AS/0213/2007

SALA PLENA

AUTO SUPREMO: 213/2007 FECHA: 29 de agosto de 2007

EXP. N°: 133/2006

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Interpuesto por la Gerencia Distrital I de Cochabamba del Servicio de Impuestos contra la Superintendencia Tributaria General.

VISTOS EN SALA PLENA: La excepción previa de impersonería en el demandante opuesta por la Superintendencia Tributaria General, la respuesta de la Gerencia Distrital de Grandes Contribuyentes Cochabamba dependiente del Servicio de Impuestos Nacionales los antecedentes, el Informe del Ministro Tramitador, Eddy Walter Fernández Gutiérrez y,

CONSIDERANDO: Que, a través del memorial cursante de fojas 83 a 87, Rafael Rubén Vergara Sandóval, Superintendente Tributario General interino, adjuntando copia legalizada de la Resolución Suprema Nº 227135 de 31 de enero de 2007 y acta de posesión (fojas 48 a 49), se apersona a este Tribunal y opone excepción previa de impersonería en el demandante, con los siguientes argumentos:

Que de una interpretación correcta y sistemática del artículo 778 del Código de Procedimiento Civil, se infiere que el demandante necesariamente tiene que ser una persona natural o jurídica privada que considere lesionado o perjudicado su interés y que debe demostrarse que existe oposición entre el interés privado y el público, es decir que la conveniencia individual de una persona natural o jurídica privada debe contraponerse a la conveniencia del Estado, en particular, del órgano ejecutivo como persona colectiva de Derecho Público.

Que, en el presente caso, el demandante, que es la Administración Tributaria, a través de la Gerencia Distrital de Grandes Contribuyentes (GRACO) Cochabamba, al igual que la entidad demandada que representa, se constituyen en personas de derecho público, en el primer caso, este carácter fue establecido en el artículo 2 de la Ley No 2166 de 22 de diciembre de 2000, definiendo al Servicio de Impuestos Nacionales como una entidad de derecho público, autárquica y con independencia administrativa que forma parte del Poder Ejecutivo por estar bajo su tuición a través del Ministerio de Hacienda y, en el segundo caso, la Naturaleza de ente público de la Superintendencia Tributaria General, ha sido dada por el artículo 132 de la Ley Nº 2492 estableciéndola como parte del Poder Ejecutivo, bajo tuición del Ministerio de Hacienda. Añade que al ser ambas partes entidades públicas y, por tanto, parte del Poder Ejecutivo, representan un interés público de naturaleza tributaria, no existiendo un interés privado y público en controversia, que se constituye en la exigencia de legitimación procesal activa prevista en el citado artículo 778 del Código de Procedimiento Civil.

Señala que el espíritu de la citada disposición legal, es permitir o tutelar exclusivamente al ciudadano boliviano (sujeto pasivo o tercero responsable en materia tributaria) para que impugne un acto definitivo del Poder Ejecutivo ante un Poder independiente del Estado, en el momento en que toma conocimiento de la palabra definitiva del Poder Ejecutivo, a través de una entidad designada por ley; jerárquicamente superior y con facultades para que, en nombre de dicho poder, emita tal decisión definitiva que agota la vía administrativa. Refiere que en el presente caso, tanto el demandante (GRACO Cochabamba del Servicio de Impuestos Nacionales), cuanto el demandando (Superintendencia Tributaria General), son personas de derecho público que representan intereses públicos de naturaleza tributaria del Estado Boliviano, toda vez que en aplicación de los artículos 146 y 98 numeral 6) de la Constitución Política del Estado 4 inciso a) y 3 de la Ley Nº 2166 de 22 de diciembre de 2000, 132 de la Ley N º 2492, el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Hacienda, trazando la Política Tributaria del Estado Boliviano, delegó la gestión tributaria al Servicio de Impuestos Nacionales y delegó la impugnación tributaria a la Superintendencia Tributaria mediante los recursos de alzada y jerárquico; el primero para velar el derecho que tiene el Estado a percibir la deuda tributaria y, el segundo, para tutelar y garantizar la legitimidad y justicia de la percepción impositiva, habiéndose establecido en el artículo 2 de la Ley Nº 2166 la calidad de entidad de derecho público que ostenta el Servicio de Impuestos Nacionales, al igual que la naturaleza de ente público de la que goza la Superintendencia Tributaria General, se encuentra precisada en el artículo 132 de la Ley Nº 2492.

Que, el carácter de representación de los intereses públicos de naturaleza tributaria a cargo de las entidades que actúan como demandante y demandado fue consolidado por la Sentencia Constitucional Nº 1466/2005-R, de 18 de noviembre de 2006, cuando estableció que el Ministerio de Hacienda delegó la gestión tributaria a dos órganos autárquicos de derecho público con autonomía de gestión administrativa, funcional, técnica y financiera que tienen a su cargo por una parte la administración, aplicación, recaudación y fiscalización eficiente y eficaz de los impuestos internos, bajo responsabilidad del Servicio de Impuestos Nacionales y, por otra, la resolución de las reclamaciones que dichos actos generen, mediante el conocimiento, tramitación y resolución de los recursos de alzada y jerárquico a cargo de la Superintendencia Tributaria, concluyendo dicha Sentencia Contitucional. Que ambas entidades ejercen funciones delegadas por el Ministerio de Hacienda, motivo por el cual, al ser ambas entidades personas jurídicas de derecho público que actúan bajo tuición del Ministerio de Hacienda y forman parte del Poder Ejecutivo, la administración tributaria que actúa como demandante, no posee ningún interés privado, no existiendo por tanto oposición entre el interés público y privado, situación que determina que el demandante no tiene legitimación procesal activa reconocida expresamente en el artículo 778 del Código de Procedimiento Civil y, por tanto, no puede promover la presente acción.

Citando las Sentencias Nros. 1-0053 de 26 de julio de 2001, 1-121 de 29 de noviembre de 2000 y el Auto Supremo Nº 17/2006 de 29 de marzo de 2006, pronunciados por Sala Plena de este Tribunal, afirma que se ha sentado jurisprudencia en sentido de que la demanda contencioso administrativa y, por ende, la legitimación activa del demandante y pasiva del demandado, sólo es posible cuando existe, entre ambas partes, oposición entre el interés privado y público, motivo por el cual no puede concebirse que el demandante (que es parte del Poder Ejecutivo), pida un proceso contencioso administrativo en defensa de un acto del propio Poder (Superintendencia Tributaria) -textual-, formando ambas entidades intereses públicos del Estado Boliviano, motivos suficientes para rechazar in limine las acciones plateadas por la Administración Tributaria, mas aún si se considera que la gestión de tributos se efectúa mediante actos administrativos que, conforme reconoce la doctrina del acto administrativo, tiene dos fases: una etapa de gestión o constitución del acto administrativo tributario emitido por la Administración Tributaria y, otra, de impugnación de dicho acto a cargo de la Superintendencia Tributaria, infiriéndose que el acto administrativo es uno sólo y que la Superintendencia Tributaria es la entidad designada por mandato legal para ejercer la competencia y facultad de emitir la última palabra del Poder Ejecutivo en materia tributaria y en sede administrativa, pues, es éste el órgano que revisa en vía de impugnación los actos administrativos emitidos por la Administración Tributaria, respecto de las obligaciones tributarias de los contribuyentes bolivianos, no estando sus decisiones sujetas a revisión por otros órganos del Poder Ejecutivo, conforme establece claramente el art. 194 del Cód. Tributario Boliviano, concordante con el artículo 4 del Decreto Supremo Nº 27350 referido al procedimiento de impugnación de los actos definitivos de la Administración Tributaria.

Finalmente, refiere que el artículo 2 de la Ley N° 3092, permite exclusivamente al sujeto pasivo y/o tercero responsable y no al propio Estado, en este caso el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), que una vez finalizado el recurso jerárquico y conocida la decisión definitiva del Poder Ejecutivo, acuda a la vía del proceso contencioso administrativo ante el Poder Judicial; es decir que ante la existencia de oposición entre el interés privado y el público procede este recurso. Refiere que de la aplicación de las normas precitadas, se establece claramente que el SIN, al ser parte del Poder Ejecutivo, tiene restringida la facultad para interponer demandas contencioso administrativas, toda vez que la única parte con legitimación activa para interponer dicha demanda es el sujeto pasivo o tercero responsable y no así la Administración Tributaria, como se pretende forzar en la especie.

Con los fundamentos descritos, solicita se declare probada la excepción previa opuesta, en aplicación estricta de los artículos 336 numeral 2), 337, 338 y 778 del Código de Procedimiento Civil y artículo 2 de la Ley No 3092.

CONSIDERANDO: Que, legalmente notificado Juan José Mariscal Sanzetenea, en representación de la Gerencia Distrital I de Cochabamba del Servicio de Impuestos Nacionales, con el decreto de fojas 88, conforme consta en la diligencia de fojas 89, mediante memorial de fojas 91 a 97, el Gerente Distrital Cochabamba del Servicio de Impuestos Nacionales, Pedro Juan Carvajal Sarmiento, responde la excepción planteada y solicita se la rechace y/o se la declare improbada, señalando lo siguiente:

1º) Que, la pretensión del demandado, al plantear la excepción en estudio, no consideró el artículo 117 de la Constitución Política del Estado, que establece que la Corte Suprema es el máximo Tribunal de justicia ordinaria, contenciosa y contencioso-administrativa de la República, reconociéndosele competencia para conocer las demandas contencioso administrativas, sin que dicho artículo establezca que sólo las personas de derecho privado puedan incoar estas demandas, por lo que la propia Constitución Política del Estado, bajo el principio de igualdad no plantea límites a la pretensión de derecho, lo contrario, implicaría crear un estado de indefensión a la Administración Tributaria en violación a las garantías constitucionales, situación que a su vez originaría un estado de inseguridad jurídica, pues, si los contribuyentes que tienen interés privado tienen el derecho de impugnación, también la Administración Tributaria debe tener ese derecho, de acudir a una vía judicial a efectos de un análisis de la Ley que rige el Derecho Tributario, mas aún si se considera que la norma tributaria, en muchos casos, es interpretativa y que la Superintendencia Tributaria como tercero dirimidor y no como órgano recaudador de impuestos, emite fallos que dejan sin efecto montos recaudados o se contraponen en su interpretación al espíritu de las normas legales.

2º) Señala que el Poder Judicial, es un órgano de poder que con total independencia, se encarga de resolver los conflictos emergentes de la aplicación de las leyes y, a tal efecto, sólo está sometido a la Constitución y a las leyes, por ello, consideran que si la Superintendencia Tributaria emite un fallo cuya interpretación afecte la propia Ley Fundamental, incluso en contra de la norma tributaria que dio origen a los reparos pendientes de pago, por qué no acudir a la vía contencioso administrativa para resolver el tema de fondo basado fundamentalmente en la interpretación de la Ley Tributaria, cuando se establece la necesidad de que el Poder Judicial ejerza un control jurisdiccional al Poder Ejecutivo cuando exista conflicto entre dos órganos del mismo Poder, como ocurre en el sub lite, existiendo un conflicto entre la Administración Tributaria con objetivo diferente a la Superintendencia Tributaria.

3º) Añade que debe considerarse el contenido del artículo 228 de la Constitución Política del Estado, a efectos de ejercer el control de la supremacía legal y la constitucionalidad por parte de la Corte Suprema, aplicando con preferencia la Constitución Política del Estado, a las Leyes, en concordancia con el artículo 229 de la misma Constitución, por lo que no puede pretenderse la aplicación de los artículos 778 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, por encima de la Ley Fundamental, debiendo por ello rechazarse la excepción planteada y ordenar la prosecución de la causa, mas aún cuando el contenido de la excepción no contempla el derecho a la defensa que le otorga la Constitución Política del Estado a la Administración Tributaria, como derecho a acceder a un juicio contradictorio en el que exista igualdad entre las partes y probando cuanto estimen pertinente, siendo imposible asegurar que los fallos de la Superintendencia Tributaria sean omnipotentes o Ad Perpetuam.

4º) Indica que ante una resolución de un Recurso Jerárquico contrario a los intereses del Fisco y que sea pronunciada en franca violación a la Ley, con una interpretación errónea de ella o una aplicación indebida y contraria a los intereses del Servicio de Impuestos Nacionales, como en el caso de autos, la Administración Tributaria quedaría en estado de indefensión de no permitírsele la interposición de una demanda contenciosa administrativa, privándole de la posibilidad de ejercer legítima defensa, del derecho de igualdad ante la ley y del debido proceso.

5º) Finalmente, refiere que con la vigencia de la Ley Nº 2492 y la creación de la Superintendencia Tributaria, la situación del Servicio de Impuestos Nacionales ha variado en relación a la que se sostenía en vigencia de la Ley Nº 1340, cuando cumplía una función de juez y parte ante los actos administrativos que dictaba y que eran impugnados solamente por los contribuyentes, quienes elegían esta vía de impugnación que podía ser por vía judicial o vía administrativa, cuyo conocimiento, en ese último caso, correspondía a la misma Autoridad Tributaria que emitió el acto administrativo impugnado, pudiendo deducirse el recurso jerárquico ante la Gerencia Nacional del Servicio de Impuestos Nacionales con cuyo fallo concluía la vía administrativa para iniciar luego el proceso contencioso administrativo, en el que las partes eran el contribuyente como demandante y la Administración Tributaria como demandado. Una vez puesta en vigencia la Ley Nº 2492, se suprime esta atribución de juez y parte, apareciendo la Superintendencia Tributaria para dirimir las controversias que emerjan de los actos administrativos pronunciados por el Servicio de Impuestos Nacionales en contra de los contribuyentes, apareciendo la posibilidad de impugnación por la vía judicial, para la Administración Tributaria, cuando la Superintendencia, al dirimir la controversia con el contribuyente, afecte sus intereses. En suma, señalando las atribuciones del Servicio de Impuestos Internos establecidas en la Ley Nº 2166, refiere que la Administración Tributaria está facultada jurídicamente para interponer demandas contencioso administrativas, que posee legitimación activa y que no puede considerarse a la Administración Tributaria como un órgano de inferior jerarquía en la relación a la Superintendencia Tributaria en virtud a que, ambas entidades, conforme determinan los artículos 2 de la Ley Nº 2166 y 132 de la Ley Nº 2492, son órganos de Derecho Público, tienen como órgano rector al Ministerio de Hacienda, poseyendo la misma jerarquía con fines independientes y diferentes.

Por lo expuesto, solicita se declare improbada la excepción planteada en aplicación del artículo 335 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.

CONSIDERANDO: Que, así planteada la excepción previa de impersonería en el demandante y los términos de la respuesta, en este estado del proceso, la Sala Plena del Tribunal Supremo, determinó que, en los trámites contenciosos administrativos similares al presente, en los que interviene el Servicio de Impuestos Nacionales como parte demandante, a través de sus diferentes Gerencias Distritales y de las secciones de Grandes Contribuyentes "GRACOS", pretendiendo la impugnación de las Resoluciones Administrativas emitidas por la Superintendencia Tributaria General, quedarán en suspenso mientras sea resuelto el Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley Nº 3092 de 7 de julio de 2005, formulado por el abogado Eduardo Salinas Gamarra, representante legal de la Gerencia Grandes Contribuyentes de La Paz dependiente del Servicio de Impuestos Nacionales, dentro el proceso contencioso administrativo signado con el Nº 386/2005, recurso que fue admitido por Auto Supremo Nº 06/2006 de 20 de julio de 2006, con el fundamento primordial entre otros, de que este Tribunal considera que, a partir de la promulgación de la Ley Nº 2492 de 2 de agosto de 2003, se produjo un cambio radical en el accionar del Servicio de Impuestos Nacionales o Administración Tributaria, cuyas resoluciones son impugnables tanto en sede administrativa cuanto en sede judicial, a través precisamente del proceso contencioso administrativo, cuyo conocimiento y resolución es de competencia de la Corte Suprema de Justicia; que la Superintendencia Tributaria ha sido instituida como parte del Poder ejecutivo, bajo la tuición del Ministerio de Hacienda, como órgano autártico de derecho público con autonomía de gestión administrativa, funcional, técnica y financiera con jurisdicción nacional tal cual señala el articulo 132 del Código Tributario, para el conocimiento y resolución de los recursos de alzada y jerárquicos interpuestos contra los actos de la Administración Tributaria, afirmando por ello, que no existe relación de dependencia o de tuición entre la Superintendencia Tributaria General y el Servicio de Impuestos Nacionales, a más de considerarse que la aplicación de la norma, cuya constitucionalidad fue cuestionada, debía ser considerada para la resolución de la excepción previa formulada en el caso de autos.

A consecuencia de la admisión de dicho Recurso, el Tribunal Constitucional, emite la Sentencia Constitucional Nº 0090/2006 de 17 de noviembre de 2006, que declara inconstitucional la frase contenida en el primer párrafo del artículo 2 de la Ley 3092: "el sujeto pasivo y/o tercero responsable", quedando la nueva redacción de la siguiente manera: "se establece que la resolución administrativa dictada por el Superintendente Tributario General para resolver el Recurso Jerárquico, agota la vía administrativa, pudiendo acudirse a la impugnación judicial por la vía del proceso contencioso administrativo, según lo establecido en la Constitución Política del Estado", otorgando en consecuencia la legitimación activa a la Administración Tributaria para interponer procesos contencioso administrativos y, permitiendo, la participación plena en juicio del Servicio de Impuestos Nacionales; en el caso de autos a través de la Gerencia Distrital Grandes Contribuyentes y ser considerado como sujeto demandante en la acción contencioso administrativa, por lo que corresponde reencausar el trámite resolviendo la excepción previa opuesta.