AS/0198/2023

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 198

Sucre, 15 de junio de 2023

Expediente: 188/2023-S

Demandante: Ana Celia Quispe Álvarez

Demandado: Gobierno Autónomo Municipal de La Paz

Proceso: Pago de beneficios sociales y derechos laborales

Departamento: La Paz

Magistrado Relator: Lic. Esteban Miranda Terán

VISTOS: El recurso de casación de fs. 175 a 177, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, representado por el alcalde Iván Arias Durán, por medio de su apoderado Edwin Castro Escobar, contra el Auto de Vista Nº 134/2022 de 29 de agosto de fs. 171 a 173, emitido por la Sala Social, Administrativa, Contencioso y Contenciosa Administrativa Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; dentro del proceso de pago de beneficios sociales y derechos laborales, interpuesto por Ana Celia Quispe Álvarez, contra la entidad recurrente; la contestación extemporánea de fs. 180; el Auto N° 84/2023 de 7 de marzo de fs. 181, que concedió el recurso; el Auto de 13 de abril de 2023 de fs. 192, que declaró admisible el recurso; y todo lo que en materia fue pertinente analizar.

I. ANTECEDENTES DEL PROCESO:

Sentencia.

La Juez Sexto de Trabajo y Seguridad Social de La Paz, emitió la Sentencia Nº 16/2022 de 14 de abril de 2022 de fs. 134 a 155; declarando PROBADA en parte la demanda laboral de fs. 2 a 3, subsanado a fs. 7 y 9; disponiendo que la entidad demandada pague a favor de Ana Celia Quispe Álvarez, la suma de Bs225.742,59.- (Doscientos veinticinco mil setecientos cuarenta y dos 59/100 Bolivianos), por concepto de indemnización, desahucio, vacación, retroactivos, bono de antigüedad, horas extraordinarias, domingos y feriados; debiendo agregarse la actualización y multa prevista en el Decreto Supremo (DS) Nº 28699 de 1 de mayo de 2006.

Auto de Vista.

En conocimiento de la Sentencia, la entidad demandada interpuso recurso de apelación de fs. 157 a 158; que fue resuelto por Auto de Vista Nº 134/2022 de 29 de agosto de fs. 171 a 173, emitido por la Sala Social, Administrativa, Contencioso y Contenciosa Administrativa Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; que CONFIRMÓ la Sentencia de primera instancia.

II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN:

Recurso de casación.

Notificado con la determinación del Tribunal de alzada, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, formuló recurso de casación, señalando lo siguiente:

1. Denunció mala aplicación, interpretación y uso de los arts. 1 y 2 de la Ley Nº 321 de 18 de diciembre de 2012; señaló que, el Hospital Municipal “Los Pinos”, no es una empresa y que las Sentencias Constitucionales Nº 1376/2015-S2 de 16 de noviembre y Nº 0789/2012 de 13 de agosto no son vinculante al caso, porque la contratación de la actora para el cargo de auxiliar de limpieza, se sujeta a “necesidad de servicio” y no es una función propia de la empresa; lo que causó mala interpretación y aplicación del Decreto Ley (DL) Nº 16187 de 16 de febrero de 1979, los arts. 4 y 21 de la Ley General del Trabajo, en plena vigencia del art. 59 y 11 de las disposiciones finales de la Ley Nº 2028 de 28 de octubre de 1999, toda vez la misma estuvo vigente hasta el 8 de enero de 2014, porque el 9 de enero de 2014 fue promulgada la Ley Nº 482 de Gobiernos Autónomos Municipales.

2. En relación al pago de horas extras, denunció la aplicación discrecional de las presunciones; en tal sentido, conforme dispone el art. 158 y 179 del Código Procesal del Trabajo (CPT), no se puede otorgar a título de inversión de la prueba horas extras durante 7 años, porque va en contra de los principios de legalidad y derecho al debido proceso establecido para el derecho laboral por el Tribunal Supremo de Justicia a través del Auto Supremo Nº 185/2017 (No indicó la Sala).

Refirió que no corresponde la aplicación del art. 41 del Reglamento a la Ley General del Trabajado (LGT) por mandato del art. 182-i) del CPT, porque para las contrataciones de la demandante no se aprobaron modelo de registro de pago de horas extras; y que al regirse por norma especial como el art. 6 de la Ley Nº 2027 y 60 del DS Nº 26115 Normas Básicas de Administración de Personal, estos no se inscriben ante la inspectoría del Ministerio de Trabajo, infringiendo lo determinado por el DS Nº 21060 y DS Nº 21137 que prevé que a los servidores públicos del Estado no se le reconoce pago de horas extraordinarias.

Denunció aplicación errónea del art. 179 y 182 del CPT y mala interpretación del art. 158 del CPT, porque no se ha observado lo dispuesto en el art. 14 del DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985; asimismo, en el art. 23 del Reglamento Interno de Personal, señala que el trabajo debe ser demostrado por autorizaciones expresas del superior; empero, la demandante no ha demostrado el trabajo extraordinario; en consecuencia, se aplicó e interpretó erróneamente lo dispuesto en el art. 55 de la LGT.

Petitorio.

Solicitó, se CASE el Auto de Vista recurrido; se declare improbada la demanda y se suprima el pago de horas extras.

Contestación.

Dispuesto el traslado del recurso de casación, mediante Decreto de 9 de febrero de 2023 de fs. 178, notificado a la demandante el 16 de febrero de 2023, presentó su contestación el 3 de marzo de 2023, de manera extemporánea en aplicación del art. 210 del CPT.

Admisión del recurso de casación.

El Tribunal de alzada, por Auto N° 84/2023 de 7 de marzo de fs. 181, concedió el recurso de casación; cumpliendo con en el art. 277 del CPC-2013, aplicable en la materia, de conformidad al art. 252 del CPT, este Tribunal, emitió el Auto de 13 de abril de 2023 de fs. 192, que admitió el recurso interpuesto; que se pasa a resolver:

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:

Para resolver las infracciones acusadas en el recurso en el fondo, debe tenerse presente las siguientes consideraciones:

Doctrina aplicable al caso:

Contratos a plazo fijo.

Para efectos de estabilidad laboral, el contrato indefinido es la regla y el contrato a plazo fijo es la excepción; esta excepción está determinada por la naturaleza de la labor y no por voluntad del empleador; si fuera determinada por voluntad del empleador, éste podría contratar a sus empleados a plazo fijo, aunque la labor fuera propia y permanente de la empresa, afectando de esta manera la estabilidad de una fuente laboral para el trabajador, sometiéndolo a una constante incertidumbre respecto de su permanencia en su fuente laboral.

En ese sentido, la Resolución Ministerial (RM) Nº 283/62 de 13 de junio de 1962: “Establecerse que el contrato de trabajo se pacta esencialmente por tiempo indefinido. Sin embargo, podrá ser limitado en su duración si así lo impone la naturaleza misma de la obra a ejecutarse o del servicio a prestarse. En este caso el contrato deberá ser forzosa e imprescindiblemente suscrito en forma escrita y su duración no excederá de un año; podrá ser renovado por una sola vez, siempre que el empleador pruebe ante la autoridad administrativa competente la necesidad absoluta de renovación que en ningún caso se extenderá por más de un año. Si vencido el término estipulado subsisten las actividades para las que el trabajador fue contratado, se operará la tácita reconducción del contrato por tiempo indefinido”, determinación que busca, que el empleador no burle la estabilidad laboral del trabajador, con relaciones a plazo fijo, para labores permanentes y no afecte la certidumbre que requiere el trabajador, para su sustento y el de su familia.

Posteriormente, la RM Nº 193/72 de 15 de mayo de 1972, instituyó: “Los contratos de trabajo pactados sucesivamente por un lapso menor al término de prueba o plazos fijos que sean renovados periódicamente, adquirirán la calidad de contratos a plazo indefinido a partir de la segunda contratación y siempre que se trate de realización de labores propias del giro de la empresa”, asimismo, el DL Nº 16187 de 16 de febrero de 1979, estipuló mediante su art. 2, que: “No está permitido más de dos contratos sucesivos a plazo fijo. Tampoco están permitidos contratos a plazo en tareas propias y permanentes de la Empresa. En caso de evidenciarse la infracción de estas prohibiciones por el empleador, se dispondrá que el contrato a plazo fijo se convierta en contrato de tiempo indefinido”.

En conclusión, los contratos a plazo fijo, sólo proceden para labores eventuales o para labores que, si bien, pueden ser propias de la empresa pero no así permanentes; y con la limitación de celebrar no más de dos contratos a plazo fijo; disposición que guarda plena concordancia con el principio protector, de continuidad y estabilidad laboral, actualmente insertos en el art. 48-II de la CPE, como principios que regulan la interpretación y aplicación de toda norma de carácter laboral; por lo que, ante la irregular forma de contratación laboral, sin observar las reglas que hacen a las contrataciones excepcionales, el Estado en su obligación constitucional de protección contenida en el art. 46-II de la CPE, estableció como sanción la reconducción de los contratos a plazo fijo, por uno de tiempo indefinido.

Ley N° 321, trabajador permanente y estabilidad laboral.

La Ley N° 321 de 18 de diciembre de 2012, en su art. 1-I, establece: “Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo”, también el mismo artículo, señala las excepciones a esta determinación en su parágrafo II: “ Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional”, a este efecto los Gobiernos Autónomos Municipales tenían la obligación de aprobar su Reglamento Específico del Sistema de Administración Personal, en el plazo de noventa (90) días de promulgada la Ley, en el marco de la Ley N° 1178 y DS N° 26115, conforme se tiene determinado en el Artículo Único de la Disposición Transitoria de la misma Ley mencionada.

La norma indicada en su literalidad hace referencia a “trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes”, aspecto que haría comprender a primera vista, que su alcance sólo sería -con las excepciones concretas anotadas en la misma Ley-, para aquellos trabajadores con contrato a tiempo indefinido o con ítem, que no sería aplicable para contratos temporales o eventuales; empero, la interpretación de la mencionada norma no debe ser realizada sólo bajo el método literal o gramático, sino bajo los métodos teleológico, sistemático y fundamentalmente bajo los principios protectores del derecho laboral; en el caso, bajo principios que enmarcan el trámite de los procesos sociales, que protegen al trabajador como el sujeto más débil de la relación empleador-trabajador, entre éstos está, el principio protector con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa y como el principio de primacía de la realidad, establecidos en el art. 48-II de la CPE.

La jurisprudencia constitucional en la SCP 177/2012 de 14 de mayo, ha desarrollado el marco constitucional y doctrinal concerniente al derecho del trabajo y su relación con la estabilidad laboral, refiriéndose a los principios informadores que lo regulan, entre ellos: “El principio protector. Considerado como el principio básico y fundamental del Derecho del Trabajo con sus tres reglas o criterios, a) El in dubio pro operario que se explica en el sentido de que cuando una norma se presta a más de una interpretación, debe aplicarse la que resulte más favorable al trabajador; b) La regla de la norma favorable, según la cual aparecieran dos o más normas aplicables a la misma situación jurídica, se aplicará la que resulte más favorable al trabajador; c) La regla de la condición más beneficiosa según la cual, ninguna norma debe aplicarse si esta tiende a desmejorar las condiciones en que se encuentra el trabajador, pues la idea es de que en materia laboral las nuevas normas o reformas deben tender a mejorar las condiciones de trabajo y no a la inversa” (la negrilla es añadida).

Así también, el DS Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, en su art. 4 señala y define de manera general los principios del derecho laboral, indicando: “I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral: a) Principio Protector, en el que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, entendido con base en las siguientes reglas: In Dubio Pro Operario, en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador. De la Condición más Beneficiosa, en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida, ésta debe ser respetada en la medida que sea más favorable al trabajador ante la nueva norma que se ha de aplicar (…)”, señalando este Decreto Supremo, en sus Consideraciones previas, en el párrafo decimosegundo como una introducción a lo que se busca alcanzar con la promulgación del mismo, que: “…sobre el rótulo de libre contratación y libre rescisión, se han dado excesos que han significado decisiones arbitrarias para despedir, maneras camufladas para burlar obligaciones laborales: como son los contratos civiles encubiertos, o los contratos a plazo fijo cuando por su naturaleza la regla son los contratos laborales indefinidos; ya que la causa de despido debe estar debidamente justificada, fundamentada y comprobada en el marco del respeto a los derechos laborales vigentes en nuestro país” (Las negrillas son añadidas).

Este mecanismo de evasión, fue considerado por la Asamblea Legislativa, en la Ley N° 321, que en su art. 3° de las Disposiciones Finales, dispuso: “Se prohíbe a los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento, de El Alto de La Paz, y de aquellos que se incorporen paulatinamente a la Ley General del Trabajo, evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral, a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente” (La negrilla ha sido añadida).

En ese sentido, si bien la norma anotada refiere en su contenido el término “trabajadores permanentes”, al estar relacionado dicho término a las tareas, oficios u ocupaciones calificadas como tales, su apropiación debe ser en el marco de lo estatuido en la Resolución Administrativa (RA) N° 650/07 de 27 de abril de 2007, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que precisó la definición de tareas propias y permanentes, como las no permanentes, para una correcta y uniforme aplicación de la normativa vigente en materia laboral.

Así, señaló que las primeras son aquellas vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, sin las cuales, no tendría objeto la existencia de la unidad económica; y las segundas, son las que si bien están vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, se caracterizan por ser extraordinariamente temporales, señalándose luego entre otras las siguientes: tareas de suplencia por licencias, bajas médicas, descansos legales, tareas por necesidades de temporada, exigencias circunstanciales del mercado, demanda extraordinaria de productos o servicios, tareas por cierto tiempo, cuya fecha de cierre o conclusión de actividades se encuentre predeterminada, entre otras.

Por ello se concluye que, si bien la Ley N° 321, refiere en su artículo primero “trabajadores permanentes”, esto no puede estar supeditado a la sola acreditación de la temporalidad o plazo establecido en el contrato, memorándum, orden de servicio, u otro tipo de documento, utilizado por el empleador en su relacionamiento con el trabajador; sino, conforme a la verdad material y sus circunstancias.

Principios constitucionales.

La Constitución, amplió el espíritu de protección laboral, constitucionalizando de esa manera determinados principios, el principio protector con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa; de continuidad o estabilidad de la relación laboral; de inversión de la prueba; de primacía de la realidad; y de no discriminación, establecidos en el art. 48-II de la CPE.

También, rige como una de las primacías de la justicia boliviana, la búsqueda de la justicia material, debiendo primar razonamientos que permitan garantizar una efectiva y eficaz justicia, ante la existencia de una justicia inclusiva, garantizada por nuestra norma suprema; infiriendo al respecto, la SCP 060/2014 de 3 de enero: “En la administración de una justicia inclusiva, no se puede soslayar el hecho el sustento de las decisiones que se basan en el análisis e interpretación, donde no solo se limita a la aplicación de formalidades y rituales establecidos en la norma, sino, en hacer prevalecer principios y valores que permitan alcanzar una justicia cierta, accesible para la población, con miras de alcanzar el vivir bien y de esa manera rebatir los males como la corrupción que afecta a la sociedad (…) ‘Conforme a lo expuesto, el valor superior «justicia» obliga a la autoridad jurisdiccional -en la tarea de administrar justicia- procurar la realización de la 'justicia material' como el objetivo axiológico y final para el que fueron creadas el conjunto de instituciones…’ (SC 0818/2007-R de 6 de diciembre)”.

En ese entendido, a pesar de la protección reforzada que se tiene en relación a los trabajadores, a efectos de la aplicación de la normativa de la materia, se debe realizar y profundizar un análisis de cada controversia particular, de modo que permita al juzgador, en lo posible, arribar a una conclusión fáctica lo más cercana posible a la verdad histórica de los hechos (verdad material), para luego aplicar a ella la norma correspondiente; y si bien, no existe en esta materia una paridad jurídica, bajo los principios constitucionales que buscan la favorabilidad del trabajador, ante la desventaja que tiene respecto del empleador, no debe, bajo este título, vulnerarse otros derechos garantizados por la Constitución, de tal modo que, como bien señala la Sentencia Constitucional Plurinacional precedentemente añadida, no solamente se debe poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento; sino, buscar un proceso justo, teniendo como objetivo procurar la realización de la justicia material.

Este principio de verdad material, debe estar acompañado de la presunción favorable que la materia y la propia Constitución establece, para el trámite de los procesos laborales, sobre las pretensiones razonables del trabajador, ante una falta de prueba idónea presentada por el empleador, que desacredite la solicitud de derechos y beneficios que el trabajador alega le corresponden; conforme a la inversión de la prueba, que rige en la materia en razón a que, a tiempo de tener acceso a la prueba idónea para acreditar o desvirtuar determinados asuntos laborales, es el empleador quien tiene ventaja respecto del trabajador, por esto la legislación laboral, con el ánimo de compensar esta situación, ha previsto que en los procesos laborales la carga de la prueba es obligatoria para la parte patronal y facultativa para el trabajador.