AS/0196/2023

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 196

Sucre, 15 de junio de 2023

Expediente: 192/2023-S

Demandante: Silvana Patricia Rivero Jiménez

Demandado: Universidad Autónoma Gabriel René Moreno

Proceso: Reincorporación

Distrito: Santa Cruz

Magistrado Relator: Lic. Esteban Miranda Terán

VISTOS: El recurso de casación de fs. 284 a 289, interpuesto por la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno, representada por el Rector Vicente Remberto Cuéllar Téllez, por medio de su apoderado Waldo Gareca Vaca, contra el Auto de Vista N° 176 de 30 de septiembre de 2022, emitido por la Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, de fs. 275 a 281; dentro el proceso de reincorporación interpuesto por Silvana Patricia Rivero Jiménez contra la Universidad recurrente; la contestación de fs. 297 a 299; el Auto Nº 17 de 27 de febrero de 2023, de fs. 300, que concedió el recurso; el Auto 19 de abril de 2023 de fs. 308, que admitió el recurso; y todo lo que en materia fue pertinente analizar.

I. ANTECEDENTES DEL PROCESO.

Sentencia.

La Juez Quinto de Trabajo y Seguridad Social de Santa Cruz, emitió la Sentencia N° 17/21 de 12 de febrero de 2021 de fs. 238 a 242; declarando IMPROBADA con costas, la demanda de reincorporación.

Auto de Vista.

En conocimiento de la Sentencia, la demandante Silvana Patricia Rivero Jiménez, interpuso recurso de apelación de fs. 247 a 248; que fue resuelto por el Auto de Vista N° 176 de 30 de septiembre de fs. 275 a 281, que REVOCÓ en todas sus partes la Sentencia de primera instancia; y declaró PROBADA la demanda y el memorial de aclaración y ampliación, determinando que existió relación laboral entre la demandante Silvana Patricia Rivero Jiménez y la Universidad Autónomo Gabriel René Moreno, constituida a “término indefinido” desde el 2 de julio de 2007 hasta el 30 de abril de 2008, en el cargo de responsable de Calidad del Laboratorio de procesos químicos, con un sueldo mensual de Bs3000.-, porque al momento de su despido gozaba del derecho a la estabilidad laboral; asimismo, ordenó el pago de sueldos devengados desde la fecha del despido hasta su efectiva reincorporación.

II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN:

Recurso de casación.

Notificado con el Auto de Vista, la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno -UAGRM, formuló recurso de casación de fs. 284 a 289, argumentando lo siguiente:

El Tribunal de alzada realizó una incorrecta valoración de los pruebas testificales, confesión provocada y contratos administrativos como proveedor de servicios de fs. 1 a 3 y 133 a 195, que acreditan que la demandante, prestó servicios de Consultoría en línea y se prolongó a tres periodos conforme la necesidad de la culminación del servicio prestado en el marco de la Ley Nº 1178 Ley SAFCO, el Decreto Supremo (DS) Nº 27328 de 31 de enero de 2004 y DS Nº 0181 de 28 de junio de 2008.

Señaló que el Tribunal de alzada no tiene competencia al tratarse de contratos de naturaleza administrativa, como prevé el DS Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, porque sólo procede la reincorporación cuando se ha constatado un despido ilegal en el ámbito de la Ley General del Trabajo (LGT); empero, la demandante, ha reconocido que su contratación fue de prestación de servicios de Consultoría conforme las Clausulas 2 y 14 de sus contratos; y es falso que hubiese sido obligada a suscribir los mismos bajo amenaza.

Denunció que al haber declarado los contratos administrativos de prestación de servicios de Consultoría en “simulados”, determinando una relación laboral verbal, violentó el art. 5 del DS Nº28699 de 1 de mayo de 2006.

Refirió ilegal imposición de pagos de sueldos devengados, porque la norma no indica que el pago de sueldos devengados deben ser pagados desde el despido injustificado, hasta la reincorporación; más aún si se toma en cuenta que el sueldo es proporcional al trabajo y el derecho al pago, nace cuando existe trabajo efectivo; tergiversando el art. 48-III y IV de la CPE; señaló que pagar 15 años de salarios tiempo que transcurrió desde la desvinculación acarrea responsabilidades en el marco de la Ley Nº 1178.

Petitorio.

Solicitó, se case el Auto de Vista recurrido y deliberando en el fondo, se determine no ha lugar la reincorporación laboral, ni sueldos devengados.

Contestación.

Dispuesto el traslado del recurso de casación, mediante Decreto de 30 de enero de 2023 de fs. 290; la demandante Silvana Patricia Rivero Jiménez, contestó el recurso de fs. 297 a 299, argumentando que, el recurso de casación no cumple los requisitos de forma exigidos por los arts. 271 y 274 del Código Procesal Civil (CPC-2013).

Sobre la validez de los contratos, refirió que la Universidad no ha podido desvirtuar las razones por las cuales el Auto de Vista ha reconocido la simulación y el encubrimiento de la relación laboral; tampoco se ha referido a las normas citadas en el Auto de Vista respecto de la incoherencia de fechas.

Asimismo, señaló que el pago de sueldos devengados esta previsto, en los casos que existe despido injustificado, como prevé el art. 10-III del DS Nº 28699 de 1 de mayo de 2006.

Admisión del recurso de casación.

El Tribunal de apelación por Auto N° 17 de 27 de febrero de 2023 de fs. 300, concedió el recurso de casación y cumpliendo con lo previsto en el art. 277 del Código Procesal Civil (CPC-2013), aplicable en la materia, de conformidad al art. 252 del Código Procesal del Trabajo (CPT), este Tribunal, emitió el Auto de 19 de abril de 2023 de fs. 308, que admitió el recurso interpuesto por la UAGRM, que se pasa a resolver con las siguientes consideraciones:

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:

Doctrina aplicable al caso:

Contratación pública, situación jurídica del contratista frente a la administración.

La actividad contractual de la administración pública no se encuentra sujeta a la autonomía de la voluntad, sino a regímenes preestablecidos en norma, el art. 47 de la Ley Nº 1178 en su parte final señala que “Son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza”; así, el contrato administrativo es definido como: “el acuerdo de voluntades generador de obligaciones y derechos, celebrado entre un órgano del Estado, en ejercicio de las funciones administrativas que le competen con otro órgano administrativo o con un particular o administrado para satisfacer finalidades públicas” (Contratos Administrativos- Ponencias Tribunal Constitucional de 24 de agosto de 2005, Elizabeth Íñiguez de Salinas).

El art. 49 del DS Nº 27328 de 31 de enero de 2004, señala que:” Los contratos que suscriban las entidades públicas para la provisión de bienes, obras, servicios generales y de consultoría, son de naturaleza administrativa”. mantiene tal criterio el art. 32 del DS Nº 29190 de 11 de julio de 2007 prevé que: “los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes, obras, servicios generales y servicios de consultoría, son de naturaleza administrativa”. A su turno la jurisprudencia de este Tribunal Supremo de Justicia, sobre los contratos convenidos por la Administración Pública, a través del Auto Supremo Nº 188/2013 de 16 de abril, emitido por la Sala Civil, orienta que: “Un contrato de naturaleza privada no es equiparable a uno de carácter administrativo por las condiciones y los elementos que la componen…y por el régimen jurídico al cual están expuestas, apreciación que debe realizarse para que no exista confusión entre ambos por cuanto la naturaleza de estos,  define la  competencia del órgano jurisdiccional al cual están sometidos”.

Por su naturaleza y características propias, el contrato administrativo en lo general, si bien puede acarrear la contratación de servicios que incumban actividad humana, por el que una persona natural o jurídica se obligue a ejecutar en favor de la administración pública; esta obligación no puede realizarse bajo la continua dependencia o subordinación de quien se contrata, por cuanto la existencia de esa nota mutaría y desnaturalizaría el contrato administrativo; la relación laboral (con todos sus elementos característicos) en efecto no puede ser objeto de un contrato administrativo. En ese mismo sentido, la doctrina y jurisprudencia en la materia, son coincidentes en afirmar que la posición de la persona natural o jurídica que contrate con la administración pública es la de un contratista independiente, por cuanto la administración no está legalmente autorizada para celebrar un contrato de cuya formación, contenido y ejecución exhiba las notas de un contrato de trabajo.

Por otro lado, la norma determina que quien celebra con la administración pública un contrato administrativo, por el acuerdo sólo adquiere el carácter de titular de una relación contractual; ello claro, dentro del marco de acción de lo inscrito en el contrato, sin que, tal situación implique una transformación en servidor público. El régimen del servidor público y de su responsabilidad se encuentra definido y regulado en la Ley, de lo que se desprende que, de ninguna manera un contrato administrativo puede dotar al contratado, condiciones de servidor público, ya que éstos ejercen sus funciones dentro de un régimen especial, en la forma prevista por los arts. 232 y sgts. de la CPE, 6 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP) esta última instituye: “No están sometidas al presente Estatuto ni a la LGT, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”; de lo cual, paralelamente se tiene que no cumplirse aquella disposición surgiría un eventual detrimento a la carrera administrativa. En definitiva, el régimen especial de los servidores públicos, no es en modo alguno equivalente, mucho menos asimilable a la posición que tiene un contratista independiente frente a la administración pública.

Consultoría en línea; alcances y límites.

La distinción de las consultorías, en relación al tipo de labores (profesionales, técnicas y administrativas) como así en los parámetros para su pago fue incluida en la Ley Financial para la gestión 2004, con un criterio mantenido en la racionalización en el gasto público, así su art. 3 refiere: “Los niveles de honorarios mensuales de consultores unipersonales independientes contratados con recursos públicos, para ejercer actividades profesionales, técnicas y administrativas, no podrán ser superiores a los establecidos para el personal designado mediante memorándums o resoluciones que tenga asignaciones de funciones equivalentes en el órgano, institución o entidad. Asimismo, estos honorarios no podrán sobrepasar la remuneración que perciba un Director General.

Se exceptúan de la restricción del anterior párrafo, las consultorías para realizar trabajos específicos por plazo y producto determinado y no renovables en un periodo similar al de la duración del contrato estas consultorías deberán ser contratadas conforme a las normas legales vigentes en la materia. Al efecto, se considerará como el monto global del contrato, la suma de los pagos parciales, sean éstos mensuales o con otra frecuencia a favor del consultor”.

Luego, la Ley Financial para la gestión 2005, incluye la especificación de un consultor individual para funciones de línea, precisando que su contratación deberá ser previa y necesariamente programada en el Programa de Operaciones Anual de cada entidad, en igual entendido señala que las funciones emergentes del contrato de Consultoría deberán realizarse con dependencia directa a la entidad contratante, dentro de las limitaciones y el objeto del contrato. El art. 5 de la citada Ley señala: “I. Los consultores individuales para ejercer funciones de línea deberán tener relación de dependencia directa de la entidad y sólo podrán ser contratados con recursos públicos, para ejercer y cumplir funciones previstas en el Plan de Operaciones Anual de cada entidad. La remuneración de los consultores individuales para ejercer funciones de línea independientemente de la fuente del financiamiento, no podrá ser mayor a la percibida por un director general de un Ministerio de Estado definiéndose su remuneración sobre la equivalencia de los salarios percibidos por personal de planta con funciones equivalentes”.

La Ley 3302 de 16 de diciembre de 2005, del Presupuesto General de la Nación para la gestión 2006; sobre los servicios de Consultoría, precisó en su art. 3 que: “La contratación de consultores se efectuará mediante los procedimientos establecidos en la normativa legal de contratación de bienes y servicios y según las siguientes disposiciones generales:

I. Los consultores individuales de línea desarrollarán sus actividades con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo a los términos de referencia correspondiente y al respectivo contrato suscrito.

II. El pago mensual a consultores individuales de línea, independientemente de la fuente de financiamiento, no podrá ser mayor a la remuneración básica mensual asignada a un Director General de un Ministerio de Estado. Este pago mensual deberá definirse en función de la equivalencia de las remuneraciones básicas asignadas al personal de planta con funciones equivalentes.

III. Los consultores individuales por producto, sólo podrán ser contratados para tareas especializadas demostrando su formación profesional específica para el campo requerido, siendo la temporalidad, plazo, producto y honorarios profesionales convenidos, características esenciales a fijarse en el respectivo contrato administrativo de servicios. Estos consultores no podrán ser contratados por la misma entidad durante un periodo similar al de la duración del contrato”.