AS/0173/2022

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 173

Sucre, 26 de abril de 2022

Expediente: 23/2022-C

Demandante: Justino Flores Cordero

Demandado: Gobierno Autónomo Municipal de Filadelfia

Proceso: Contencioso

Departamento: Pando

Magistrado Relator: Lic. Esteban Miranda Terán

VISTOS: El recurso de casación de fs. 190 a 196, interpuesto por Justino Flores Cordero, contra la Sentencia N° 18/2021 de 5 de noviembre, de fs. 175 a 177, emitida por la Sala Civil, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, dentro el proceso contencioso de “cumplimiento de contratos y pago por la venta de material educativo, deportivo, cocina, instrumentos musicales, aseo y limpieza” que sigue el recurrente contra el Gobierno Autónomo Municipal de Filadelfia (GAM de Filadelfia); el Auto de 3 de diciembre de 2021, que concedió el recurso (fs. 201); el Auto de Admisión de 14 de enero de 2022 (fs. 209) y todo lo que ver convino y se tuvo presente; y:

I.- ANTECEDENTES DEL PROCESO:

Sentencia:

Tramitado el proceso contencioso de cumplimiento de Contratos Administrativos, la Sala Civil, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, emitió la Sentencia N° 18/2021 de 5 de noviembre de fs. 175 a 177, que declaró PROBADA la excepción de prescripción, opuesta por el GAM de Filadelfia, sin costas.

II.- DEL RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN y ADMISIÓN:

Recurso de casación.

Contra la indicada Sentencia, el demandante Justino Flores Cordero, interpuso recurso de casación de fs. 190 a 196, alegando:

En el memorial de la demanda contenciosa, adjuntó prueba consistente en 7 (siete) contratos administrativos de provisión de materiales educativos, deportivos, cocina, instrumentos musicales, aseo y limpieza, suscritos el año 2009, con el GAM de Filadelfia, para las Unidades Educativas de Filadelfia, por un monto total de Bs. 802.995.

Afirmó que, en cumplimiento a cada uno de los contratos administrativos, entregó los materiales dentro de los plazos y a satisfacción de las Autoridades Municipales, firmando en constancia en las Actas de Recepción Definitiva de Bienes.

Aclaró que, la dos Autoridades Municipales que firmaron los contratos Administrativos, consientes que se entregó los materiales a satisfacción, le otorgaron un Cheque por el monto de Bs.793.334; sin embargo, que no pudo cobrarlos debido a que en esa fecha las cuentas del GAM de Filadelfia, se encontraban congelados por problemas de conmoción social, político y administrativo.

Citando los arts. 3, 5, 37-II-b) y 85 del Decreto Supremo (DS) Nº 181 de 28 de junio de 2009 y Cláusula Quinta de los contratos administrativos, señaló:

El GAM de Filadelfia, antes de contestar la demanda contenciosa, opuso la excepción previa de prescripción, que careció de fundamentación jurídica por cuanto no respaldó su petición con normativa prevista en la Ley Nº 620; además, recordó que el Código Civil (CC), no es aplicable en el presente caso.

Afirmó que, la excepción previa de prescripción, se presentó antes de contestar la demanda contenciosa, conforme prevén los arts. 336 y 337 del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975); la Sala, debió resolver en el plazo fatal y perentorio de 3 (tres) días, en cumplimiento del art. 338-II del CPC-1975; sin embargo, conforme a los antecedentes del proceso, el GAM de Filadelfia, contestó la demanda contenciosa el 5 de enero de 2021 y los Vocales, hasta esa fecha no resolvieron la excepción opuesta, incurriendo en vicios de nulidad.

Alegó que conforme consta en el expediente, el GAM de Filadelfia, fue citado con la demanda contenciosa el 18 de noviembre de 2020 y tenía el plazo de 15 días para contestar la demanda; es decir, hasta el 9 de diciembre de 2020; sin embargo, contestó el 6 de enero de 2021, de forma extemporánea; por lo que, vulneró sus derechos y garantías constitucionales al debido proceso, seguridad jurídica y legalidad; con el fin de evitar vicios de nulidad solicitó deje sin efecto el memorial de 6 de enero de 2021, por no cumplir con el art. 345 del CPC-1975.

Hizo una recopilación de los argumentos del memorial de contestación de 6 de enero de 2021, por el GAM de Filadelfia, del Auto de calificación del proceso y del periodo de prueba y señaló:

Conforme a los antecedentes descritos, el GAM de Filadelfia, opuso la excepción de prescripción antes de contestar la demanda, en el marco de los arts. 336 y 337 del CPC-1975 y por lo tanto debió resolverse dentro del plazo de 3 días, conforme prevé el art. 338-II del CPC-1975; en consecuencia, al haberse resuelto en la Sentencia de 5 de noviembre de 2021, ésta es ilegal.

Afirmó que, la norma que se aplica en los procesos contenciosos y contenciosos administrativos, es el Código de Procedimiento Civil, por mandato del art. 4 de la Ley Nº 620; por consiguiente, no es aplicable el Código Civil, como mal interpretaron los Vocales de la Sala; por cuanto, una de las partes es el Estado, sujeto de derecho público regulado por el Derecho Administrativo; por lo que, no fue legal la invocación de los arts. 1492, 1503, 1507 y 1509 del CC, para sustentar, fundamentar y motivar una decisión judicial, respecto a la prescripción.

Citando los arts. 109-I y 324 del CPE, señaló que las deudas causados al Estado no prescriben y el art. 112 prevé que los delitos cometidos por servidores públicos que atenten al patrimonio del Estado no prescriben y el art. 40 de la Ley 1178 del Sistema de Administración y Control Gubernamental (SAFCO), que regulaba la prescripción en 10 años, fue declarado inconstitucional, a través de la Sentencia Constitucional (SC) Nº 0790/2012 de 20 de agosto; por lo que, se tiene que cuando uno es parte en los procesos judiciales con el Estado, no opera la prescripción.

Petitorio.

Solicitó que previa valoración de sus argumentos de hecho y derecho, se dicte otra conforme determina el art. 274 del CPC-2013 y sea previo tramites de Ley.

Contestación.

Dispuesto el traslado mediante Decreto de 17 de noviembre de 2021 de fs. 197, el GAM de Filadelfia, pese a su legal notificación conforme consta a fs. 199, no contestó el recurso de casación.

Admisión.

Mediante Auto de 14 de enero de 2022 de fs. 209, esta Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, admitió el recurso de casación de fs. 190 a 196, que se pasan a resolver.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:

Doctrina aplicable al caso:

1.- Para el autor Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en la obra "Contratos Administrativos" señala: “(…) el contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado; sino que existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de derecho privado, pero también diferencias que derivan de su contenido, de su fin, de intereses que les afecta y de su régimen jurídico propio”.

Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández en su obra “Curso de Derecho Administrativo Pág. 737, sostienen que a diferencia de lo que ocurre en los contratos civiles”, “…en los contratos administrativos las partes se reconocen desiguales, en la medida en que una de ellas representa el interés general, el servicio público, y la otra solamente puede exhibir su propio y particular interés. La presencia del interés público determinará entonces que el contratante de la administración titular del servicio público no esté obligado solamente a cumplir su obligación como lo haría un particular con otro particular, sino que, por extensión, lo esté también a todo lo que sea absolutamente necesario para asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio público, con el cual consiente en colaborar. La administración, por su parte, lo estará igualmente, más allá de lo que es propio del Derecho común, a indemnizar al contratista en caso de que la ampliación de sus obligaciones cause a éste un perjuicio anormal, que no podía razonablemente prever en el momento de contratar”.

Juan Carlos Cassagne en su obra “Derecho Administrativo” Tomo I Págs. 118 y 119, en cuanto al régimen exorbitante expresa: “El sistema del derecho administrativo posee, como nota peculiar, una compleja gama de poderes o potestades jurídicas que componen lo que se ha llamado régimen exorbitante, que se determina y modula en los distintos países de un modo diferente, ya que el mismo, en definitiva, es un producto de la categoría histórica que caracteriza al derecho administrativo”. “La denominación de régimen exorbitante se mantiene sólo en un sentido convencional que ya no responde a su significado originario, pues su contenido se integra, además de las prerrogativas de poder público, con las garantías que el ordenamiento jurídico instituye a favor de los particulares para compensar el poder estatal y armonizar los derechos individuales con los intereses públicos que persigue el Estado, cuya concreción, en los casos particulares, está a cargo de la Administración pública. De ese modo, el régimen exorbitante se configura como el sistema propio y típico del derecho administrativo”.

Sobre el mismo tema, la jurisprudencia sostiene el mismo criterio y para comprender su alcance se cita el Auto Supremo 264/2014 de 27 de mayo de 2014, emitido por la Sala Civil de este Tribunal Supremo de Justicia, entre otros, cuando afirma que: “….De lo expuesto diremos que estamos frente a un contrato administrativo cuando: a) Al menos una de las partes que interviene en su celebración es la Administración Pública (elemento subjetivo); b) cuando el objeto sobre el que versa se encuentra directamente relacionado con la satisfacción de necesidades de carácter público -servicio o interés público- (elemento objetivo).

Nuestro ordenamiento positivo, en el art. 47 de la Ley N° 1178, reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades del Estado sujetas a esa normativa de control, en ese sentido, en su parte final dispone que: "(…) son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza...".

De acuerdo con el texto legal citado, revisten naturaleza administrativa, por atribución legal, aquellos contratos que tengan por objeto directo: 1) La ejecución de obras; 2) la provisión de materiales, bienes y servicios.

Esto no quiere decir que éstos sean los únicos contratos de naturaleza administrativa, pero sí son los que expresamente se encuentran calificados como administrativos por la Ley, en razón al objeto sobre el que versan, siendo la propia Ley la que abre la posibilidad que existan otros contratos administrativos en razón de su naturaleza; es decir, respecto de una directa vinculación con el interés o servicio público.

La diferencia entre el contrato administrativo y el privado, es de trascendental importancia al momento de delimitar el régimen jurídico que resulte aplicable al negocio a celebrar o en la ejecución del contrato, así como el orden jurisdiccional competente para conocer las controversias que surjan entre las partes.

Como podemos advertir, la diferencia existente entre el contrato administrativo y el contrato privado, plantea un problema jurídico de mayor importancia, si se tiene en cuenta la existencia de las jurisdicciones contencioso y contencioso-administrativa y de la jurisdicción ordinaria, pues las controversias emergentes de los contratos administrativos no podrían ser sometidos a la jurisdicción ordinaria -civil-, sino a la jurisdicción especializada contencioso y excepcionalmente contenciosa administrativa, cuando entre su controversia se impugna una resolución que provoque controversia entre el interés público y privado.

Al respecto el autor Rafael Bielsa, en la obra citada, señala que: “El conocimiento y decisión de todo litigio sobrevenido en la ejecución (o interpretación controvertida) de los contratos administrativos corresponde a los Tribunales con competencia en lo contencioso administrativo. El fundamento y justificación de esta competencia está en el objeto del contrato administrativo, es decir, al grado de interés público que el contrato contiene”.

Por otra parte, se debe señalar que la Constitución Política de Estado, así como la Ley del Órgano Judicial, reconocen y regulan las jurisdicciones especializadas y dentro de ellas a la jurisdicción contenciosa y contenciosa administrativa, desarrollada y regulada por la Ley Nº 620, al igual que la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990; el DS Nº 181 de 28 de junio de 2009, así como también el Código de Procedimiento Civil en su art. 775, que dispone: “En todos los casos en que existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, conforme a las previsiones pertinentes a la Constitución Política del Estado, se presentará la demanda ante la Corte Suprema de Justicia…”.

Precepto normativo que señala la competencia para la resolución de los conflictos, emergentes de los contratos administrativos a la Corte Suprema de Justicia (hoy Tribunal Supremo de Justicia) y que actualmente se encuentra regulada por la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, “Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo” que reconoce la jurisdicción especializada, en relación a lo establecido en el art. 179-I de la CPE, de manera que corresponde referir a lo que dispone el art. 6 de la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014, cuyo texto dice: “(Procesos en trámite). “Los procesos en curso, archivados y los presentados con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, continuarán siendo de competencia de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia y de las Salas Plenas de los Tribunales Departamentales de Justicia, hasta su conclusión, conforme a normativa legal aplicable hasta antes de la promulgación de la presente Ley.”

2.- Finalmente cuando se demanda el cumplimiento o la resolución de este tipo de contratos; esta pretensión se sustenta por analogía, en las previsiones contenidas en el art. 568-I del CC, que determina: “En los contratos con prestaciones recíprocas cuando una de las partes incumple por su voluntad la obligación, la parte que ha cumplido puede pedir judicialmente el cumplimiento o la resolución del contrato, más el resarcimiento del daño; o también puede pedir sólo el cumplimiento dentro de un plazo razonable que fijará el juez, y no haciéndose efectiva la prestación dentro de ese plazo quedará resuelto el contrato, sin perjuicio, en todo caso, de resarcir el daño”.

Por consiguiente, esta acción se encuentra reservada solo para la parte que cumplió sus obligaciones; por cuyo motivo, como requisito para acreditar la legitimación del actor y luego declarar probada la demanda, con carácter previo debe determinarse que éste, ha cumplido con la contraprestación a la que se encontraba reatado, pactada en el contrato administrativo suscrito.

Respecto de los contratos resueltos por una de las partes en mérito a una cláusula resolutoria, de similar manera se aplica el art. 569 del CC, que establece: “Las partes pueden convenir expresamente que el contrato quedará resuelto si una determinada obligación no se cumple en la forma y de la manera establecida. En este caso el contrato se resuelve de pleno derecho sin necesidad e intervención judicial”.

Empero esta previsión tiene sus límites, cuáles son las previsiones de los arts. 454 y 519 del CC, referido a la libertad contractual y la eficacia de los contratos, cuando establecen:

“Libertad contractual; sus limitaciones: I.- Las partes pueden determinar libremente el contenido de los contratos que celebren y acordar contratos diferentes de los comprendidos en este Código. II.- La libertad contractual está subordinada a los límites impuestos por la ley y a la realización de intereses dignos de protección jurídica”.

“Eficacia del contrato. - El contrato tiene fuerza de ley entre las partes contratantes. No puede ser disuelto sino por consentimiento mutuo o por las causas autorizadas por la ley”.

Es decir, cuando una de las partes, contrariando el marco establecido en el contrato, que constituye Ley entre ellas; asume una determinación que sea contraria a la Ley; la parte contraria afectada, puede solicitar que la Autoridad Jurisdiccional verifique y determine si esa resolución fue válida o inválida, considerando para ello las estipulaciones del contrato; es decir, previa interpretación del contrato y verificación de los hechos acreditados que sustentan el cumplimiento o incumplimiento, se define si es evidente o no la vulneración incurrida por la parte contraventora.

La resolución de los contratos administrativos, se enmarca a las previsiones contenidas en el mismo contrato, conforme prevé el art. 87-l del DS Nº 181, cuando establece que debe estar incluido en su texto las causales de terminación del contrato, entre las que se encuentra la cláusula resolutoria, respecto a motivos previamente acordados entre las partes para poner fin al mismo.

Es importante para efectos de la decisión, resaltar el carácter formal del contrato administrativo, en el entendido que el contrato administrativo supedita su validez y eficacia al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones vigentes, en cuanto a la forma y procedimientos de contratación; a diferencia de los contratos privados, donde se impone la voluntad entre partes, salvo disposición acordada de manera expresa en contrario, prevista en el mismo documento, como es por ejemplo, la cláusula resolutoria, que debe ser cumplida a cabalidad por ambas partes suscribientes.