AS/0217/2022

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 217

Sucre, 26 de abril de 2022

Expediente : 072/2022-C

Demandante : Julio Cazo Catunta, representado por Valentina

Arpa de Cazo

Demandado : Gobierno Autónomo Municipal de Filadelfia

Proceso : Contencioso

Departamento : Pando

Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez

VISTOS: El recurso de casación de fs. 166 a 170, presentado Valentina Arpa de Cazo, en representación de su cónyuge Julio Cazo Catunta, impugnando la Sentencia Nº 20/2021, de 12 de noviembre de 2021, de fs. 160 a 162, emitida por la Sala Civil, Social, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, dentro del proceso Contencioso de Cumplimiento de Contrato y Pago de Venta de Víveres Para Desayuno Escolar, seguido por Julio Cazo Catunta, contra el Gobierno Autónomo Municipal de Filadelfia; el Auto Nº 09/2022 de 6 de enero, de fs. 174, que concedió el recurso; el Auto de 11 de febrero de 2022, de fs. 188, por el que se admitió el recurso; los antecedentes del proceso y todo cuanto ver convino y se tuvo presente:

I.- ANTECEDENTES DEL PROCESO

Sentencia

Tramitado el proceso contencioso sobre Cumplimiento de Contrato y Pago de Venta de Víveres Para Desayuno Escolar, la Sala Civil, Social, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, emitió la la Sentencia Nº 20/2021, de 12 de noviembre de 2021 de fs. 160 a 162, que declaró PROBADA la excepción de prescripción planteada por la entidad demandada.

II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN

Argumentos del recurso de casación:

Contra la referida Sentencia, Valentina Arpa de Cazo, en representación de su cónyuge Julio Cazo Catunta, interpuso recurso de casación de fs. 166 a 170, argumentando lo siguiente:

Adjuntando prueba contundente se presentó la demanda contenciosa contra el Gobierno Autónomo Municipal de Filadelfia, en razón a que se firmó con el mismo (antes llamado Municipio de Filadelfia) un Contrato Administrativo para la provisión de desayuno escolar para alumnos del señalado Municipio, por el monto de Bs.250.000 (Doscientos cincuenta mil 00/100 Bolivianos); habiendo, cumplido ellos con el contrato, entregando los víveres del desayuno escolar dentro de los plazos y a satisfacción de las Autoridades del mencionado Municipio; habiéndose firmado en constancia las Actas de Recepción Definitiva de Bienes en fechas 31 de agosto y 23 de septiembre de 2009, por el total del monto acordado en el Contrato; sin embargo, pese a que en varias oportunidades se reclamó para el pago, no se pudo cobrar los dineros en razón a que las cuentas del Municipio de Filadelfia, ahora Gobierno Autónomo Municipal de Filadelfia, se congelaron por problemas de conmoción social, político y administrativo; por lo que, nunca se hizo efectivo el pago adeudado; habiéndose por ello acudido a la justicia en busca de que se pueda realizar la cancelación del dinero que se les debe.

Dentro del proceso contencioso iniciado, el 25 de noviembre de 2020, antes de responder la demanda planteada, el Gobierno Autónomo Municipal de Filadelfia, planteó excepción previa de prescripción, la cual carece de fundamentación jurídica por no haberse respaldado su petición con normativa legal; siendo como se dijo antes, planteada dicha excepción antes de contestar la demanda; y haberse resuelto la misma dentro de los tres días conforme prevé el art. 338 del Código de Procedimiento Civil; sin embargo, el plazo que tenían los Vocales para resolver se pasó abundantemente hasta el 5 de enero de 2021 que fue cuando salió la Sentencia en el presente caso; vulnerándose por ello el art. 338 del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975); más cuando adjuntó al proceso no se tiene ninguna notificación con suspensión de plazos por alguna razón.

Refirió que, el proceso presenta violaciones al Código de Procedimiento Civil, no solo en cuanto al plazo para resolver la excepción previa de prescripción y el plazo para contestar la demanda; pese a ello se calificó el proceso como ordinario de hecho y se abrió periodo de prueba, habiéndose tramitado el proceso con declaraciones de testigos que de manera uniforme persistieron en que sí hubo el Contrato Administrativo y que sí se entregó el año 2009 los víveres para el desayuno escolar para el Municipio de Filadelfia; asimismo, se presentaron pruebas que demuestran lo denunciado; sin embargo, el Gobierno Autónomo Municipal de Filadelfia, nunca aportó pruebas referentes a los puntos fijados en el Auto de Calificación de Proceso y puntos a probar de 25 de enero de 2021, en relación al art. 371 del CPC-1975.

Asimismo, indicó que, conforme se puede evidenciar del expediente, la excepción previa de la prescripción fue presentada como se dijo precedentemente, antes de contestar la demanda en el marco de lo establecido por los arts. 336 y 337 del Código de Procedimiento Civil, debidamente contestada en el plazo del art. 338 del mismo cuerpo legal; la Resolución de las excepciones previas debió ser dictada en el plazo de 3 días; empero, como ya se dijo, ésta fue emitida fuera de ese plazo, porque como se puede evidenciar la Sentencia se emitió después de más de nueve meses; siendo por ello ilegal.

La norma aplicada para el procedimiento de los procesos contenciosos y contenciosos administrativos, es el Código de Procedimiento Civil, por mandato del art. 4 de la Ley Nº 620; pero, no es aplicable el Código Civil (CC) como malinterpretan los Vocales que emitieron la Sentencia, por cuanto en estos procesos una de las partes es el Estado, sujeto de derecho público regulado por el derecho administrativo; por lo que, dentro de este orden, no es legal la invocación de los arts. 1492, 1503, 1507 y 1509 del CC para sustentar, fundamentar y motivar una decisión judicial donde una de las partes es el Estado como persona jurídica de derecho público y no privado; no obstante el Estado en el presente caso es el Gobierno Autónomo Municipal de Filadelfia, para el ejercicio de sus competencias se regula por normas jurídicas administrativas sean generales y/o específicas y en ningún caso por el Código Civil como ilegalmente se invocó y fundamentó la decisión en la Sentencia ahora impugnada.

Refirió que, el art. 324 de la Constitución Política del Estado (CPE), determina que las deudas causadas al Estado no prescriben y en su art. 112 dispone que los delitos cometidos por servidores públicos que atentan el patrimonio del Estado no prescriben. A ese efecto, el art. 40 de la Ley Nº 1178, que regulaba la prescripción en 10 años en los procesos judiciales iniciados en el marco de la responsabilidad civil fue declarado inconstitucional mediante Sentencia Constitucional 079/2012 de 20 de agosto de 2012; por lo que, en procesos judiciales donde una de las partes es el Estado no opera la prescripción.

Por lo que, por lo señalado se puede ver que la Sentencia fue emitida aplicando erróneamente disposiciones del Código Civil, además que la misma fue fuera del plazo y procedimiento establecido en el art. 338 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por mandato de la Ley Nº 620 y la Ley Nº 439; por lo tanto la Sentencia es ilegal y arbitraria; además que, fue emitida sin valorar la línea jurisprudencial establecida en la SCP 079/2012 de 20 de agosto que declara la inconstitucionalidad del art. 40 de la Ley Nº 1178 y sin considerar ni valorar lo establecido por los arts. 324 y 119 de la CPE; no valorando y analizando los actuados procesales que se encuentran en el expediente, por cuanto no se pronunció sobre la demanda, lo cual afecta a sus derechos y garantías constitucionales como ser el debido proceso en su vertiente de fundamentación, congruencia y seguridad jurídica.

Petitorio

En base a lo expresado, solicitó al Tribunal Supremo de Justicia, se dicte una nueva Sentencia conforme determina el art. 274 del Código de Procedimiento Civil.

Contestación del recurso

El memorial de recurso de casación fue corrido en traslado al Gobierno Autónomo Municipal de Filadelfia, conforme se acredita del formulario de notificaciones de fs. 172; sin embargo, pese a haberse notificado legalmente, no se tuvo respuesta.

Admisión

Por Auto de 11 de febrero de 2022, la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, admitió el recurso de casación de fs. 166 a 170, interpuesto por Valentina Arpa de Cazo, en representación de su cónyuge Julio Cazo Catunta; por lo que se pasa a resolver conforme a lo siguiente:

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:

Doctrina aplicable al caso:

1.- Para el autor Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en la obra "Contratos Administrativos" señala: “(…) el contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado; sino que existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de derecho privado, pero también diferencias que derivan de su contenido, de su fin, de intereses que les afecta y de su régimen jurídico propio”.

Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández en su obra “Curso de Derecho Administrativo Pág. 737, sostienen que a diferencia de lo que ocurre en los contratos civiles“, “…en los contratos administrativos las partes se reconocen desiguales, en la medida en que una de ellas representa el interés general, el servicio público, y la otra solamente puede exhibir su propio y particular interés. La presencia del interés público determinará entonces que el contratante de la administración titular del servicio público no esté obligado solamente a cumplir su obligación como lo haría un particular con otro particular, sino que, por extensión, lo esté también a todo lo que sea absolutamente necesario para asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio público, con el cual consiente en colaborar. La administración, por su parte, lo estará igualmente, más allá de lo que es propio del Derecho común, a indemnizar al contratista en caso de que la ampliación de sus obligaciones cause a éste un perjuicio anormal, que no podía razonablemente prever en el momento de contratar”.

Juan Carlos Cassagne en su obra “Derecho Administrativo” Tomo I Págs. 118 y 119, en cuanto al régimen exorbitante expresa: “El sistema del derecho administrativo posee, como nota peculiar, una compleja gama de poderes o potestades jurídicas que componen lo que se ha llamado régimen exorbitante, que se determina y modula en los distintos países de un modo diferente, ya que el mismo, en definitiva, es un producto de la categoría histórica que caracteriza al derecho administrativo”. “La denominación de régimen exorbitante se mantiene sólo en un sentido convencional que ya no responde a su significado originario, pues su contenido se integra, además de las prerrogativas de poder público, con las garantías que el ordenamiento jurídico instituye a favor de los particulares para compensar el poder estatal y armonizar los derechos individuales con los intereses públicos que persigue el Estado, cuya concreción, en los casos particulares, está a cargo de la Administración pública. De ese modo, el régimen exorbitante se configura como el sistema propio y típico del derecho administrativo”.

Sobre el mismo tema, la jurisprudencia sostiene el mismo criterio y para comprender su alcance se cita el Auto Supremo Nº 264/2014 de 27 de mayo de 2014, emitido por la Sala Civil de este Tribunal Supremo de Justicia, entre otros, cuando afirma que: “….De lo expuesto diremos que estamos frente a un contrato administrativo cuando: a) Al menos una de las partes que interviene en su celebración es la Administración Pública (elemento subjetivo); b) cuando el objeto sobre el que versa se encuentra directamente relacionado con la satisfacción de necesidades de carácter público –servicio o interés público- (elemento objetivo).

Nuestro ordenamiento positivo, en el art. 47 de la Ley N° 1178, reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades del Estado sujetas a esa normativa de control, en ese sentido, en su parte final dispone que: "(…) son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza...".

De acuerdo con el texto legal citado, revisten naturaleza administrativa, por atribución legal, aquellos contratos que tengan por objeto directo: 1) La ejecución de obras; 2) la provisión de materiales, bienes y servicios.

Esto no quiere decir que éstos sean los únicos contratos de naturaleza administrativa, pero sí son los que expresamente se encuentran calificados como administrativos por la Ley, en razón al objeto sobre el que versan, siendo la propia Ley la que abre la posibilidad que existan otros contratos administrativos en razón de su naturaleza; es decir, respecto de una directa vinculación con el interés o servicio público.

La diferencia entre el contrato administrativo y el privado, es de trascendental importancia al momento de delimitar el régimen jurídico que resulte aplicable al negocio a celebrar o en la ejecución del contrato, así como el orden jurisdiccional competente para conocer las controversias que surjan entre las partes.

Como podemos advertir, la diferencia existente entre el contrato administrativo y el contrato privado, plantea un problema jurídico de mayor importancia, si se tiene en cuenta la existencia de las jurisdicciones contencioso y contencioso-administrativa y de la jurisdicción ordinaria, pues las controversias emergentes de los contratos administrativos no podrían ser sometidos a la jurisdicción ordinaria -civil-, sino a la jurisdicción especializada contencioso y excepcionalmente contenciosa administrativa, cuando entre su controversia se impugna una resolución que provoque controversia entre el interés público y privado.

Al respecto el autor Rafael Bielsa, en la obra citada, señala que: “El conocimiento y decisión de todo litigio sobrevenido en la ejecución (o interpretación controvertida) de los contratos administrativos corresponde a los Tribunales con competencia en lo contencioso administrativo. El fundamento y justificación de esta competencia está en el objeto del contrato administrativo, es decir, al grado de interés público que el contrato contiene”.

Por otra parte, se debe señalar que la Constitución Política de Estado, así como la Ley del Órgano Judicial, reconocen y regulan las jurisdicciones especializadas y dentro de ellas a la jurisdicción contenciosa y contenciosa administrativa, desarrollada y regulada por la Ley Nº 620, al igual que la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990; el DS Nº 181 de 28 de junio de 2009, así como también el Código de Procedimiento Civil en su art. 775, que dispone: “En todos los casos en que existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, conforme a las previsiones pertinentes a la Constitución Política del Estado, se presentará la demanda ante la Corte Suprema de Justicia…”.

Precepto normativo que señala la competencia para la resolución de los conflictos, emergentes de los contratos administrativos a la Corte Suprema de Justicia (hoy Tribunal Supremo de Justicia) y que actualmente se encuentra regulada por la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, “Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo” que reconoce la jurisdicción especializada, en relación a lo establecido en el art. 179-I de la CPE, de manera que corresponde referir a lo que dispone el art. 6 de la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014, cuyo texto dice: “(Procesos en trámite). “Los procesos en curso, archivados y los presentados con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, continuarán siendo de competencia de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia y de las Salas Plenas de los Tribunales Departamentales de Justicia, hasta su conclusión, conforme a normativa legal aplicable hasta antes de la promulgación de la presente Ley.”

2.- Finalmente cuando se demanda el cumplimiento o la resolución de este tipo de contratos; esta pretensión se sustenta por analogía, en las previsiones contenidas en el art. 568-I del CC, que determina: “En los contratos con prestaciones recíprocas cuando una de las partes incumple por su voluntad la obligación, la parte que ha cumplido puede pedir judicialmente el cumplimiento o la resolución del contrato, más el resarcimiento del daño; o también puede pedir sólo el cumplimiento dentro de un plazo razonable que fijará el juez, y no haciéndose efectiva la prestación dentro de ese plazo quedará resuelto el contrato, sin perjuicio, en todo caso, de resarcir el daño”.

Por consiguiente, esta acción se encuentra reservada solo para la parte que cumplió sus obligaciones; por cuyo motivo, como requisito para acreditar la legitimación del actor y luego declarar probada la demanda, con carácter previo debe determinarse que éste, ha cumplido con la contraprestación a la que se encontraba reatado, pactada en el contrato administrativo suscrito.

Respecto de los contratos resueltos por una de las partes en mérito a una cláusula resolutoria, de similar manera se aplica el art. 569 del CC, que establece: “Las partes pueden convenir expresamente que el contrato quedará resuelto si una determinada obligación no se cumple en la forma y de la manera establecida. En este caso el contrato se resuelve de pleno derecho sin necesidad e intervención judicial”.

Empero esta previsión tiene sus límites cuales son las previsiones de los arts. 454 y 519 del CC, referido a la libertad contractual y la eficacia de los contratos, cuando establecen:

“Libertad contractual; sus limitaciones: I.- Las partes pueden determinar libremente el contenido de los contratos que celebren y acordar contratos diferentes de los comprendidos en este Código. II.- La libertad contractual está subordinada a los límites impuestos por la ley y a la realización de intereses dignos de protección jurídica”.

“Eficacia del contrato. - El contrato tiene fuerza de ley entre las partes contratantes. No puede ser disuelto sino por consentimiento mutuo o por las causas autorizadas por la ley”.

Es decir, cuando una de las partes, contrariando el marco establecido en el contrato, que constituye Ley entre ellas; asume una determinación que sea contraria a la Ley; la parte contraria afectada, puede solicitar que la Autoridad Jurisdiccional verifique y determine si esa resolución fue válida o inválida, considerando para ello las estipulaciones del contrato; es decir, previa interpretación del contrato y verificación de los hechos acreditados que sustentan el cumplimiento o incumplimiento, se define si es evidente o no la vulneración incurrida por la parte contraventora.