AS/0117/2025

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA

AUTO SUPREMO 117/2025

Sucre, 21 de abril de 2025

DATOS DEL PROCESO Y DE LAS PARTES

Expediente : 904/2024

Demandante :  Milenka Balcázar Mamio

Demandado : Gobierno Autónomo Municipal de Cobija

Proceso : Beneficios Sociales

Distrito : Pando

Relatora : Mgda. Rosmery Ruíz Martínez

I. VISTOS: Los Recursos de Casación de fs. 231 a 233 vta. y fs. 238 a 240, interpuestos por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija a través de su representante legal y por Milenka Balcázar Mamio, respectivamente, contra el Auto de Vista 176/2024 de 2 de septiembre, de fs. 218 a 221, emitido por la Sala Civil, Social, Familiar, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando; dentro del proceso por pago de beneficios sociales seguido por Milenka Balcázar Mamio contra el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija; la respuesta de la entidad demandada, a fs. 244 y la contestación a fs. 248 y vta. de la demandante; el Auto 478/2024 de 4 de octubre, a fs. 245, que concedió los recursos; el Auto Interlocutorio 660/2024 de 1 de noviembre de fs. 260 a 261 vta., que admite los Recursos de Casación; los antecedentes procesales y todo lo que en materia fue pertinente analizar.

II. ANTECEDENTES PROCESALES

Sentencia

El Juez Técnico, de Partido de Trabajo y Seguridad Social Tercero de la Capital del departamento de Pando, en suplencia legal de su similar Segundo, emitió la Sentencia 17/2023 de 3 de febrero, de fs. 189 a 191, declarando PROBADA parcialmente la demanda de fs. 83 a 85, disponiendo el pago a la demandante de Bs34.780 (treinta y cuatro mil setecientos ochenta 00/100 bolivianos) por concepto de subsidio de frontera.

Auto de Vista

Notificadas las partes con la Sentencia, ambas interponen Recursos de Apelación, de fs. 195 a 199 y fs. 201 a 202, respectivamente, que fueron resueltos por la Sala Civil, Social, Familiar, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, mediante Auto de Vista 176/2024 de 2 de septiembre, de fs. 218 a 221, por el que REVOCA PARCIALMENTE la Sentencia apelada, disponiendo el pago del subsidio de frontera, aplicado el mismo en forma adicional sobre cada aguinaldo correspondiente a las gestiones 2010 a 2014, incrementando así el pago total, conforme a la suma a fs. 220 vta., haciendo un monto de Bs41.325 (cuarenta y un mil trescientos veinticinco 00/100 bolivianos).

III. ARGUMENTOS DE LOS RECURSOS DE CASACIÓN

III.1. Recurso de Casación en el fondo del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija.

1. Violación del art. 108 de la Constitución Política del Estado (CPE), señalando que deben aplicarse normas de administración pública como la Ley 1178, Ley 2027 y Ley 2341 así como los contratos administrativos suscritos con la actora. Considera que el Auto de Vista no efectuó la valoración a los contratos de consultoría en línea, [suscritos entre el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija y la demandante] los cuales la excluyen de la Ley 321, amparando tal criterio en la SC 0351/2003-R de 24 de marzo, acotando que los consultores no son servidores públicos y no les corresponde ningún otro beneficio social, por lo que considera que, no se está aplicando tal disposición [jurisprudencial] de forma imparcial, y no se está velando por los intereses económicos del Estado, considerando que la autoridad jurisdiccional debe aplicar la norma velando también por los intereses del Estado Plurinacional, al no haberse aplicado las disposiciones legales precitadas, a las que estuvo sometida la demandante.

Refiere que los contratos “a plazo fijo” no gozan de todos los beneficios, mucho menos se encuentran sujetos a la Ley 321; y por lo mismo, considera que a la demandante no le corresponde pagos por conceptos no declarados [en los contratos], ni aprobados.

2.- Del subsidio de frontera, reclama que el Auto de Vista al confirmar lo dispuesto en Sentencia, respecto a su pago, se constituyó en “atentatorio y vulneratorio” debiendo aplicarse “las presunciones” de que dicho concepto no corresponde, porque no se encuentra en el contrato de consultor en línea ni en el de personal eventual, y tampoco se desglosa en su boleta de pago; considerando erróneo el pago de subsidio de frontera de 2010 a 2019 como tampoco debe considerarse pagos por estos conceptos en los aguinaldos, cuando el actor reconoció que no trabajó gestiones completas.

Señala que tal pago de subsidio de frontera en los aguinaldos ocasionaría la violación del art. 5 de la Ley 2042, porque no podrían comprometer recursos al no contar con partidas presupuestarias destinadas a ese tipo de pagos económicos a extrabajadores; asimismo, porque no le corresponde el pago de aguinaldo de navidad, en virtud a que el art. 9 del Decreto Supremo (DS) 27327 claramente enfatiza en tal sentido, respecto a los consultores en línea.

Solicita se case o modifique el Auto de Vista, previa revisión e interpretación de la normativa violada o aplicada erróneamente.

III.2. Recurso de Casación de la parte demandante

1. Refiere que el Tribunal Ad quem no atendió, ni respondió de forma clara y precisa los agravios planteados en la apelación, limitándose a explicar conceptos de institutos jurídicos de carácter laboral; empero, sin responder sus reclamos sobre indemnización, vacaciones, aguinaldo y multa, considerando solamente y en forma parcial el reclamo de subsidio de frontera, sin dar explicación alguna sobre las razones válidas por las que no le correspondería el pago de tales derechos reclamados.

2. Denuncia existencia de violación, interpretación errónea o aplicación indebida de la Ley porque el Ad quem no aplicó correctamente los preceptos legales [de la Ley 321] a los hechos de la causa, y por haber fallado en contra de dichos preceptos legales, de orden público y cumplimiento obligatorio.

3. Reclama que ni el Juez de primera instancia, como tampoco el Tribunal de Apelación, se pronunciaron respecto al reclamo del pago de desahucio, habiendo manifestado en el transcurso del caso de autos, que fue despedida sin causal justificada, y sin que la parte demandada hubiere desvirtuado ni probado que se la despidió por la causal establecida en el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT), alegando que corresponde se le reconozca ese derecho.

Solicita se case el Auto de Vista recurrido y deliberando en el fondo, se declare probada en todas sus partes la demanda laboral y se proceda a una nueva liquidación, reconociéndole el monto establecido en la demanda.

IV. CONTESTACIONES A LOS RECURSOS DE CASACIÓN

IV.1. Contestación del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija.

La entidad demandada respondió al recurso interpuesto, con el memorial a fs. 244, señalando que la demandante pretende se garantice los beneficios sociales, desconociendo que la contratación se rige por la Ley 1178 y DS 0181, como entidad pública y no como pretende ampararse en la LGT, ni la Ley 321, razón por la que no existe agravio en perjuicio de la demandante.

IV.2. Contestación de la parte demandante.

Señala que el Recurso de Casación ha sido interpuesto con el afán de dilatar maliciosamente el proceso, sin explicar cómo es que las normas han sido infringidas o aplicadas indebida o erróneamente, y no explica cómo debieron aplicarse al caso concreto, pidiendo se declare infundado el recurso, sea con la imposición de costas y costos.

V. NORMAS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO CONCRETO

El principio procesal de verdad material, como uno de los fundamentos de la jurisdicción ordinaria

Es importante tomar en cuenta lo establecido en el art. 180.I de la CPE, el cual prevé que la jurisdicción ordinaria se fundamenta, entre otros, en el principio procesal de verdad material, que ha sido desarrollado por el art. 30.1 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), el cual establece que, el principio de verdad material obliga a las autoridades a fundamentar sus resoluciones, con la prueba relativa solo a los hechos y circunstancias, tal como ocurrieron, en estricto cumplimiento con las garantías procesales. En ese contexto, la SCP 1662/2012 de 1 de octubre, definió al principio procesal de verdad material, cuando precisó que: “…Entre los principios de la jurisdicción ordinaria consagrados en la Constitución Política del Estado, en el art. 180.I, se encuentra el de verdad material, cuyo contenido constitucional implica la superación de la dependencia de la verdad formal o la que emerge de los procedimientos judiciales, por eso es aquella verdad que corresponde a la realidad, superando cualquier limitación formal que restrinja o distorsione la percepción de los hechos a la persona encargada de juzgar a otro ser humano, o de definir sus derechos y obligaciones, dando lugar a una decisión injusta que no responda a los principios, y valores éticos consagrados en la Norma Suprema de nuestro país, a los que todas las autoridades del Órgano Jurisdiccional y de otras instancias, se encuentran impelidos de dar aplicación, entre ellas, al principio de verdad material, por sobre la limitada verdad formal”.

Entendimiento del trabajo municipal propio como permanente, y alcances de aplicabilidad especial en la Ley 321

La Ley citada, en su art. 1.I dispone que: “Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo”.

En su parágrafo II, señala las excepciones a esta determinación: “Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional”.

Una cuestión que la jurisprudencia, tanto ordinaria como constitucional ha abordado recurrentemente, es la referida a definir si los contratos eventuales del sector público -municipal u otro- pueden o no convertirse en contratos a tiempo indefinido para incorporarse así a la LGT; y, en similar como conducente sentido, si la terminología “permanente” que hace la Ley 321, alcanza únicamente a los trabajos con duración indefinida o ítem, vigentes a la fecha de promulgación de dicha Ley, o debe brindarse un entendimiento ampliado, pro hómine, que pueda aportar mayor protección jurídica al derecho a la estabilidad laboral, consagrado constitucionalmente.

La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera de éste Supremo Tribunal de Justicia, en el Auto Supremo 265 de 24 de julio de 2023, define que solo puede convertirse un contrato de plazo fijo, en uno indefinido, cuando el trabajador demandante se hubiera encontrado previamente bajo el alcance laboral de la LGT, así queda entendido cuando manifiesta que: “…para que se pueda aplicar el art. 2 del DL Nº 16187 del 16 de febrero de 1979, el trabajador debe estar protegido bajo el régimen de la LGT; empero en el caso, el actor, no se encuentra amparado en esta normativa, por estar comprendido en las excepciones previstas en el art. 1-II de la Ley Nº 321”

En cuanto la conversión de estos contratos, adscribiéndonos a la jurisprudencia constitucional glosada en el precitado Auto Supremo; la SCP 0562/2017-S2 de 5 de junio, señaló: “Del contenido jurisprudencial desarrollado, se advierte que podrá existir estabilidad laboral en contratos a plazo fijo, siempre y cuando exista reconducción del contrato al vencimiento del mismo al persistir las actividades laborales; o se haya contratado por más de dos veces sucesivas en tareas propias de la empresa; sin embargo, debe tomarse en cuenta que este razonamiento fue desarrollado en base a normativa eminentemente del sector privado como la Ley General del Trabajo, la Resolución Ministerial (RM) 283/62 de 13 de junio de 1962, la RM 193/72 de 15 de mayo de 1972, DL 16187 de 16 de febrero de 1979, por lo que no puede ser extendido a los contratos de trabajo a plazo fijo del sector público, en virtud a que éstos se encuentran regidos bajo otra normativa especial.

Consiguientemente, si una persona continuara trabajando a pesar de haber cumplido el plazo de vigencia de un contrato laboral eventual o a plazo fijo en el sector público; o en su caso se le suscriban más de dos contratos sucesivos de trabajo en base a la normativa que regula al sector público, se entiende que no operará la tácita reconducción del contrato, ni la conversión a indefinido, ya que la validez de estos contratos estarán en el marco de estipulaciones normativas especiales así como del contenido del contrato” (las negrillas han sido añadidas).

En ese marco, para que opere la convertibilidad, quién está sujeto al contrato, lógicamente debe estar bajo el régimen de la LGT; consecuentemente, no existe la posibilidad de determinar los contratos de trabajo a plazo fijo, como un periodo laboral indefinido, si la relación laboral o administrativa, nunca estuvo al amparo de dicha Ley; por lo que, a la culminación del contrato a plazo fijo, se extingue la relación laboral, siendo dicho entendimiento, extensible a los contratos eventuales en la administración pública municipal que surgieron con tal carácter eventual, después de la vigencia de la Ley 321, los que no se encuentran bajo el régimen de la LGT, por tener una normativa específica aplicable, entre ellas, las Leyes 1178, 2027 y 482 de 9 de enero de 2014.

No obstante a lo anterior, la Ley 321 si bien en su literalidad hace referencia a trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes, aspecto que haría comprender en una mera como anticuada interpretación exegética y a primera vista, que su alcance sólo sería -con las excepciones concretas anotadas en la misma Ley-, para aquellos trabajadores con contrato a tiempo indefinido o con ítem, y que no sería aplicable para aquellos con contratos temporales o eventuales; empero, la interpretación de la mencionada norma no debe ser realizada sólo bajo el método literal o gramatical; sino, bajo los métodos teleológico, sistemático y fundamentalmente bajo los principios protectores del derecho laboral; en el caso, bajo principios que enmarcan el trámite de los procesos sociales, que protegen al trabajador como el sujeto más débil de la relación empleador-trabajador, entre éstos está el principio protector con sus reglas del “in dubio pro operario”, “de la condición más beneficiosa” y el principio de “primacía de la realidad”, previstos en el art. 48.II de la CPE.

La jurisprudencia constitucional en su SCP 177/2012 de 14 de mayo, ha desarrollado el marco constitucional y doctrinal concerniente al derecho del trabajo y su relación con la estabilidad laboral, refiriéndose a los principios informadores que lo regulan, entre ellos: “El principio protector. Considerado como el principio básico y fundamental del Derecho del Trabajo con sus tres reglas o criterios, a) El in dubio pro operario que se explica en el sentido de que cuando una norma se presta a más de una interpretación, debe aplicarse la que resulte más favorable al trabajador; b) La regla de la norma favorable, según la cual aparecieran dos o más normas aplicables a la misma situación jurídica, se aplicará la que resulte más favorable al trabajador; c) La regla de la condición más beneficiosa según la cual, ninguna norma debe aplicarse si esta tiende a desmejorar las condiciones en que se encuentra el trabajador, pues la idea es de que en materia laboral las nuevas normas o reformas deben tender a mejorar las condiciones de trabajo y no a la inversa”.