AS/0183/2025

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA SEGUNDA

AUTO SUPREMO Nº 183/2025

Sucre, 22 de abril de 2025

Expediente : 950/2024

Demandante : Empresa CARSA Constructora y Consultora

Demandado : Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo

Materia : Contencioso

Distrito : Cochabamba

Relatora : Dr. Germán Saúl Pardo Uribe

I. VISTOS: El recurso de casación interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo (GAMQ), a través de Armando Edgar Copali Suturi, Dennis Soraya Rojas Pérez y Sandro Daniel Mencia Cancharia, en representación de Héctor Cartagena Chacon, cursante de fs. 234 a 239 vta., contra la Sentencia N° 005/2024 de 22 de julio, de fs. 213 a 229 vta., emitido por la Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; dentro del proceso contencioso interpuesto por la empresa CARSA Constructora y Consultora, representado por Henry Góngora García contra la Entidad recurrente; la contestación al recurso de casación, de fs. 343 y vta.; el Auto de 9 de octubre de 2024, de fs. 245, que concedió el recurso; el Auto Supremo N° 950/2024-A de 11 de noviembre, que admitió el recurso de casación, cursante a fs. 251 y vta., y:

II. ANTECEDENTES PROCESALES

Sentencia:

Tramitado el proceso contencioso, la Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, emitió la Sentencia N° 005/2024 de 22 de julio de 2024, de fs. 213 a 229 vta., que declaró PROBADA en parte la demanda contenciosa de cumplimiento de obligación por pago del proyecto realizado conforme al Acta de conciliación de saldos e IMPROBADA la demanda de daños y perjuicios, determinándose en consecuencia: 1) Se ordena que en tercero día de ejecutoriada la resolución se pague a favor de Henry Góngora García la suma adeudada de Bs. 113.970.82, que debe cancelar el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo; asimismo, declaró IMPROBADA los fundamentos de la respuesta a la demanda y las excepciones perentorias de falta de acción y derecho interpuesta por el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo; sin costas ni costos por disposición del art. 39 de la Ley N° 1178.

III. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN

Notificado con esta determinación, el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo a través de Armando Edgar Copali Suturi y otros en representación de Héctor Cartagena Chacón, interpuso recurso de casación de fs. 234 a 239 vta., alegando:

La Sentencia impugnada no valoró la prueba consistente en el Acta de Conciliación de Saldos del “Proyecto Asfalto 21 de septiembre entre rieles y Max Bascope OTB TOMAS BATA D-1”, por el monto de Bs. 113.970,86; no tomó en cuenta que no fueron de conocimiento o cursa la aprobación o autorización de dichos actos por la Máxima Autoridad Ejecutiva, denotándose irregularidades en el documento que ocasiona un perjuicio y daño económico al GAMQ y a los intereses del Estado, por lo que carece de legalidad.

Señaló que el libro de órdenes tiene observaciones sobre las paralizaciones sin justificación sustentada en tres ocasiones y por precipitaciones fluviales; sin embargo, estas no estuvieron respaldadas con certificaciones de SENAMHI, por lo que correspondía la imposición de las multas conforme la Cláusula Décima Séptima del contrato, que, conforme a ello en mérito al informe del Supervisor de obras públicas, se solicitó la resolución del contrato de acuerdo a la Cláusula Vigésima, pruebas que tampoco fueron valoradas, siendo que las ordenes de cambio e informes deben ser de conocimiento de la Máxima Autoridad, conforme la Cláusula Décimo Quinta, lo que no ocurrió en el caso.

Documentos que refiere no fueron valorados por el Tribunal al momento de emitirse la sentencia, lo que vulnera el principio de verdad material, mala interpretación y errónea aplicación de la ley tanto en la forma y en el fondo, sin apreciar las pruebas presentadas y existentes en el expediente, incurriendo en error de derecho y error de hecho.

Refirió que, en relación a las precipitaciones fluviales, las certificaciones acompañadas no respaldan lo manifestado por el demandante, por lo que las paralizaciones no fueron justificadas, correspondiendo la imposición de multas conforme establece la Cláusula Décima Séptima del Contrato; asimismo, en relación a las paralizaciones justificadas por los desagües que impedían la continuidad de la obra, se emitió el Decreto Edil N° 16 de 19 de abril de 2016, en mérito al cual se procedió a la resolución del contrato por causas de fuerza mayor.

Reiteró que en la conciliación de saldos no cursa la rúbrica de la Máxima Autoridad Ejecutiva, por consiguiente, no cumple con lo dispuesto en la Cláusula Décima Quinta del contrato, el cual carece de legalidad, aspecto que no fue valorado por la Sala. En consecuencia, existe violación, interpretación errónea o aplicación indebida del art. 213.I y II núm. 3) del Código Procesal Civil, además de contravenir el principio de verdad material, seguridad jurídica, citando al efecto la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0554/2019-S4 de 25 de julio, que refiere al concepto de contrato administrativo.

Concluyó solicitando se case la Sentencia N° 005/2024 de 22 de julio, por ser ilegal, disponiendo se emita un nuevo pronunciamiento.

IV. CONTESTACIÓN A LA CASACIÓN

La empresa CARSA Constructora y Consultora, a través del memorial de fs. 243 y vta., señaló:

El recurso de casación no contiene argumentación válida, toda vez que las ordenes de cambio y los informes técnicos fueron emitidos lo que dió origen a la resolución del contrato, demostrando que las observaciones del municipio son falsas, porque todas fueron generadas por la misma instancia administrativa. El hecho de que a juicio del GAMQ no existiera un procedimiento previamente realizado, no enerva el cumplimiento de la obligación que se encuentra sostenida en la conciliación de saldos, la cual se encuentra suscrita por el Supervisor de obras y el Directo de obras públicas del GAMQ, no siendo relevante la firma de la MAE.

Adujó que el contrarió no refiere que artículo se habría violado o aplicado indebidamente, y que, el error de hecho o derecho en la valoración de la prueba es otra causalidad que debe ser explicada y no confundida como pretende la actora; asimismo no se explica como la orden de cambio número uno y dos hubieran violado que norma lo que resulta incomprensible.

En conclusión, señaló que no se cumplió con los elementos vinculados a la procedencia del recurso de casación,

V. NORMAS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO COCRETO

Que, la naturaleza jurídica del proceso contencioso según la previsión de los artículos 775 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, dispone: “En todos los casos en que existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, conforme a las previsiones pertinentes de la Constitución Política del Estado, se presentará la demanda ante la Corte Suprema de Justicia con los requisitos señalados en el artículo 327”, disposición que tiene plena vigencia en virtud de la Disposición Final Tercera de la Ley 439 que refiere: “(…) quedan vigentes los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, sobre Procesos: Contencioso y Resultante de los Contratos, Negociaciones y Concesiones del Poder Ejecutivo y Contencioso Administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, hasta que sean regulados por Ley como jurisdicción especializada.”

Que, el artículo 2 de la Ley N° 620 de 29 de diciembre de 2014, precisa: “(SALA ESPECIALIZADA EN MATERIA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA). Se crea la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, como parte de la estructura del Tribunal Supremo de Justicia, con las siguientes atribuciones: 1. Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional”.

En ese sentido, Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en la obra "Contratos Administrativos", señala que: "(…) el contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado. Existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de Derecho Privado, pero con elementos diferentes que derivan de su contenido, de su fin, de los intereses distintos que afecta y de su régimen jurídico propio.”

A su vez, el tratadista Roberto Dromi, en su obra Derecho Administrativo, señala que: "La moderna doctrina nos enseña que la personalidad jurídica del Estado es única, no tiene doble personalidad, pública y privada, que le posibilite celebrar contratos administrativos y contratos privados, civiles o comerciales, sujetos a regímenes jurídicos diversos. El Estado tiene una sola personalidad que es pública, aunque su actividad pueda en algunas oportunidades estar regulada por el derecho privado.” En esa línea también se pronuncian los autores Mariano Gómez Gonzales, León Dugüit, Alfonso Nava Negrete y Elizabeth Íñiguez de Salinas, al relievar la participación del Estado como una de las partes contratantes y la finalidad del servicio público en vista de la cual se celebran los contratos administrativos, además de la observancia de procedimientos y normas de derecho público en su gestación y ejecución.

Al respecto, el artículo 47 de la Ley 1178 en su parte final señala que: "(…) son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza.". En el mismo sentido el Decreto Supremo (DS) N° 0181 de 28 de junio de 2009, dispone que: “Los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes y servicios, son de naturaleza administrativa”. Por cuanto el Sistema de Administración y Control Gubernamental está regulado por la Ley N° 1178, siendo parte de éste el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, regulado en forma general por dicha ley en forma específica a través de las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS) aprobada por DS N° 0181, que conforman el conjunto de normas de carácter jurídico, técnico y administrativo que regula la contratación de bienes y servicios, de las entidades públicas.

Respecto a la resolución de los contratos, ésta se encuentran contenidas en las previsiones del artículo 568.I del Código Civil (CC) que determina: “En los contratos con prestaciones recíprocas cuando una de las partes incumple por su voluntad la obligación, la parte que ha cumplido puede pedir judicialmente el cumplimiento o la resolución del contrato, más el resarcimiento del daño; o también puede pedir sólo el cumplimiento dentro de un plazo razonable que fijará el juez, y no haciéndose efectiva la prestación dentro de ese plazo quedará resuelto el contrato, sin perjuicio, en todo caso, de resarcir el daño.” (las negrillas son añadidas).

Por consiguiente, esta acción se encuentra reservada solo para la parte que cumplió sus obligaciones; por cuyo motivo, como requisito para acreditar la legitimación del actor y luego declarar probada la demanda, con carácter previo debe determinarse que éste, ha cumplido con la contraprestación a la que se encontraba reatado, pactada en el contrato administrativo suscrito.

Respecto de los contratos resueltos por una de las partes en mérito a una cláusula resolutoria, de similar manera se aplica el artículo 569 del CC, que establece: “Las partes pueden convenir expresamente que el contrato quedará resuelto si una determinada obligación no se cumple en la forma y de la manera establecida. En este caso el contrato se resuelve de pleno derecho sin necesidad e intervención judicial”. Empero, esta previsión tiene sus límites cuales son las previsiones de los artículos 454 y 519 del CC, referido a la libertad contractual y la eficacia de los contratos, cuando establecen: “Libertad contractual; sus limitaciones: I. Las partes pueden determinar libremente el contenido de los contratos que celebren y acordar contratos diferentes de los comprendidos en este Código. II. La libertad contractual está subordinada a los límites impuestos por la ley y a la realización de intereses dignos de protección jurídica.” “Eficacia del contrato. - El contrato tiene fuerza de ley entre las partes contratantes. No puede ser disuelto sino por consentimiento mutuo o por las causas autorizadas por la ley.”

Es decir, cuando una de las partes se sale del marco establecido en el contrato, que constituye ley entre ellas; o asume una determinación que sea contraria a la ley, determinando la resolución del mismo, al aplicar una cláusula resolutoria; la parte contraria afectada, puede solicitar que la Autoridad Jurisdiccional verifique y determine si esa resolución fue válida o inválida, considerando para ello las estipulaciones del contrato; es decir, previa interpretación del mismo y verificación de los hechos acreditados que sustentan el cumplimiento o incumplimiento del contrato, conforme se pactó en esa cláusula resolutoria.

Asimismo, se debe tener presente que el fundamento para que proceda la resolución del contrato es el incumplimiento de la prestación debida por una de las partes, en virtud a ello, la parte que ha cumplido su prestación tiene el derecho de liberarse del contrato, sin perjuicio del resarcimiento del daño que el incumplimiento le hubiere ocasionado.

VI. ANALISIS DEL CASO EN CONCRETO