de noventa (90) días de promulgada la indicada Ley, tenían la obligación de aprobar su Reglamento Específico del Sistema de Administración Personal, en el marco de la Ley N° 1178 y del DS N° 26115.

Evidentemente, la norma indicada en su literalidad hace referencia a “trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes”, aspecto que haría comprender a primera vista, que su alcance sólo sería -con las excepciones concretas anotadas en la misma Ley-, para aquellos trabajadores con contrato a tiempo indefinido o con ítem, que no sería aplicable para aquellos con contratos temporales o eventuales; empero, la interpretación de la mencionada norma no debe ser realizada sólo bajo el método literal o gramatical; sino, bajo los métodos teleológico, sistemático y fundamentalmente bajo los principios protectores del derecho laboral, considerando la verdad material y las circunstancias específicas de cada caso.

Ley N° 2027 del Estatuto del Funcionario Público (EFP):

“ARTÍCULO 3º (ÁMBITO DE APLICACIÓN).

I. El ámbito de aplicación del presente Estatuto abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independientemente de la fuente de su remuneración.

II. Igualmente están comprendidos en el ámbito de aplicación del presente Estatuto los servidores públicos que presten servicios en las entidades públicas autónomas autárquicas y descentralizadas.

III. Las carreras administrativas en los Gobiernos Municipales, Universidades Públicas, Escalafón Judicial del poder judicial, Carrera Fiscal del Ministerio Público, Servicio Exterior y Escalafón Diplomático, Magisterio Público, Servicio de Salud Pública y Seguridad Social, se regularán por su legislación especial aplicable en el marco establecido en el presente Estatuto.

IV. Los servidores públicos dependientes de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional estarán solamente sujetos al Capítulo III del Título II y al Título V del presente Estatuto.

TÍTULO II

SERVIDOR PUBLICO

CAPITULO I