AS/0207/2024

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA PLENA

AUTO SUPREMO Nº

: 207/2024

EXPEDIENTE Nº

: 04/2024 ReCas.

PROCESO

: Contencioso en grado de casación.

PARTES

: Empresa Técnicos Constructores SRL c/

Entidad Ejecutora de Medio Ambiente y Agua.

MAGISTRADO RELATOR

: Olvis Eguez Oliva.

FECHA

: 23 de julio de 2024

VISTOS: El recurso de casación cursante de fs. 2004 a 2009, interpuesto por Mireya Castro Gómez, en representación legal de Ramiro David Muñoz Linares, Director General Ejecutivo de la Entidad Ejecutora de Medio Ambiente y Agua (EMAGUA), contra la Sentencia N° 120/2023 de 14 de junio, emitida por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda de este máximo Tribunal Supremo de Justicia, dentro del proceso administrativo incoado por demanda contenciosa interpuesta por la Empresa Técnicos Constructores SRL contra la entidad recurrente (fs. 1986 a 1993), el Auto de 28 de diciembre de 2023, por el que se concedió el recurso (fs. 2017), el Auto Supremo N° 86/2024-RA de 09 de mayo (fs. 2023 a 2024), que admitió el recurso de casación, los antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO I:

ANTECEDENTES DEL PROCESO.

Sentencia:

Que, tramitado el referido proceso contencioso, Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda de este Tribunal Supremo de Justicia, emitió la Sentencia N° 120/2023 de 14 de junio (fs. 1986 a 1993), declarando probada la demanda contenciosa incoada por Daniel Francisco Millares Vaca, en representación legal de la Empresa Técnicos Constructores SRL, contra EMAGUA, en lo que respecta al pago de intereses moratorios; y, en consecuencia, se ordena a la entidad demandada el pago al tercer día de ejecutoriada la Sentencia, en favor de la empresa demandante la suma de Bs.33.773,92 (Treinta y tres mil setecientos setenta y tres 92/100 Bolivianos).

CONSIDERANDO II:

DEL RECURSO DE CASACIÓN INTERPUESTO.

Contra la referida Sentencia, Mireya Castro Gómez, en representación legal de Ramiro David Muñoz Linares, quien a su vez actúa legalmente en nombre de Henry Emilio Nina Calle, Director General Ejecutivo de la EMAGUA, interpuso recurso de casación, conforme los fundamentos del escrito cursante de fs. 2004 a 2009, contestando negativamente el representante legal de la Empresa Técnicos Constructores SRL, conforme los argumentos establecidos en el memorial de fs. 2014 a 2016 vta., y luego de su remisión ante esta Sala Plena (fs. 2021), mediante Auto Supremo Nº 86/2024-RA de 09 de mayo (fs. 2023 a 2024 vta.), se admitió el recurso de casación interpuesto; por consiguiente, dicho recurso se pasa a considerar y resolver:

Argumentos admitidos del recurso de casación.

1) Acusa error de hecho en la valoración de la prueba, desarrollando una extensa relación respecto de la misma, con especial énfasis en la Nota Interna GAF-UF-0096-NI/2023 de 9 de mayo, emitida por la Gerencia Nacional Administrativa Financiera de la Entidad Ejecutora de Medio Ambiente y Agua (EMAGUA), documental que acredita que no existen pagos pendientes a favor de la Empresa Técnicos Constructores SRL.

2) Denuncia que no corresponde el pago del monto señalado en la Sentencia N° 120/2023 de 14 de junio, en la suma de Bs.33.773,92 al quedar demostrada con la prueba documental citada la inexistencia de pagos pertinentes por las planillas N° 3, 4, 5 y 6, que por la circunstancia señalada, corresponde la observancia del principio de verdad material previsto en el art. 180 de la Constitución Política del Estado (CPE) y en los arts. 15, 30 y 31 de la Ley 025 del Órgano Judicial (LOJ).

CONSIDERANDO III:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO.

Que, así expuestos los fundamentos admitidos del recurso de casación de fs. 2004 a 2009, para su Resolución corresponde realizar las siguientes consideraciones:

DOCTRINA APLICABLE AL CASO.

Previamente se debe considerar que, el recurso de casación es una nueva demanda de puro derecho, concedido para invalidar una Sentencia o Auto Definitivo en los casos expresamente señalados por Ley; es que en el caso de autos se encuentra amparada, por el art. 5.I.2 de la Ley N° 620 de 31 de diciembre de 2014, “Ley Transitoria para la Tramitación de los procesos Contencioso y Contencioso Administrativo”.

En ese sentido, resulta necesario mencionar a los autores: Gonzalo Castellanos Trigo y Hermes Flores Egüez, que en su obra “Proceso Contencioso, Proceso Contencioso Administrativo en Bolivia, Ley N° 620 de 29 de diciembre de 2014”, pág. 96 a 97, señalan:

Generalidades sobre el recurso de casación.

“El recurso de casación es un recurso extraordinario, porque no cabe, sino contra determinadas resoluciones y por motivos preestablecidos por la ley; y no constituye una tercera instancia ni una segunda apelación y se la considera como una demanda nueva de puro derecho y sujeta al cumplimiento de requisitos específicos que determinan la ley” (sic).

Asimismo, respecto al recurso de casación en el fondo, cabe señalar que: “…la casación se da como último recurso y nace para el control de las infracciones que las sentencia puedan cometer en la aplicación de derecho, cuando exista una infracción o aplicación errónea de normas de derecho” (sic); por lo que, en casación sólo son juzgables, las cuestiones de derecho y no las de hecho, porque esta última corresponde exclusivamente al juez de primera instancia y tribunal de segunda instancia.

En casación solo se discute el derecho, no se valoran los hechos que son incensurables en casación; exceptuando cuando se haya dado cumplimiento al art. 271.I del CPC-2013, que indica: “El recurso de casación se funda en la existencia de una violación, interpretación errónea o aplicación indebida de la Ley, sea en la forma o en el fondo. Procederá también cuando en la apreciación de las pruebas se hubiera incurrido en error de derecho o error de hecho. Este último deberá evidenciarse por documentos o actos auténticos que demuestran la equivocación manifiesta de la autoridad judicial” (sic); por consiguiente, los mismos no están sujetos al capricho de las partes y menos aún, de los administradores de justicia (las negrillas son añadidas).

Igualmente, es preciso señalar que, dentro de los principios que rigen el Derecho, se encuentra el principio de verdad material consagrado constitucionalmente en el art. 180.I de la CPE, concordante con el art. 30.11 de la LOJ; que textualmente indica: “Obliga a las autoridades a fundamentar sus resoluciones con la prueba relativa solo a los hechos y circunstancias, tal como ocurrieron, en estricto cumplimiento de las garantías procesales”, principio reconocido también en el art. 4.d) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), que establece: “La Administración Pública investigará la verdad material en oposición a la verdad formal que rige el procedimiento civil” (sic); por consiguiente, claramente se evidencia que tanto en los procesos administrativos como en los judiciales, es una exigencia de cumplimiento obligatorio la búsqueda de la verdad material sobre la verdad formal; por lo que, la norma debe salvar un proceso de interpretación en el contexto normativo con apoyo de los principios jurídicos reconocidos y no en forma aislada, entendiéndose que todo principio tiene por objeto interpretar, fundamentar e integrar la juricidad vigente con el objeto de resolver la problemática dentro del contexto del orden jurídico; por lo que resulta totalmente aplicable al presente caso.

Así referidas las normas y los principios inmersos en la labor interpretativa, debe entenderse por verdad material, a dicho acontecimiento o conjunto de acontecimientos o situaciones fácticas que condicen con la realidad de los hechos, entendiéndose que en el nuevo marco constitucional la búsqueda y el logro de la verdad material constituye un principio y objetivo primordial del procedimiento que culmina en una decisión adecuada.

En ese contexto normativo, la certidumbre de los criterios vertidos en el ámbito constitucional resulta plenamente ajustables al proceso contencioso, cuyo fin vislumbra que las personas o entidades públicas a quienes va dirigida la norma, conozcan el rango y los límites de protección jurídica de sus actos.

Sobre este tópico, el A.S. 734 de 12 de diciembre, señaló que: En este tipo de procesos, rigen también una serie de principios generales de la actividad administrativa aplicables al presente caso y se encuentran expresamente establecidos en el art. 4 de la LPA, como ser: 1) el principio de informalismo, señala: “La inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, que puedan ser cumplidas posteriormente, podrán ser excusadas y ello no interrumpirá el procedimiento administrativo”; 2) el principio de control judicial, que indica: “El poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables”; 3) el principio de buena fe, señalando: “En la relación de los particulares con la Administración Pública se presume el principio de buena fe. La confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientaran el procedimiento administrativo”; 4) el principio de jerarquía normativa, que establece: “La actividad y actuación administrativa y, particularmente las facultades reglamentarias atribuidas por esta Ley, observarán la jerarquía normativa establecida por la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables”; y 5) el principio de legalidad y presunción de legitimidad, que establece: “Las actuaciones de la Administración Pública por estar sometidas plenamente a la Ley, se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario” (sic).

Asimismo, respecto al principio de buena fe líneas arriba descrito; resulta menester señalar que, presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada.

En ese contexto, la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) Nº 0828/2012 de 20 de agosto, respecto al principio de buena fe, señaló: “(…) Entre los principios generales a los que debe regirse la actividad administrativa en la relación entre los particulares y la Administración Pública, se encuentra el de buena fe, citado por el art. 4. Inc. e) de la LPA, el que expresa que se presume el principio de buena fe y concluye en que la confianza, la cooperación y la lealtad, en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo” (sic); por lo que, aplicando este principio a las relaciones entre las autoridades públicas y los particulares, exige que la actividad pública se realice en un clima de mutua confianza, que permita a éstos mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración.

Es decir, el principio de buena fe se entiende como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una persona correcta (las negrillas son añadidas).

De la misma forma, resulta necesario hacer notar la importancia que amerita en materia administrativa, el principio de confianza legítima, que es un principio que deriva de los postulados de la seguridad jurídica, respecto al acto propio y buena fe, que busca proteger al administrado frente a las modificaciones intempestivas que adopte la Administración, desconociendo antecedentes en los cuales aquél se fundó para continuar en el ejercicio de una actividad o en el reclamo de ciertas condiciones o reglas aplicables a su relación con las autoridades; por lo que, se acude a dicho principio cuando se trata de un conflicto que involucra decisiones sorpresivas de la administración, las que, en atención al postulado de la buen fe, no fueron previstas por el ciudadano.

En ese sentido, es éste un principio que debe prevalecer en el derecho administrativo, el cual, si bien deriva directamente de los principios de seguridad jurídica, de respeto al acto propio y de buena fe; empero, adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre administración y administrado. Es por ello que la confianza en la administración no sólo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible. Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y luego lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones; por consiguiente, consiste en la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, la cual debe ser digna de protección y respetarse conforme lo acordado o pactado entre ambas partes (las negrillas son añadidas).

Por lo anteriormente expuesto, en consideración a los principios de confianza legítima y buena fe, ya explicados, se evidencia que las autoridades y los particulares deben ser coherentes en sus actuaciones y respetar los compromisos adquiridos en sus acuerdos o convenios suscritos; pues deben garantizar estabilidad y durabilidad de las situaciones generadas, de tal suerte que, así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas y legales.

Es así, que respecto al referido principio; cabe señalar: “Como un derivado del principio general de la buena fe surge el principio de tutela de la confianza en la apariencia legítima que opera, según los casos, como factor de atribución de obligaciones y responsabilidades, sea en el ámbito contractual o extracontractual.

Es básico en todos los órdenes de la convivencia humana tutelar la confianza en lo que se presenta como real objetivamente. LARENZ (Derecho justo, pág. 91) señala que el ordenamiento jurídico protege la confianza suscitada por el comportamiento de otro y no tiene más remedio que protegerla, porque poder confiar es condición fundamental para una pacífica vida colectiva y una conducta de cooperación entre los hombres. Quien defrauda la confianza, contraviene el derecho” (sic) (las negrillas son añadidas).

Asimismo y no menos importante, es imperioso señalar para el presente caso al principio del “debido proceso adjetivo”, habiendo sido reconocido ampliamente en la doctrina comparada la vigencia del mismo en el procedimiento administrativo; por lo que, resulta necesario señalar que: “El debido proceso adjetivo implica el reconocimiento de tres derechos fundamentales, que garantizan la defensa del administrado durante el transcurso del procedimiento, a saber: a) derecho a ser oído; b) derecho a ofrecer y producir pruebas; c) derecho a una decisión fundada (…) La facultad de ofrecer y producir prueba (…). Este derecho lleva ínsita la facultad del administrado de controlar las pruebas producidas, tanto las que ha ofrecido él mismo; como las que produzca la Administración en forma instructoria, por la aplicación del principio de la oficialidad.”

“El debido proceso adjetivo se integra, finalmente, con el derecho a una decisión fundada”, el que permite al administrado exigir que la decisión (de mero trámite o definitiva) haga mérito de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en la medida en que fueran conducentes a la solución del caso. Este principio, concedido con mayor amplitud se vincula con el derecho a una tutela judicial efectiva y requiere que la notificación sea autosuficiente, no bastando una revisión genérica a la causa del acto que, muchas veces, el particular desconoce por no haber tenido acceso pleno al expediente administrativo.

Resulta pertinente recordar el principio de responsabilidad patrimonial de la administración pública que, para José María Pacori Cari, en su obra “Manual Operativo del Procedimiento Administrativo General”, refiere a tal principio como: “El más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la Constitución. El Estado, sus delegatarios, concesionarios y toda persona que actúe en ejercicio de una potestad pública, estarán obligados a reparar las violaciones a los derechos de los particulares por la falta o deficiencia en la presentación de los servicios públicos, o por las acciones u omisiones de sus funcionarios y empleados públicos en el desempeño de sus cargos (…). La Administración Pública está al servicio de la persona humana, su finalidad es promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente y fomentando el desarrollo del país a través del ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución y la Ley. La Administración Pública debe de observar el principio de responsabilidad (…). Por este principio, la Administración Pública será responsable ante los particulares por la gestión de sus respectivos órganos, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a los funcionarios por su actuación. La Administración Pública responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares, siempre que la lesión sea imputable a su funcionamiento (…). De esta manera, el Estado será responsable por los daños que causen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran afectar al funcionario que los hubiese ocasionado (…)”; por consiguiente, se puede indicar que la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública es la que impone la obligación de resarcir el daño causado a terceros por los agentes o servidores públicos, en el desempeño de sus atribuciones o a pretexto de ejercerlas. En ese sentido, el autor cita en la referida obra a la “(…) 2. Teoría del riesgo administrativo. Aquí no se busca la culpa de la Administración o de sus agentes, basta que la víctima demuestre el hecho dañoso e injusto ocasionado por acción u omisión del Poder Público. Esta teoría se base en el riesgo que la actividad pública genera para los administrados y en la posibilidad de acarrear daños a ciertos miembros de la comunidad. El riesgo y la solidaridad social son los soportes de esta teoría, que por su objetividad conduce a la justicia distributiva. (…)”. Posteriormente el indicado autor, señala: “La reparación del daño causado por la Administración a terceros se obtiene a través de la acción de indemnización y una vez indemnizada la lesión de la víctima, la entidad pública tiene el derecho y obligación de repetir en contra del servidor culpable a través de la acción de regreso. El Estado indemniza a la víctima, el agente indemniza al Estado, regresivamente.”, prevista en la legislación boliviana en el art. 113.II de la CPE y con la denominación de acción de repetición (las negrillas son añadidas).

En ese sentido, la acción de repetición es un proceso judicial de orden público, con base legal desde la Constitución Política del Estado, mediante el cual el Estado pide frente al o los servidores públicos el reembolso del valor pecuniario abonado como entidad estatal por concepto de resarcimiento del daño a favor de un particular, como consecuencia de una conducta dolosa o culposa de aquel o aquellos, en el ejercicio de la función pública con desviación del cumplimiento de los cometidos estatales.

Finalmente, resulta necesario referimos al contrato administrativo en el presente caso, y señalamos que es un contrato de adhesión, pues el Estado llama o convoca a proponentes u ofertantes a través de una invitación o licitación pública para una contratación específica, para satisfacer una necesidad pública y el particular que se presenta a la misma, si resulta ser adjudicado con la obra o provisión de bienes o servicios, firma el contrato administrativo; por lo que, el contrato es un acuerdo legal, manifestado en común entre dos o más personas con capacidad jurídica que se obligan en virtud del mismo, es un acuerdo de voluntades que genera derechos y obligaciones, en este caso se trata de un contrato administrativo, regulado por el Decreto Supremo (DS) N° 181 Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, formando parte integral del mismo, los términos de referencia.

Rafael Bielsa en su obra “Principios de Derecho Administrativo”, señala: “Es contrato administrativo el que la Administración celebra con otra persona pública o privada, física o jurídica, y que tiene por objeto una prestación de utilidad pública”, el citado autor considera que: “(…) en todo contrato administrativo deben concurrir los siguientes elementos esenciales: a) Uno de los sujetos de la relación jurídica es la Administración pública (Estado, provincia, comuna o entidad autárquica) obrando como tal, es decir, como entidad de derecho público. b) El objeto del contrato es una prestación de utilidad pública; por ejemplo, un servicio público propio, un empleo público, una obra pública (de interés general o colectivo), etc”.

Continuando con doctrinarios de la materia, es preciso referirnos a José María Pacori Cari que, en su obra “Manual Operativo del Procedimiento Administrativo General”, establece: “Contratos Administrativos. Los contratos administrativos forman parte de los actos administrativos bilaterales en el que participan por un lado una entidad estatal y por el otro uno o más particulares. (…)”.

En nuestra legislación el art. 47 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990-Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO), reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades de la Administración Pública que están sujetas a esa norma matriz de control, en ese sentido, en su parte final dispone que: " … son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza ...", de acuerdo a ello revisten naturaleza administrativa, por atribución legal, aquellos contratos que tengan por objeto directo: 1) la ejecución de obras, o por: 2) la provisión de materiales, bienes y servicios.

El art. 108 de la CPE impone a todas las bolivianas y bolivianos, el deber de “Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes”, precepto constitucional que hace referencia al principio de legalidad consagrado en el art. 180 de la CPE, en cuanto hace a la Jurisdicción Ordinaria; consiguientemente, toda autoridad jurisdiccional que deba emitir una resolución definitiva dentro un caso concreto, debe dar cumplimiento a dicho principio -que es parte del debido proceso- que fue definido por la Ley Nº 025 a través del art. 30.6 en los siguientes términos: “LEGALIDAD. Con sujeción a la Constitución Política del Estado, constituye el hecho de que el administrador de justicia, esté sometido a la ley de su jurisdicción y no a la voluntad de las partes”.

De acuerdo al citado principio y considerando que el recurso de casación es una demanda de puro derecho, concedido para invalidar una Sentencia o Auto Definitivo en los casos expresamente señalados por Ley, es que en el caso de autos se encuentra amparada, por el art. 5.I.2) de la Ley N° 620 de 31 de diciembre de 2014, “Ley Transitoria para la Tramitación de los procesos Contencioso y Contencioso Administrativo”.

En ese sentido, resulta necesario mencionar a los autores: Gonzalo Castellanos Trigo y Hermes Flores Egüez, que en su obra “Proceso Contencioso, Proceso Contencioso Administrativo en Bolivia, Ley N° 620 de 29 de diciembre de 2014”, pág. 96 a 97, señalan:

Generalidades sobre el recurso de casación.

“El recurso de casación es un recurso extraordinario, porque no cabe, sino contra determinadas resoluciones y por motivos preestablecidos por la ley; y no constituye una tercera instancia ni una segunda apelación y se la considera como una demanda nueva de puro derecho y sujeta al cumplimiento de requisitos específicos que determinan la ley.

(…) Dada su naturaleza jurídica, así como sus raíces históricas, la casación no es una instancia adicional del proceso, sino un recurso extraordinario que tiene por objeto el enjuiciamiento de la sentencia, y no del caso concreto que le dio origen; de ahí que, tanto la doctrina cuanto la legislación, le reconocen un carácter excepcional o extraordinario a este recurso, toda vez que, en primer lugar, no procede contra toda sentencia sino sólo contra aquellas que el legislador expresamente señala en la Ley procesal; y, en segundo lugar, porque su fin principal es la unificación de la jurisprudencia nacional y no propiamente la composición del litigio.

Recurso de casación en el fondo.