AS/0188/2026

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA SEGUNDA AUTO SUPREMO N 188/2026 Sucre, 31 de marzo de 2026 Expediente : 569/2025 Demandante : Cristina Apaza Felipe Demandado : Gobierno Autónomo Municipal de Oruro Proceso : Beneficios Sociales Distrito : Oruro Relatora : Mgda. Rosmery Ruiz Martinez I. VISTOS: El recurso de casación de fs. 285 a 297, interpuesto por Cristina Apaza Felipe, contra el Auto de Vista N 231/2025 de 06 de junio, de fs. 276 a 283 vta., pronunciado por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, dentro del proceso laboral de pago de beneficios sociales seguido por la demandante recurrente, contra el Gobierno Autónomo Municipal de Oruro (GAM-Oruro); con respuesta a fs. 300 a 304 vta., el Auto Interlocutorio N 311/2025 de 14 de julio, a fs. 306 y vta., que concedió el recurso, el Auto Supremo N 569/2025-A de 29 de julio, a fs. 312 y vta., que admitió la casación, los antecedentes del proceso, y IL ANTECEDENTES DEL PROCESO Sentencia Tramitado el proceso de referencia, el Juez de Partido del Trabajo y Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario 1 de Oruro, emitió la Sentencia N 010/2025, de 24 de febrero, de fs. 240 a 246 vta., declaró IMPROBADA la demanda de beneficios sociales.

Auto de Vista

En grado de apelación deducida por la parte demandante, cursante de fs. 248 a 253 vta., la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, t5Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, mediante Auto de Vista N 231/2025 de 06 de junio, de fs. 276 a 283 vta., CONFIRMÓ la Sentencia N 010/2025 de 24 de febrero. Sin costas por ser la entidad demandada una institución pública.

II. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN

El referido fallo, motivó a la parte demandante, a interponer el recurso de casación de fs. 285 a 297, manifestando, en síntesis:

Arguyó incorrecta valoración de la prueba, porque la recurrente sostuvo que el Tribunal de Alzada no valoró adecuadamente la prueba testifical, la cual acreditó que la demandante ingresó a trabajar el 02 de enero de 1998 y que desarrolló sus labores de manera continua hasta el año 2023; en este sentido se invoca el art. 169 del Código Procesal del Trabajo (CPT), el cual establece que las declaraciones concordantes de dos o más testigos sobre hechos, tiempo y lugar constituyen prueba válida dentro del proceso laboral, asimismo la recurrente argumentó que el Tribunal de Alzada otorgó mayor valor a documentos administrativos como registros de aportes a la AFP o planillas institucionales, sin considerar adecuadamente el conjunto del material probatorio existente en el proceso.

La recurrente sostuvo que el Tribunal de Alzada interpretó erróneamente la Ley N 321 de 20 de diciembre de 2012, que incorpora a la LGT a trabajadores municipales que desempeñan funciones manuales o técnicas operativas, se argumenta que el cargo de peón desempeñado por la demandante corresponde claramente a funciones manuales; por lo que, la trabajadora debería ser considerada dentro del ámbito de aplicación de la citada Ley; además se señaló que la interpretación de la norma debe realizarse bajo los principios protectores del derecho laboral

priorizando la realidad de la relación laboral sobre formalidades administrativas.

La recurrente mencionó que, mediante la ¡Resolución Administrativa N 019/2007 y la Resolución Ministerial N 249/07 el Ministerio de Trabajo reconoció que los trabajadores de Avance de Obras se encuentran bajo el amparo de la LGT, siempre que hubieran ingresado antes de la vigencia de las Leyes N 2027 y N 2028 de 1999, asimismo se señaló que dicha Resolución fue objeto de un proceso contencioso administrativo el cual fue declarado improbado mediante Auto Supremo N 280/2008 manteniéndose vigente dicha normativa.

La actora invocó diversos principios constitucionales y laborales entre ellos: principio protector, principio de in dubio pro operario, principio de la condición más beneficiosa, principio de primacía de la realidad, estos principios se encuentran consagrados en el art.

48 de la Constitucion Política del Estado (CPE) que establece la protección de los derechos laborales y la irrenunciabilidad de los beneficios sociales, la recurrente sostuvó que los derechos laborales adquiridos no pueden ser desconocidos por razones administrativas o presupuestarias, ya que forman parte de derechos constitucionalmente protegidos, en particular se argumentó que el bono de antigúedad constituye un derecho laboral reconocido por la normativa vigente y que las vacaciones no gozadas deben ser compensadas económicamente en caso de terminación de la relación laboral, asimismo se señaló que el empleador tiene la obligación de demostrar el pago de beneficios sociales en virtud del principio de inversión de la carga de la prueba.

Concluyó solicitando se case el Auto de Vista recurrido, y declare PROBADA la demanda de pago de beneficios sociales, disponer el pago de los mismos, incluyendo indemnización por tiempo de

servicios, bono de antigúedad, pago de vacaciones no gozadas y la multa del 30 establecida en el Decreto Supremo (DS) N 28699.

IV. CONTESTACIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN Por memorial de fs. 300 a 304 vta., el GAM Oruro, contestó el recurso de casación, argumentando que el memorial interpuesto por la actora no contempló que tipo de impugnación viene solicitando; es decir, no establece si la casación que impetra va dirigida a la forma o en el fondo, aspecto esencial que no es cumplido.

Señaló también que, la recurrente no identificó con claridad los reclamos o supuestos errores en que se hubiese incurrido, y más aún, se advierte la inexistencia de agravios que hubiere sufrido el actor con la emisión del Auto de Vista, no cumpliendo de esta manera con el art. 274-2) y 3) del Código Procesal Civil (CPC- 2013); por lo que no correspondería ni su admisibilidad.

Por otro lado, indicó que, la actora empezó a trabajar en Avance de Obras en la gestión 2011; por lo que no se encuentra bajo el paraguas de la Ley N 321, al ser su fecha de ingreso al municipio posterior a la promulgación de la Ley 2027 y 2028.

Agregó que, es importante manifestar que fue una trabajadora de Avance de Obras, tomando en cuenta que la misma desempeñó funciones bajo dependencia de los supervisores, cuya precepción de su salario de conformidad al avance por día trabajado y/o realizado por metro cuadrado; es decir, percibía un salario por obra vendida y ningún sueldo era igual al otro; por lo que, se entiende que el trabajo que realizaba era por periodos temporales y eventuales de acuerdo a los requerimientos del municipio y que de ninguna manera significaba que es un trabajo permanente.

Asimismo, señaló que, los salarios de la ex trabajadora en la modalidad de Avance de obra no están contemplados en el grupo 10000 de gastos personales; es decir, no están contemplados en la

Partida Presupuestaria de 121.000; que contempla los salarios del personal eventual regular con items; y al ser el GAM-Oruro, una institución pública que administra recursos económicos del Estado, debe cumplir conforme a normativa nacional impuesta, ya que la disposición de recursos económicos del Estado es susceptible a fiscalización.

Concluyó y señalando que, el recurso de casación presentado si bien señala, error en la aplicación de la norma; empero, no estableció con claridad qué agravios y qué normas le causa con agravios, solicitando declarar IMPROCEDENTE E INFUNDADO el recurso de casación; por lo que, en consecuencia, deberá de mantenerse firme y subsistente el AUTO DE VISTA N 231/2025, sea con costas y costos.

V. NORMAS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO CONCRETO

Expuestos los argumentos del recurso de casación presentado, para su resolución, conforme a la Constitución Politica del Estado, el bloque de constitucionalidad y las normas aplicables al caso concreto; caben las siguientes consideraciones de orden legal:

La protección constitucional a los derechos del trabajador y su aplicación preferente

El art. 48 de la CPE, dispone imperativamente que las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio y que deben aplicarse bajo los principios de protección de los trabajadores, el principio de primacia de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación, inversión de la prueba a favor del trabajador; siendo la finalidad de todos ellos, buscar la protección y la tutela de los derechos de los trabajadores; de modo tal que se logre su real materialización.

Estos principios básicos de protección al trabajador, que están definidos de manera general en el art. 4 del DS N 28699 de 1 de mayo de 2006: LI Se ratifica la vigencia plena de los principios del

Derecho Laboral: a) Principio Protector, en el que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, entendido con base en las siguientes reglas: In Dubio Pro Operario, en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador. De la Condición más Beneficiosa, en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida, ésta debe ser respetada en la medida que sea más favorable al trabajador ante la nueva norma que se ha de aplicar.

b) Principio de Continuidad de la Relación Laboral, donde a la relación laboral se le atribuye la más larga duración, imponiéndose al fraude, la variación, la infracción, la arbitrariedad, la interrupción y la sustitución del empleador. c) Principio Intervencionista, en la que el Estado, a través de los órganos y tribunales especiales y competentes, ejerce tuición en el cumplimiento de los derechos sociales de los trabajadores y empleadores. d) Principio de la Primacía de la Realidad, donde prevalece la veracidad de los hechos a lo determinado por acuerdo de partes. e) Principio de No Discriminación, es la exclusión de diferenciaciones que coloquen a un trabajador en una situación inferior o más desfavorable respecto de otros trabajadores con los que mantenga responsabilidades o labores similares.

Entre estos principios, el de protección se sustenta en tres reglas o criterios, que fueron desarrollados en la SCP N 0177/2012 de 14 de mayo, que expresó: (...) el principio protector considerado como el principio básico y fundamental del Derecho del Trabajo con sus tres reglas o criterios, a) El in dubio pro operario que se explica en el sentido de que cuando una norma se presta a más de una interpretación, debe aplicarse la que resulte más favorable al trabajador; b) La regla de la norma favorable, según la cual aparecieran dos o más normas aplicables a la misma situación jurídica, se aplicará la que resulte más favorable al trabajador; c) La regla de la condición más beneficiosa según la

cual, ninguna norma debe aplicarse si esta tiende a desmejorar las condiciones en que se encuentra el trabajador, pues la idea es de que en materia laboral las nuevas normas o reformas deben tender a mejorar las condiciones de trabajo y no a la inversa (Armengol Arnez Gutiérrez, Derechos laborales y Sociales - La Justicia Constitucional en Bolivia 1998-2003)... (Las negrillas fueron añadidas); principio que, encuentra su fundamento en la desigualdad económica existente entre los sujetos de la relación laboral, donde el Derecho del Trabajo, debe otorgar una tutela jurídica preferente al trabajador, precautelando que, en las relaciones de trabajo, no sea objeto de abuso y arbitrariedades por parte del empleador, cuyo contexto normativo se encuentra previsto en el art. 3 inc. g) del CPT y art. 48-1 y II de la CPE.

En tal sentido, por el principio de protección, que condensa uno de los principales postulados del Derecho del Trabajo, abarca en sus subreglas la favorabilidad o in dubio pro operario, el que concreta su aplicabilidad en tres vertientes a saber: a) En la eventualidad de conflicto de leyes, prevalecerán las del Trabajo, bien sean sustantivas o adjetivas; b) En el supuesto de conflicto de normas, será aplicable la más favorable al trabajador; y, c) En el caso que el juzgador laboral exista incertidumbre entre dos declaraciones posible derivadas de una misma norma, ha de preferir la interpretación que más beneficie al trabajador.

Es necesario resaltar también que conforme hla Norma Suprema, se deben aplicar los principios instituidos en nuestra Constitución, reflejandolos al momento de impartir Justicia, aplicándose de manera preferente la Constitución Política del Estado, conforme prevé el art. 410.II y el art. 15.1 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ); en materia laboral, se amplía el espíritu de protección del trabajador, constitucionalizando determinados principios, previstos en el art. 48. de la CPE, dotando de caracteristicas a los derechos laborales, como la irrenunciabilidad,

la inembargabilidad y la imprescriptibilidad, además de otras medidas que tienden a proteger al trabajador, como el sujeto más débil de la relación laboral; como se refirió en párrafos anteriores.

De la normativa constitucional y especial de los Servidores Públicos

Asimismo, la actual CPE en su art. 233 instituye que son servidores públicos toda persona que desempeñe funciones públicas y forman parte de la carrera administrativa, excepto las personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y las personas que ejercen funciones de libre nombramiento, concordante con el art. 4 de la LEFP, pues prevé: Servidor público es aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley.

El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración;

y continuando con la citada Ley, en su art. 5 de manera expresa establece la clase de servidores públicos que existen, como ser:

electos, designados, de libre nombramiento, de carrera y los interinos.

De la Ley N 321, trabajador permanente y estabilidad laboral Para el análisis de la problemática es necesario considerar lo previsto en la Ley N 321 de 18 de diciembre de 2012, pues en su art. 1.1, determina: Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas

complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo, también el mismo artículo, prevé una excepción a tal incorporación de los trabajadores municipales a la Ley General del Trabajo, aspecto regulado en su parágrafo II, que señala: Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5.

Profesional, a este efecto los Gobiernos Autónomos Municipales tenían la obligación de aprobar su Reglamento Específico del Sistema de Administración Personal, en el plazo de noventa (90) días de promulgada la Ley, en el marco de la Ley N 1178 y DS N 26115, conforme se tiene determinado en el articulo único de la Disposición Transitoria de la misma Ley (las negrillas y subrayado son añadidos).

Conforme a las disposiciones previstas en el referido art. 1 de la Ley 321, los trabajadores municipales de servicios manuales y técnicos operativos administrativos de las capitales de los departamentos, así como el de la ciudad de El Alto, se encuentran incorporados a la Ley General del Trabajo con la finalidad de que puedan gozar de los derechos y beneficios que les otorga dicha Ley, como ser la estabilidad laboral, vacaciones, indemnización, desahucio y otros, no pudiendo ser removidos de sus fuentes laborales en forma ilegal y arbitraria, salvo los casos previstos en los art. 16 de la Ley General del Trabajo y el 9 de su Decreto Reglamentario.

El Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), respecto a la aplicación de la Ley N 321 en la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) N 0175/2018-S2 de 14 de mayo, donde se explicó el alcance a la Ley N 321 respecto de los Gobiernos Autónomos Municipales y la obligación de estas entidades de

cumplir con las cargas laborales que la Ley le impone. De la misma forma, dicho guardián de la Constitución, TCP, emitió la SCP N 0740/2016 de 8 de agosto, la cual después de realizar el análisis de la Ley N 321 y la obligación laboral que genera a las entidades municipales, consideró el efecto de la figura legal de la tácita reconducción aplicable a la materia laboral, expresando que: La SCP 1376/2015-52, antes mencionada, establece que: El contrato de trabajo a plazo fijo, es un convenio suscrito entre el trabajador y el empleador, por tiempo determinado, el cual ...se caracteriza esencialmente porque las partes conocen de antemano la fecha en que fenecerá o se extinguirá la relación laboral. De acuerdo a la doctrina, esta modalidad de contratos, solo deben pactarse en forma excepcional en aquellos casos en que el empleador por la naturaleza del trabajo requiera de uno o varios trabajadores para efectuar trabajos transitorios breves o provisionales; vale decir, de corta duración por lo general no relacionados a la actividad principal o giro ordinario de la empresa; exceptuando algunos casos que atendiendo la naturaleza de la prestación de servicio, podrían estar relacionados con dicha actividad principal, aspectos que deberán constar expresamente en el contrato y además ser susceptibles de verificación o comprobación, a objeto de evitar fraudes laborales en perjuicio de los derechos de las trabajadoras o trabajadores que por mandato constitucional son irrenunciables (SCP 2179/2013 de 21 de noviembre). (sic) (las negrillas y subrayado son añadidos). En ese sentido, los contratos laborales temporales son aplicables como una excepción para los casos en los que la naturaleza del trabajo requiera uno o varios dependientes para realizar trabajos transitorios breves o provisionales; en consecuencia, no puede aplicarse contratos temporales para que se realicen tareas propias y permanentes

del establecimiento laboral por más entidad municipal que sea la parte demandada.

En ese sentido, conforme alactual escenario constitucional instaurado, en materia laboral existen principios que enmarcan la tramitación de todos los procesos sociales, que no solo están establecidos en la norma procesal ateniente a la materia; sino que, fueron elevados a rango constitucional, con la finalidad de proteger al trabajador como el sujeto más débil de la relación empleador-trabajador, previstos en el art. 48-II de la CPE, pues establece la aplicación de los principios de protección en favor de los trabajadores, de primacia de la realidad, no discriminación, de estabilidad laboral, entre otros; por los cuales, el Estado a través de las autoridades, que imparten justicia, no basan necesariamente en la paridad jurídica; sino, en la favorabilidad del trabajador; como sostiene la SC 0032/2011-R de 7 de febrero, respecto de este principio: Llamado así porque la razón del derecho laboral es esencialmente de protección , de ahí que si se emiten normas laborales, éstas tienen que estar orientadas al resguardo del trabajador; dicho de otro modo no se busca la paridad jurídica sino la de establecer un amparo preferentemente a favor del trabajador, principios establecidos y conceptualizados también, en el art. 4 del el DS N 28699 de 1 de mayo de 2006.

Conforme lo señalado y dentro del principio protector, se encuentra la condición más beneficiosa para el trabajador, debiendo ser materializada en las determinaciones asumidas al momento de resolver conflictos laborales, estableciéndose la medida que sea más favorable al trabajador, cuando se efectué la valoración de la prueba por parte del administrador de justicia;

y también está, el In dubio pro operario, referido a que en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador.

También, conforme a la norma suprema vigente y lo señalado lineas arriba, se deben aplicar los principios instituidos en nuestra Constitución, reflejandolos al momento de impartir justicia, aplicándose de manera preferente la Constitución Política del Estado, conforme prevé el art. 410.11; en ese sentido, el art. 15.1 de la Ley del Órgano Judicial, señala: El Órgano Judicial sustenta sus actos y decisiones en la Constitución Política del Estado, Leyes y Reglamentos, respetando la jerarquía normativa y distribución de competencias establecidas en la Constitución. En materia judicial la Constitución se aplicará con preferencia a cualquier otra disposición legal o reglamentaria. La ley especial será aplicada con preferencia a la ley general.

Ahora bien, la norma indicada en su literalidad hace referencia a trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes, aspecto que haria comprender inicialmente, que su alcance sólo sería -con las excepciones concretas anotadas en la misma Ley-, para aquellos trabajadores con contrato a tiempo indefinido o con ítem, que no sería aplicable para aquellos con contratos temporales o eventuales; empero, la interpretación de la mencionada norma no debe ser sólo bajo el método literal o gramatical; sino, bajo los métodos teleológico, sistemático y fundamentalmente bajo los principios protectores del derecho laboral; en el caso, bajo principios que enmarcan los procesos sociales, que protegen al trabajador como sujeto más débil de la relación empleadortrabajador, entre éstos está, el principio protector con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa y como el principio de primacía de la realidad, previstos en el art.

48-11 de la CPE.

El DS N 28699,, en sus Consideraciones previas, en el párrafo décimo segundo como una introducción a lo que se busca alcanzar con la promulgación del mismo, que: (...) sobre el rótulo de libre contratación y libre rescisión, se han dado excesos que han

significado decisiones arbitrarias para despedir, maneras camufladas para burlar obligaciones laborales: como son los contratos civiles encubiertos, o los contratos a plazo fijo cuando por su naturaleza la regla son los contratos laborales indefinidos; ya que la causa de despido debe estar debidamente justificada, fundamentada y comprobada en el marco del respeto a los derechos laborales vigentes en nuestro país (La negrilla ha sido añadida).

Este mecanismo de evasión, fue considerado y previsto por la Asamblea Legislativa, en la Ley N 321; puesto que, en su art. 3 de las Disposiciones Finales, dispuso: Se prohíbe a los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento, de El Alto de La Paz, y de aquellos que se incorporen paulatinamente a la Ley General del Trabajo, evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral, a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente (La negrilla ha sido añadida).

En ese sentido, queda definido que, si bien la norma anotada refiere evidentemente en su contenido el término trabajadores permanentes, al estar relacionado dicho término a las tareas, oficios u ocupaciones calificadas como tales, su apropiación debe ser en el marco de lo estatuido en la Resolución Administrativa (RA) N 650/07 de 27 de abril de 2007, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que precisó la definición de tareas propias y permanentes, como las no permanentes, para una correcta y uniforme aplicación de la normativa vigente en materia laboral.

Señaló que las primeras son aquellas vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, sin las cuales, no tendría objeto la existencia de la unidad económica;

y las segundas, son aquellas que si bien están vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, se caracterizan por 4er 1 extraordinariamente temporales,

señalándose luego entre otras las siguientes: tareas de suplencia por licencias, bajas médicas, descansos legales, tareas por necesidades de temporada, exigencias circunstanciales del mercado, demanda extraordinaria de productos o servicios, tareas por cierto tiempo, cuya fecha de cierre o conclusión de actividades e encuentre predeterminada, entre otras.