AS/0233/2026

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA SEGUNDA AUTO SUPREMO N 233/2026 Sucre, 16 de abril de 2026 Expediente : 671/2025 Demandante : Empresa Constructora Elite Construcciones Ltda.

Demandado : Gobierno Autónomo Municipal de Potosi Materia : Contencioso Distrito : Potosi Relator(a) : Meda. Rosmery Ruiz Martinez _ I. VISTOS: El recurso de casación, de fs. 460 a 466 vta., interpuesto por la Empresa Constructora Elite Construcciones LTDA., mediante su representante legal Rolando Mauro Urzagaste, contra la Sentencia N 14/2025 de 30 de junio, de fs. 453 a 457 vta., pronunciada por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Potosi; dentro del proceso contencioso, seguido por la empresa recurrente contra el Gobierno Autónomo Municipal de Potosi, con respuesta de fs.

472 a 476 vta., el Auto de 08 de agosto de 2025, a fs. 477, que concedió el recurso; el Auto Supremo de admisión N 671/2025-A de 27 de agosto, a fs. 483 y vta., y:

IL ANTECEDENTES PROCESALES Sentencia:

Tramitado el proceso contencioso, la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Potosi, emitió la Sentencia N 14/2025 de 30 de junio, de fs. 453 a 457 vta., que

declaró IMPROBADA la demanda contenciosa, interpuesta por la Empresa Constructora Elite Construcciones Ltda., representada por Rolando Mauro Urzagaste.

Sin costas y costos.

III. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN

La parte recurrente, mediante memorial de recurso de casación interpuesto en la forma y en el fondo contra la Sentencia N 14/2025 de 30 de junio de 2025, pronunciada dentro del proceso contencioso promovido por la Empresa Constructora Élite Construcciones Ltda. contra el Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, sostuvo que la referida resolución judicial fue emitida con vulneración de normas procesales y sustantivas, así como con una incorrecta valoración de los antecedentes del proceso y de la prueba producida, circunstancias que, a su criterio, hacen procedente su nulidad 0, en su caso, su casación.

Como cuestión preliminar, manifestó que el recurso fue presentado dentro del plazo previsto por ley, señalando que el cómputo del término para la interposición del recurso de casación debe realizarse únicamente considerando días hábiles, conforme al entendimiento desarrollado por el Auto Supremo N 662/2016. En ese entendido, afirmó que el recurso cumple con los requisitos de admisibilidad establecidos por la normativa procesal, solicitando que el Tribunal Supremo de Justicia ingrese al análisis de los agravios denunciados.

En relación con los antecedentes del conflicto, refirió que la Empresa Constructora Élite Construcciones Ltda. suscribió con el Gobierno Autónomo Municipal de Potosí el Contrato Administrativo de Obra N 062/2008 para la ejecución del proyecto denominado Construcción Coliseo Cerrado Zona Difunta Correa, Distrito Municipal N 5, bajo la modalidad llave en mano. Señaló que durante la ejecución del proyecto la

LAA entidad contratante dispuso la paralización de la obra argumentando la necesidad de efectuar verificaciones técnicas respecto de la resistencia del hormigón empleado en la estructura; sin embargo, sostuvo que dicha determinación carecía de fundamento técnico y contractual, por cuanto la obra había sido ejecutada conforme a las especificaciones previstas en el contrato y bajo permanente supervisión técnica.

Indicó que, con posterioridad a la suspensión de los trabajos, la entidad contratante comunicó inicialmente su intención de resolver el contrato y, posteriormente, emitió la resolución definitiva del mismo, atribuyendo a la empresa un retraso superior al diez por ciento del plazo contractual. No obstante, sostuvo que esa conclusión resulta errónea, debido a que el supuesto retraso fue consecuencia directa de la paralización dispuesta por la propia entidad pública y de la falta de regularización del plazo contractual mediante los mecanismos previstos expresamente en el contrato administrativo.

En ese contexto, manifestó que la Sentencia N 14/2025 de 30 de junio, concluyó que la paralización de la obra obedeció a la necesidad de verificar técnicamente la resistencia del hormigón mediante ensayos especializados; asimismo, estableció que no era necesaria la emisión de una nueva ampliación del plazo de ejecución y que el tiempo correspondiente a la suspensión debia ser compensado posteriormente, concluyendo finalmente que, una vez reiniciadas las obras, la empresa incurrió en un retraso superior al diez por ciento del plazo contractual, circunstancia que justificó la resolución administrativa del contrato.

La parte recurrente sostuvo que dichas conclusiones fueron asumidas mediante una incorrecta apreciación de los antecedentes del proceso, afirmando que la sentencia no efectuó una valoración integral de la prueba documental y técnica producida durante la tramitación de la causa. Señaló

que el Tribunal de instancia otorgó plena validez a las actuaciones administrativas desarrolladas por la entidad demandada sin examinar adecuadamente las obligaciones contractuales asumidas por ambas partes ni los efectos jurídicos derivados de la suspensión de la obra.

En cuanto al primer agravio de fondo, afirmó que la paralización de la obra dispuesta el 25 de enero de 2013 fue ilegal e injustificada, sosteniendo que la decisión adoptada por la entidad contratante no encontraba respaldo ni en las especificaciones técnicas del proyecto ni en las cláusulas contractuales. Explicó que toda la estructura fue ejecutada utilizando hormigón premezclado elaborado conforme a las normas técnicas aplicables, bajo permanente control de calidad y supervisión especializada, realizándose además todos los ensayos exigidos durante la ejecución de la obra.

En ese sentido, manifestó que los resultados obtenidos mediante los ensayos de esclerometría demostraban que la estructura cumplía con la resistencia requerida por el diseño estructural, indicando que las observaciones formuladas por los especialistas únicamente recomendaron vreforzar determinados elementos que se encontraban dentro de los márgenes minimos de tolerancia técnica, extremo que, a su criterio, no constituía una deficiencia estructural capaz de justificar la suspensión de la obra ni la posterior resolución del contrato administrativo.

Asimismo, sostuvo que la Sentencia otorgó una interpretación incorrecta a dichos informes técnicos, concluyendo indebidamente que existian observaciones suficientes para respaldar la decisión adoptada por la entidad contratante.

Afirmó que el Tribunal de instancia no valoró integralmente el contenido de los informes periciales ni los documentos técnicos incorporados al proceso, limitándose a reproducir las

ve L conclusiones asumidas por la administración sin efectuar un examen crítico de la prueba producida.

La parte recurrente señaló que la propia entidad demandada reconoció que el tiempo durante el cual la obra permaneció paralizada debía ser considerado como un periodo compensable a favor de la empresa contratista. En ese sentido, sostuvo que, conforme a las cláusulas contractuales que regulaban la suspensión temporal de los trabajos, correspondía regularizar el plazo de ejecución mediante la emisión de la Orden de Cambio N 4; sin embargo, dicha actuación nunca fue realizada por el Supervisor de Obra ni por la entidad contratante, omisión que, a su criterio, constituye el verdadero origen del conflicto y del supuesto retraso posteriormente atribuido a la empresa.

Manifestó que el contrato administrativo establecia expresamente que, cuando la suspensión de la obra superara el plazo previsto contractualmente, debía emitirse la correspondiente Orden de Cambio con la finalidad de modificar el cronograma de ejecución y establecer un nuevo plazo contractual. En consecuencia, afirmó que mientras ese procedimiento no fuera cumplido, resultaba jurídicamente improcedente atribuir al contratista un retraso respecto de un plazo que nunca fue regularizado conforme a las previsiones del propio contrato.

Añadió que el Supervisor de Obra incumplió las obligaciones que le imponía el contrato administrativo, al no gestionar oportunamente la emisión de la referida Orden de Cambio, pese a tener conocimiento de la suspensión de los trabajos y de sus efectos sobre el cronograma de ejecución. En criterio de la recurrente, dicha omisión no podia ser trasladada a la empresa contratista, pues obedecía exclusivamente al incumplimiento de funciones por parte de quienes ejercian la supervisión técnica y administrativa del proyecto.

Asimismo, sostuvo que la Sentencia desconoció el carácter obligatorio de las cláusulas contractuales, pese a reconocer que el contrato constituye ley entre las partes. Señaló que el Tribunal de instancia omitió verificar si la entidad contratante habia observado el procedimiento previsto para regularizar la suspensión de la obra y la modificación del plazo contractual, limitándose a concluir que la empresa incurrió en retraso sin analizar previamente si dicho plazo se encontraba legalmente vigente o había sido adecuadamente modificado conforme a las estipulaciones contractuales.

Refirió igualmente que el fallo impugnado incurrió en errores materiales que evidencian una insuficiente revisión del expediente, indicando que incluso hace referencia a un proyecto distinto al objeto del presente proceso, mencionando el Coliseo Cerrado Alto Potosi, Distrito Municipal N 1, cuando la controversia versa sobre el proyecto Coliseo Cerrado Zona Difunta Correa, Distrito Municipal N 5. Afirmó que esa circunstancia demuestra una deficiente compulsa de los antecedentes y afecta la debida fundamentación de la sentencia.

Por otra parte, manifestó que el Tribunal de instancia otorgó plena eficacia probatoria a informes técnicos y actuaciones administrativas elaboradas por la entidad demandada, sin valorar de manera conjunta e integral la totalidad de la prueba cursante en obrados. Señaló que la resolución impugnada omitió considerar la documentación presentada por la empresa, asi como los informes técnicos que, según afirma, acreditaban que la estructura cumplía con las especificaciones técnicas y que las observaciones realizadas no justificaban la paralización de la obra ni la resolución del contrato.

Del mismo modo, sostuvo que la resolución contractual ocasionó significativos perjuicios económicos a la empresa

AA constructora, debido al tiempo transcurrido desde la paralización de la obra y al incremento del costo de los materiales de construcción, circunstancias que, a su criterio, fueron provocadas por decisiones adoptadas por la propia entidad contratante. No obstante, señaló que tales extremos no fueron considerados por la Sentencia al momento de valorar las consecuencias derivadas de la suspensión de los trabajos y de la posterior resolución contractual.

Igualmente, afirmó que la decisión impugnada no realizó una valoración integral de los principios que rigen la contratación administrativa, particularmente los referidos a la buena fe contractual, equilibrio de las prestaciones y cumplimiento recíproco de las obligaciones asumidas por las partes. En ese entendido, sostuvo que la sentencia atribuyó exclusivamente a la empresa las consecuencias derivadas de la paralización de la obra, sin examinar la conducta asumida por la entidad contratante ni los incumplimientos que, según afirma, le eran imputables.

Como agravio de naturaleza procesal, la parte recurrente denunció que la Sentencia N 14/2025 vulneró el principio de congruencia, al haberse pronunciado sobre aspectos que, según sostiene, no fueron objeto de la demanda ni del debate procesal. Señaló que toda resolución judicial debe guardar estricta correspondencia entre las pretensiones formuladas por las partes, los hechos sometidos a consideración del órgano jurisdiccional y la decisión finalmente adoptada, exigencia que, en su criterio, no fue observada por el Tribunal de instancia.

Manifestó que la controversia planteada en la demanda se encontraba orientada a determinar la legalidad de la resolución del contrato administrativo y a establecer si la entidad contratante había observado el procedimiento previsto en las cláusulas contractuales para regularizar la suspensión de la

obra mediante la emisión de la correspondiente Orden de Cambio. Sin embargo, sostuvo que la sentencia desvió el objeto del litigio al introducir razonamientos vinculados a la existencia de un supuesto retraso atribuible exclusivamente a la empresa contratista, aspecto que, a su entender, no constituía el núcleo de la controversia sometida a conocimiento del órgano Jurisdiccional.

En ese contexto, afirmó que el Tribunal de instancia incorporó fundamentos que no fueron invocados por las partes, resolviendo cuestiones ajenas al objeto del proceso y otorgando mayor alcance al pronunciamiento judicial respecto de lo efectivamente demandado. A criterio de la recurrente, ello configura el vicio procesal de ultra petita, por cuanto la sentencia habria excedido los límites fijados por las pretensiones de las partes y por el marco fáctico delimitado en la demanda y su contestación.

Con relación a dicho agravio, invocó la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal Supremo de Justicia, haciendo referencia a los Autos Supremos Nros. 462/2016, 304/2016 y 11/2012, de los cuales extrae el entendimiento de que toda resolución judicial debe respetar el principio de congruencia, pronunciandose únicamente sobre los puntos sometidos a controversia, sin incorporar cuestiones nuevas ni resolver aspectos no reclamados por las partes. Sobre esa base, sostuvo que la sentencia impugnada se apartó de tales criterios Jurisprudenciales, afectando las garantías del debido proceso y de la tutela judicial efectiva.

Asimismo, manifestó que el Gobierno Autónomo Municipal de Potosi no contestó oportunamente la demanda ni produjo prueba dentro del término legal previsto por la normativa procesal, razón por la cual considera que el Tribunal de instancia no podía sustentar su decisión en aspectos que,

KA (CA

según refirió, no fueron oportunamente introducidos al proceso. Añadió que incluso fue necesario acudir a la jurisdicción constitucional para impedir la incorporación extemporánea de elementos probatorios, extremo que, a su criterio, demuestra las irregularidades procesales que acompañaron la tramitación de la causa y que no fueron consideradas por la sentencia.

De igual manera, sostuvo que la resolución impugnada omitió pronunciarse sobre aspectos que considera esenciales para la resolución de la controversia, particularmente aquellos relacionados con el incumplimiento de las obligaciones asumidas por la entidad contratante y por el Supervisor de Obra respecto a la regularización del plazo contractual. En criterio de la recurrente, esa omisión derivó en una fundamentación insuficiente e incompleta, impidiendo que la decisión judicial resuelva integralmente todos los puntos sometidos a conocimiento del Tribunal.

En consecuencia, afirmó que la Sentencia N 14/2025 no mantiene la debida correspondencia entre los hechos alegados, las pretensiones formuladas, la prueba producida y la decisión finalmente adoptada, circunstancia que, según sostiene, determina la vulneración del principio de congruencia procesal, del debido proceso y del derecho a obtener una resolución debidamente fundamentada y motivada.

Finalmente, concluyó que la resolución recurrida incurrió tanto en errores de forma como de fondo, al realizar una incorrecta valoración de la prueba, interpretar indebidamente las cláusulas del contrato administrativo, validar una resolución contractual que considera ilegal y pronunciarse sobre aspectos ajenos a la controversia. En mérito a ello, solicitó que el Tribunal Supremo de Justicia declare fundado el recurso de casación, disponiendo la nulidad de la Sentencia N 14/2025 y

ordenando la emisión de un nuevo fallo que observe los principios de legalidad, congruencia, motivación y fundamentación, resolviendo la controversia conforme a las pretensiones deducidas por las partes, la prueba producida y las disposiciones legales y contractuales aplicables al caso.

IV. CONTESTACIÓN A LA CASACIÓN

Corrido en traslado el recurso de casación, por providencia de 18 de julio de 2025, notificado al Gobierno Autónomo Municipal de Potosi el 21 de julio de 2025, conforme cursa a fs. 408 vta., contestó con los siguientes argumentos.

Respecto a las modificaciones y órdenes de cambio, se estableció que la cláusula trigésima del contrato regulaba expresamente el procedimiento para realizarlas durante la ejecución de la obra. Dicha cláusula señalaba que las modificaciones solo podían aplicarse de manera excepcional, debían estar plenamente justificadas desde los ámbitos técnico, legal o económico, requerían la autorización expresa del contratante y debían canalizarse mediante el instrumento formal denominado orden de cambio. Asimismo, se indicó que estas órdenes debían ser elaboradas con sustento técnico por el supervisor, contar con la aprobación del fiscal y seguir el procedimiento administrativo formal correspondiente.

Sin embargo, en el caso concreto se concluyó que no existió ni se probó la existencia de tales órdenes de cambio adicionales, toda vez que no se contó con documentación que respaldara la tramitación de modificaciones o ampliaciones de plazo fuera de las ya aprobadas. En ese sentido, solo se reconoció la vigencia de tres órdenes de cambio debidamente aprobadas. El documento enfatizó de forma categórica que no se tuvo la existencia de este trámite, lo que implicó el incumplimiento del procedimiento administrativo contractual, la ausencia de respaldos documentales y la falta de pruebas que acreditaran

A (4 que la empresa hubiera gestionado formalmente sus solicitudes. Por lo tanto, las pretensiones de la firma resultaron de imposible comprobación al carecer de sustento objetivo.

En cuanto al derecho a reclamar, regulado en la cláusula décima tercera, el contrato facultaba al contratista a presentar reclamos por omisiones de la entidad, falta de pago o cualquier aspecto relacionado con el acuerdo. No obstante, se estipulaba que estas reclamaciones debian presentarse por escrito, estar debidamente documentadas e interponerse dentro de un plazo de 30 días hábiles posteriores al hecho; de lo contrario, el derecho caducaba y el supervisor quedaba impedido de atender solicitudes extemporáneas. El análisis del caso determinó que la empresa no presentó sus reclamos oportunamente, no utilizó los mecanismos contractuales ni activó el procedimiento administrativo. Esta omisión denotó dejadez o negligencia en el ejercicio de sus derechos, permitiendo que transcurriera el tiempo sin accionar y provocando la preclusión de su derecho a reclamar en sede administrativa.

El recurso señaló que las omisiones de la empresa no podían ser suplidas por el tribunal, por lo que no resultó viable pretender hacer valer derechos en la instancia judicial si estos no se ejercieron en el momento oportuno ni se respaldaron documentalmente. Bajo este criterio, acudir a la vía judicial en tales condiciones constituyó una estrategia evasiva que intentó ocultar la inacción previa.

Al analizar la ejecución de la obra, se indicó que la empresa contó con tiempo suficiente para el desarrollo del proyecto y se benefició de ampliaciones de hecho; a pesar de ello, no concluyó los trabajos. Como resultado, se generó un retraso en la ejecución que acumuló una penalidad aproximada del 20 del monto contractual, dejando la obra inconclusa. El documento enfatizó la inexistencia de prueba suficiente, confirmando que

no hubo planillas, documentos o respaldos que acreditaran una paralización justificada, modificaciones válidas o ampliaciones de plazo legales, de modo que la empresa no demostró los hechos en los que basó su pretensión.

Respecto al argumento de ultra petita invocado por la empresa bajo el sustento de que el Tribunal habría otorgado más de lo solicitado, se concluyó que la autoridad jurisdiccional no concedió nada fuera del marco del proceso. El Tribunal se limitó a analizar la prueba y aplicar el derecho, sin introducir hechos nuevos ni decisiones ajenas al debate, descartando así cualquier vulneración por este concepto.

Finalmente, en relación con la valoración judicial, el documento destacó que el juez actuó dentro de sus facultades, valorando la prueba bajo el principio de verdad material para priorizar la realidad de los hechos por encima del formalismo. En ese sentido, se determinó que la empresa no cumplió con sus obligaciones ni probó sus afirmaciones. Con base en lo expuesto, los argumentos del recurrente carecieron de sustento legal y probatorio, al no haberse demostrado la existencia de derechos vulnerados ni acreditado los hechos alegados. Por todo ello, el memorial concluyó con la solicitud al Tribunal Supremo de Justicia de declarar infundado el recurso de casación, manteniendo firme la decisión adoptada por los tribunales de instancia.

V. NORMAS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO COCRETO

Doctrina aplicable al caso:

De la naturaleza e interpretación del Contrato Administrativo Para el autor Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en la obra Contratos Administrativos: Señala el contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado; sino que existe también el de Derecho Administrativo con elementos

SL comunes al contrato de derecho privado, pero también diferencias que derivan de su contenido, de su fin, de intereses que les afecta y de su régimen jurídico propio.

Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández en su obra Curso de Derecho Administrativo Pág. 737, sostienen que a diferencia de lo que ocurre en los contratos civiles, ...en los contratos administrativos las partes se reconocen desiguales, en la medida en que una de ellas representa el interés general, el servicio público, y la otra solamente puede exhibir su propio y particular interés. La presencia del interés público determinará entonces que el contratante de la administración titular del servicio público no esté obligado solamente a cumplir su obligación como lo haría un particular con otro particular, sino que, por extensión, lo esté también a todo lo que sea absolutamente necesario para asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio público, con el cual consiente en colaborar. La administración, por su parte, lo estará igualmente, más allá de lo que es propio del Derecho común, a indemnizar al contratista en caso de que la ampliación de sus obligaciones cause a éste un perjuicio anormal, que no podía razonablemente prever en el momento de contratar.

Juan Carlos Cassagne en su obra Derecho Administrativo Tomo I Págs. 118 y 119, en cuanto al régimen exorbitante expresa: El sistema del derecho administrativo posee, como nota peculiar, una compleja gama de poderes o potestades jurídicas que componen lo que se ha llamado régimen exorbitante, que se determina y modula en los distintos países de un modo diferente, ya que el mismo, en definitiva, es un producto de la categoría histórica que caracteriza al derecho administrativo. La denominación de régimen exorbitante se mantiene sólo en un sentido convencional que ya no responde a su significado originario, pues su contenido se integra, además de las prerrogatiwwas de poder público, con las garantías que el ordenamiento jurídico instituye a favor de los particulares para