AS/0200/2023

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA PLENA

AUTO SUPREMO N° 200

Sucre, 7 de noviembre de 2023

Expediente: 3/2023-RECAS

Materia: Contenciosa

Resolución Impugnada: Sentencia N° 129/2022 de 17 de agosto

Demandante: Asociación Accidental "PALO SANTO"

Demandado: Unidad de Coordinación de Programas y Proyectos

Magistrado Relator: Dr. Olvis Egüez Oliva.

VISTOS: Los recursos de casación de fs. 786 a 799 vta., y de fs. 804 a 813 vta., interpuestos por Zulma Mariela Durán Sandoval y Daniel Alfredo Moncayo Padilla, en representación legal de la Procuraduría General del Estado, y por Boris Alvaro Gómez Vargas, en representación legal de la Unidad de la Coordinación de Programas y Proyectos (UCPP), dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, contra la Sentencia N° 129/2022 de 17 de agosto, de fs. 755 a 773 vta., emitida por la Sala Contenciosa, Administrativa, Contenciosa, Social Administrativa Segunda de este máximo Tribunal Supremo de Justicia, dentro del proceso Contencioso de incumplimiento de Contrato, declaratoria de eficacia de la Resolución del Contrato, nulidad de actos administrativos posteriores a resolución de contrato y consiguiente pago y reparación de daños y perjuicios de fs. 272 a 292 de obrados, interpuesta por la Sociedad Accidental "PALO SANTO" contra la UCPP, el Auto de 30 de noviembre de 2022, por el que se concedieron los recursos (fs. 823), el Auto Supremo N° 133/2023 de 30 de agosto de fs. 836 a 837 de obrados, que admitió los recursos de casación interpuestos, los antecedentes del proceso; y:

I.- ANTECEDENTES DEL PROCESO

Sentencia:

Que, tramitado el proceso contencioso, Sala Contenciosa, Administrativa, Contenciosa, Social Administrativa Segunda de este Tribunal Supremo de Justicia, emitió la Sentencia N° 129/2022 de 17 de agosto (fs. 755 a 773 vta.), declarando probada la demanda contenciosa de fs. 272 A 292, interpuesta por la Asociación Accidental "PALO SANTO"; y en su mérito:

.- Declaró eficaz la Resolución del contrato por causales atribuidles a la entidad contratante, promovida por la Asociación Accidental "Palo Santo".

.- Declaró ineficaz la Resolución de Contrato por causales atribuidles a la empresa contratista, promovida por la Unidad de Coordinación de Programas y Proyectos UCPP; y, en consecuencia, se deja sin efecto los actos posteriores realizados por la UCPP como efecto de dicha resolución, que afecten a la Asociación Accidental "Palo Santo".

.- Dejó sin efecto el cobro y dispone la devolución de la Póliza DE Garantía de Cumplimiento de Contrato N° C02-TJ-00260-01-2019.

.- Dejó sin efecto el cobro de la Póliza de Garantía de Correcta Inversión de Anticipo N° C12-TJ-00266-02-2019 y dispone el pago de los Certificados de Avance aprobados y trabajados reconocidos en favor de la empresa contratista, debiendo procederse en ejecución de sentencia, a la conciliación de saldos entre las partes contratantes, conforme a los lineamientos establecidos en la presente resolución.

II.- DE LOS RECURSOS DE CASACIÓN INTERPUESTOS:

Contra la referida Sentencia, la Procuraduría General del Estado y la UCPP, a través de sus representantes legales, interpusieron recursos de casación, conforme los fundamentos de los memoriales de fs. 786 a 799 vta., y de fs. 804 a 813 vta.; respectivamente, contestando negativamente la Asociación Accidental "Palo Santo" al segundo recurso citado, conforme los argumentos establecidos en el escrito de fs. 817 a 822 vta.; posteriormente y luego de su remisión ante esta Sala Plena, mediante Auto Supremo N° 133/2023, de 30 de agosto de 2023 (fs. 836 a 837), se declararon admisibles los referidos recursos; por lo que, de la lectura minuciosa de tales recursos, se pasan a considerar y resolver:

Argumentos admitidos de los recursos de casación:

.1.1. Del recurso de casación de la Procuraduría General del Estado, de fs. 786 a 799 vta., de obrados. -

Errónea valoración de la prueba en la Sentencia emitida, por inexistencia de material probatorio, referido a la autorización para la paralización de obras y emisión de supuestas instrucciones injustificadas, en vulneración del art. 145 del (CPC- 2013), porque se fundó la decisión de declarar probada la demanda por considerar probado que la empresa contratista hubiera cumplido con las previsiones contenidas en la cláusula vigésima primera del Contrato Administrativo UCPP/47/2018, por haberse evidenciado la concurrencia de las causales descritas en los incisos a) y b) del numeral 21.2.2 de la referida cláusula y el cumplimiento de las reglas aplicables estipuladas en el numeral 21.2.3; resultando una valoración de la prueba errónea porque el citado Contrato no estipula como causal alguna de resolución la alegada falta de entrega de los planos y ajustes de diseño, específicamente en una errónea valoración del contrato, de las citadas cláusulas.

Relama la legalidad de Resolución de contrato por parte de la entidad contratante, porque de acuerdo a la prueba adjunta al efecto, se lo notificó con la resolución del contrato, cuando a tal fecha, la obra se encontraba abandonada por más de un mes pero que la Sentencia recurrida no advirtió tal situación, por lo que, la entidad contratante comunicó a la empresa contratista de manera formal y legal la resolución definitiva del Contrato Administrativo por causas atribuidles a su empresa; señala también que existe una ¡legal resolución del contrato por parte de la empresa contratista e incorrecta apreciación de la prueba al emitir la Sentencia

recurrida, porque la empresa contratista hizo creer que existió suspensión o paralización de actividades por instrucciones de la entidad contratante, pero que no acreditó tal suspensión, estableciéndose que jamás se instruyó la suspensión de actividades de manera injustificada como alegaba la empresa.

Indica que jamás se quiso efectuar aumento en las cantidades de obra sin la emisión de la Orden de Trabajo o contrato modificatorio y que no hubo la pretensión de aumentar o disminuir cantidades de obra sin la emisión del correspondiente instrumento modificatorio, pues lo que hizo fue dar cumplimiento al contrato en este punto.

II.1.1.2. Petitorio. -

Por consiguiente; concluye solicitando, entre otras cosas, casar la Sentencia N° 129/2022 de 17 de agosto y, por consiguiente, declarar improbada la demanda contenciosa de fs. 272 a 292, como también declarar nula e ineficaz la resolución de Contrato por causales atribuidles a la entidad UCPP; consecuentemente, dejar sin efecto todas las actuaciones efectuadas por la Asociación contratada con relación a la Resolución del Contrato.

II.1.2. Del recurso de casación de la Unidad de Coordinación de Programas y Proyectos-UCPP, de fs. 804 a 813 de obrados. -

Acusa una incorrecta apreciación de la prueba, refiriendo expresamente a la prueba que considera no valorada o apreciada incorrectamente, en relación a la Orden de Trabajo N° 1, al contrato de Trabajo Administrativo UCPP N° 47/2018 y a las aseveraciones contenidas en la Nota MEEP/UCPP/DGE/N0 1703/2019, en vulneración del art. 145 del CPC-2013.

Relama la legalidad de Resolución de contrato por parte de la entidad contratante, porque de acuerdo a la prueba adjunta al efecto, se lo notificó con la resolución del contrato, cuando a tal fecha, la obra se encontraba abandonada por más de un mes pero que la Sentencia recurrida no advirtió tal situación, por lo que, la entidad contratante comunicó a la empresa contratista de manera formal y legal la resolución definitiva del Contrato Administrativo por causas atribuibles a su empresa; señala también que existe una ¡legal resolución del contrato por parte de la empresa contratista e incorrecta apreciación de la prueba al emitir la Sentencia recurrida, porque la empresa contratista hizo creer que existió suspensión o paralización de actividades por instrucciones de la entidad contratante, pero que no acreditó tal suspensión, estableciéndose que jamás se instruyó la suspensión de actividades de manera injustificada como alegaba la empresa.

Indica que jamás se quiso efectuar aumento en las cantidades de obra sin la emisión de la Orden de Trabajo o contrato modificatorio y que no hubo la pretensión de aumentar o disminuir cantidades de obra sin la emisión del correspondiente instrumento modificatorio, pues lo que hizo fue dar cumplimiento al contrato en este punto.

II.1.2.2. Petitorio. -

Por consiguiente; concluye solicitando, entre otras cosas, admitir el recurso de casación interpuesto y posteriormente revocar la injusta la Sentencia N° 129/2022 de 17 de agosto y en consecuencia, declarar sin lugar e improbada la demanda contenciosa de fs. 272 a 292, como también declarar nula e ineficaz la resolución de Contrato por causales atribuidles a la entidad UCPP; consecuentemente, dejar sin efecto todas las actuaciones efectuadas por la Asociación contratada con relación a la Resolución del Contrato.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Que, así expuestos los fundamentos de los recursos de casación, los cuales fueron admitidos mediante el Auto Supremo N° 133/2023 de 30 de agosto (fs. 836 a 837), para su Resolución corresponde realizar las siguientes consideraciones:

Doctrina aplicable al caso:

Previamente se debe considerar que, el recurso de casación es una nueva demanda de puro derecho, concedido para invalidar una Sentencia o Auto Definitivo en los casos expresamente señalados por Ley; es que en el caso de autos se encuentra amparada, por el art. 5.1.1 de la Ley N° 620 de 31 de diciembre de 2014, "Ley Transitoria para la Tramitación de los procesos Contencioso y Contencioso Administrativo".

En ese sentido, resulta necesario mencionar a los autores: Gonzalo Castellanos Trigo y Hermes Flores Egüez, que en su obra "Proceso Contencioso, Proceso Contencioso Administrativo en Bolivia, Ley N° 620 de 29 de diciembre de 2014", pág. 96 a 97, señalan:

Generalidades sobre el recurso de casación.

"Ei recurso de casación es un recurso extraordinario, porque no cabe, sino contra determinadas resoluciones y por motivos preestablecidos por la ley; y no constituye una tercera instancia ni una segunda apelación y se la considera como una demanda nueva de puro derecho y sujeta al cumplimiento de requisitos específicos que determinan la ley" (sic).

Asimismo, respecto al recurso de casación en el fondo, cabe señalar que: "...la casación se da como último recurso y nace para el control de las infracciones que las sentencia puedan cometer en la aplicación de derecho, cuando exista una infracción o aplicación errónea de normas de derecho"1 (sic); por lo que, en casación sólo son juzgables, las cuestiones de derecho y no las de hecho, porque esta última corresponde exclusivamente al juez de primera instancia y tribunal de segunda instancia.

En casación solo se discute el derecho, no se valoran los hechos que son incensurables en casación; exceptuando cuando se haya dado cumplimiento al art. 271.1 del CPC-2013, que indica: "El recurso de casación se funda en la existencia de una violación, interpretación errónea o aplicación indebida de la Ley, sea en la forma o en el fondo. Procederá también cuando en la apreciación de las pruebas se hubiera incurrido en error de derecho o error de hecho. Este último deberá evidenciarse por documentos o actos auténticos que demuestran la equivocación manifiesta de la autoridad judicial" (sic); por consiguiente, los mismos no están sujetos al capricho de las partes y menos aún, de los administradores de justicia (las negrillas son añadidas).

Igualmente, es preciso señalar que, dentro de los principios que rigen el Derecho, se encuentra el principio de verdad material consagrado constitucionalmente en el art. 180.1 de la CPE, concordante con el art. 30.11 de la LOJ; que textualmente indica: "Obliga a tas autoridades a fundamentar sus resoluciones con la prueba relativa solo a los hechos y circunstancias, tai como ocurrieron, en estricto cumplimiento de las garantías procesales" principio reconocido también en el art. 4.d) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), que establece: "La Administración Pública investigará la verdad materia/ en oposición a i a verdad forma/ que rige el procedimiento civH"{s\cy, por consiguiente, claramente se evidencia que tanto en los procesos administrativos como en los judiciales, es una exigencia de cumplimiento obligatorio la búsqueda de la verdad material sobre la verdad formal, por lo que, la norma debe salvar un proceso de interpretación en el contexto normativo con apoyo de los principios jurídicos reconocidos y no en forma aislada, entendiéndose que todo principio tiene por objeto interpretar, fundamentar e integrar la juricidad vigente con el objeto de resolver la problemática dentro del contexto del orden jurídico; por lo que resulta totalmente aplicable al presente caso.

Así referidas las normas y los principios inmersos en la labor interpretativa, debe entenderse por verdad material, a dicho acontecimiento o conjunto de acontecimientos o situaciones tácticas que condicen con la realidad de los hechos, entendiéndose que en el nuevo marco constitucional la búsqueda y el logro de la verdad material se constituye en principio y objetivo primordial del procedimiento que culmina en una decisión adecuada.

En ese contexto normativo, la certidumbre de los criterios vertidos en el ámbito constitucional resulta plenamente ajustables al proceso contencioso, cuyo fin vislumbra que las personas o entidades públicas a quienes va dirigida la norma, conozcan el rango y los límites de protección jurídica de sus actos.

En este tipo de procesos, rigen también una serie de principios generales de la actividad administrativa aplicables al presente caso y se encuentran expresamente establecidos en el art. 4 de la LPA, como ser: 1) el principio de informalismo, señala: "La inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte de! administrado, que puedan ser cumplidas posteriormente, podrán ser excusadas y ello no interrumpirá el procedimiento administrativo"; 2) el principio de control judicial, que indica: "El poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme i a Constitución Política de i Estado y las normas legales aplicables'] 3) el principio de buena fe, señalando: "En la relación de los particulares con la Administración Pública se presume el principio de buena fe. La confianza, i a cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de /os ciudadanos, orientaran el procedimiento administrativo"; 4) el principio de jerarquía normativa, que establece: "La actividad y actuación administrativa y, particularmente tas facultades reglamentarias atribuidas por esta Ley, observarán la jerarquía normativa establecida por la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables"; y 5) el principio de legalidad y presunción de legitimidad, que establece: "Las actuaciones de la Administración Pública por estar sometidas plenamente a la Ley, se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario "(sic).

Asimismo, respecto al principio de buena fe líneas arriba descrito; resulta menester señalar que, la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada.

En ese contexto, la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0828/2012 de 20 de agosto, respecto al principio de buena fe, señaló: "(...) Entre los principios generales a los que debe regirse la actividad administrativa en la relación entre los particulares y la Administración Pública, se encuentra el de buena fe, citado por el art. 4. Inc. e) de la LPA, el que expresa que se presume el principio de buena fe y concluye en que la confianza, la cooperación y ¡a lealtad, en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo"(sic); por lo que, aplicando este principio a las relaciones entre las autoridades públicas y los particulares, exige que la actividad pública se realice en un clima de mutua confianza, que permita a éstos mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración; es decir, el principio de buena fe se entiende como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una persona correcta (las negrillas son añadidas).

De la misma forma, resulta necesario hacer notar la importancia que amerita en materia administrativa, el principio de confianza legítima, que es un principio que deriva de los postulados de la seguridad jurídica, respecto al acto propio y buena fe, que busca proteger al administrado frente a las modificaciones intempestivas que adopte la Administración, desconociendo antecedentes en los cuales aquél se fundó para continuar en el ejercicio de una actividad o en el reclamo de ciertas condiciones o reglas aplicables a su relación con las autoridades; por lo que, se acude a dicho principio cuando se trata de un conflicto que involucra decisiones sorpresivas de la administración, las que, en atención al postulado de la buen fe, no fueron previstas por el ciudadano.

tn ese sentido, es éste un principio que debe prevalecer en el derecho administrativo, el cual, si bien deriva directamente de los principios de seguridad jurídica, de respeto al acto propio y de buena fe; empero, adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre administración y administrado. Es por ello que la confianza en la administración no sólo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible. Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y luego lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse (las negrillas son añadidas).

Por lo anteriormente expuesto, en consideración a los principios de confianza legítima y buena fe, ya explicados, se evidencia que las autoridades y los particulares deben ser coherentes en sus actuaciones y respetar los compromisos adquiridos en sus acuerdos y convenios; deben garantizar estabilidad y durabilidad de las situaciones generadas, de tal suerte que, así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas y legales.

Es así, que respecto al referido principio; cabe señalar: "Como un derivado de! principio general de i a buena fe surge el principio de tutela de la confianza en la apariencia legítima que opera, según los casos, como factor de atribución de obligaciones y responsabilidades, sea en el ámbito contractual o extracontractual.

Es básico en todos los órdenes de i a convivencia humana tutelar la confianza en i o que se presenta como real objetivamente. LARENZ (Derecho justo, pág. 91) señala que el ordenamiento jurídico protege la confianza suscitada por el comportamiento de otro y no tiene más remedio que protegerla, porque poder confiar es condición fundamental para una pacífica vida colectiva y una conducta de cooperación entre los hombres. Quien defrauda i a confianza, contraviene el derecho'^ (sic) (las negrillas son añadidas).

Por último y no menos importante, es imperioso señalar para el presente caso al principio del "debido proceso adjetivo", habiendo sido reconocido ampliamente en la doctrina comparada la vigencia del mismo en el procedimiento administrativo; por lo que, resulta necesario señalar que: "El debido proceso adjetivo implica el reconocimiento de tres derechos fundamentales, que garantizan la defensa del administrado durante el transcurso de! procedimiento, a saber: a) derecho a ser oído; b) derecho a ofrecer y producir pruebas; c) derecho a una decisión fundada (...) La facultad de ofrecer y producir prueba (...). Este derecho lleva ínsita la facultad del administrado de controlar las pruebas producidas, tanto las que ha ofrecido el mismo; como las que produzca la Administración en forma instructor la, por la aplicación del principio de la oficialidad.”