AS/0237/2024

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA PLENA

AUTO SUPREMO Nº

: 237/2024

EXPEDIENTE Nº

: 06/2024 ReCas.

PROCESO

: Contencioso en grado de casación.

PARTES

: Unidad de Proyectos Especiales (UPRE) y

Gobierno Autónomo Departamental de

Oruro.

MAGISTRADA RELATORA

: Nuria Gisela Gonzáles Romero.

FECHA

: 28 de agosto de 2024

VISTOS EN SALA PLENA: El recurso de casación en el fondo y en la forma de fojas 4.691 a 4.696 y vuelta, interpuesto por Mario Mayorga Chambi y Mariana Montero Quiroga, en representación legal de la Unidad de Proyectos Especiales (UPRE), impugnando la Sentencia N° 144/2023 de 31 de julio (fojas 4.661 a 4.675), pronunciada por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, dentro del proceso contencioso por restitución de la ilegal retención de la suma de Bs. 1.865.183,00 correspondiente a la planilla de Avance de Obra N° 21, emergente del contrato administrativo de obra para la ejecución del proyecto “Construcción Piscina Olímpica Oruro”, así como pago de daños y perjuicios, seguido por la Asociación Accidental Oruro, contra la institución recurrente, el memorial de contestación al recurso de fojas 4.704 a 4.710 y vuelta, el auto de concesión del recurso de fojas 4.711, el Auto Supremo N° 27/2024 de 11 de marzo que admitió el recurso (fojas 4.719 a 4.720 y vuelta), los antecedentes del proceso y,

CONSIDERANDO I:

I.1. Antecedentes del proceso.

Sentencia.

Que, tramitado el proceso contencioso, la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, emitió la Sentencia N° 144/2023 de 31 de julio (fojas 4.661 a 4.675), declarando, PROBADA la demanda contenciosa de fojas 4.474 a 4.482; en su mérito, dispuso:

1.- “La UPRE deberá restituir a la Empresa demandante, el monto que fue cobrado de manera excedente por 46 días multa, en la suma de Bs. 1.865.183,00…”

2.- “Se otorga el pago de daños y perjuicios en favor de la empresa demandante, que serán cancelados en ejecución de Sentencia.

I.2. Motivos del recurso de casación.

Iniciaron el desarrolló del memorial, describiendo las características y condiciones de procedencia del recurso de casación en el fondo, acusando error en la apreciación y valoración de la prueba, así como en la interpretación o indebida aplicación de la ley; y en la forma, vulneración del derecho al debido proceso en su elemento de motivación y fundamentación.

I.3.- Fundamentos del recurso de casación.

I.3.1. EN EL FONDO.

I.3.1.1. Acusaron error de apreciación y valoración de la prueba en la sentencia impugnada, en el acápite relativo al incumplimiento del plazo de la obra y cobro de multas, habiéndose hecho referencia a una compensación por caso fortuito, debiendo ampararse en lo previsto en el artículo 137 del Código Procesal Civil.

Que sin embargo, no se consideró la existencia del Contrato de Obra CCTO-JUJ-021/2017 de 2 de agosto, suscrito entre las partes, en el que se estableció un procedimiento a efecto de las modificaciones durante la ejecución de la obra y que en este sentido, se suscribieron 4 contratos modificatorios y 1 orden de cambio.

Agregaron que se produjo una ampliación de plazo, que no fue cumplida por la empresa demandante; que por ello, recurrió a una segunda solicitud de orden de cambio, que no fue aceptada, pues fue puesta en su conocimiento la planilla de conciliación y cierre, así como el acta de recepción provisional, en la cual se estableció el cobro de la multa correspondiente y que en su momento no fue motivo de reclamo.

Hicieron referencia a la cláusula décima tercera del Contrato Obra CCTO-JUJ-021/2017 de 2 de agosto, respecto de los derechos del contratista, además de la cláusula trigésima sexta en relación con la suspensión de los trabajos.

I.3.1.2. En cuanto al pago de daños y perjuicios, hicieron referencia a la cita de la Sentencia N° 238/2022 de 18 de octubre, pronunciada por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, que en su concepto es contradictoria en relación con la Sentencia ahora impugnada (N° 144/2023 de 31 de julio), produciéndose una incorrecta valoración de la prueba, pues la misma no acredita fehacientemente los montos que debía percibir la entidad demandante por los trabajos realizados y/o que la multa que fue cobrada le hubiera causado daño económico.

Que, los documentos de préstamo que fueron mencionados, no acreditan de forma directa que hubieran sido otorgados para la ejecución de la obra; que en cuanto al pago de impuestos, es una obligación de todas las personas; y que respecto de las boletas de garantía, éstas debían encontrarse en vigencia hasta la conclusión de la obra y su recepción definitiva.

Añadieron que los tres conceptos descritos en el párrafo precedente, no se encuentran debidamente motivados en la sentencia impugnada y que de manera forzada simplemente se determinó que devienen del cobro de las multas, determinado por la entidad contratante.

I.3.1.3. Acusaron error en la interpretación o indebida aplicación de la ley, en relación con el pago de daños y perjuicios, por incorrecta aplicación del Código Civil.

Nuevamente hicieron referencia a la Sentencia N° 238/2022 de 18 de octubre, pronunciada por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, la que según refieren, no guarda relación con el caso presente y no es aplicable, pues fue dictada dentro de un proceso “…de reivindicación de daños y perjuicios, el mismo que se llevó a cabo entre dos personas particulares…”, además de reiterar que se trata de un proceso contencioso, entre un particular y el Estado, por lo que no es posible la aplicación del Código Civil.

Al respecto, citaron el Protocolo sobre Aplicación de Procedimiento en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa, aprobado por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Acuerdo N° 27/2019 de 28 de noviembre, específicamente en cuanto al inciso c) del título relativo al proceso contencioso.

Continuando con su argumentación, transcribieron extensamente parte del Auto Supremo N° 269/2013 de 24 de mayo (sin indicar la sala a la que pertenece), en el que según refieren, se desarrolló una diferenciación entre los contratos civiles y los contratos administrativos, para concluir manifestando que se trata de una institución que no puede someterse al cálculo del lucro cesante y daño emergente, pues no se ha generado ningún beneficio económico a favor de la Unidad de Proyectos Especiales (UPRE) o de la Gobernación de Oruro, sino que “…la imposición de multas ante el incumplimiento del plazo de la obra (…) se ha establecido cuidando los fondos del bien común (sociedad)”.

I.3.1.4. Sobre la base de la cita del artículo 27 de la Ley N° 1178, expresaron que “…NO se puede pretender que la administración pública asuma el pago de un gasto que no tiene sustento legal…”; que no se puede “…cargar un pago de un monto que jamás fue reportado al sistema contable de la institución”.

I.3.2. EN LA FORMA.

I.3.2.1. Acusaron la vulneración del derecho al debido proceso en su elemento de motivación y fundamentación, argumentando que la sentencia impugnada efectuó una incorrecta apreciación de las pruebas, con un criterio basado en la aplicación del Código Civil, sin considerar el contrato administrativo y que en ese contexto, las partes no tienen la misma calidad; que debió tomarse en cuenta “…la supervisión y fiscalización ejercida por personal del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro…”, que participaron en la suscripción de las actas de entrega provisional y definitiva, así como en la planilla de cierre, en la que se estableció el “…cobro de las multas en contra de la Asociación Accidental Oruro…” .

A continuación, citaron la Sentencia Constitucional N° 1315/2011-R de 26 de septiembre, acerca de la motivación, fundamentación y congruencia de las resoluciones.

I.4. Petitorio.

En su petitorio, solicitaron a este Supremo Tribunal de Justicia, que previos los trámites de ley, dicte auto supremo casando la sentencia recurrida.

I.5. CONTESTACIÓN AL RECURSO.

Cursa de fojas 1.704 a 1.711 y vuelta, el memorial de contestación negativa al recurso de casación, en el que luego de la argumentación desarrollada en relación con el planteamiento del recurso de casación, el apoderado de la Asociación Accidental Oruro, solicitó que, valorados los argumentos expuestos, se declare infundado el recurso de casación en la forma y en el fondo, manteniendo firme y subsistente la Sentencia N° 144/2023 de 31 de julio, correspondiendo que la Unidad de Proyectos Especiales (UPRE), restituya el monto cobrado de manera excedente, en la suma de Bs. 1.865.183,00 además del pago de daños y perjuicios a ser calculados en ejecución de sentencia.

CONSIDERANDO II:

II.1. Fundamentos jurídicos del fallo.

Que, así expuestos los argumentos del recurso de casación de fojas 4.691 a 4.696 y vuelta, para su resolución, es menester realizar las siguientes consideraciones:

Antes de ingresar en el análisis y fundamentación del recurso, es pertinente aclarar y precisar que en primer término se resolverá el recurso deducido en la forma, de manera tal, que solo si no son evidentes los argumentos expuestos y no correspondiera la nulidad de obrados, se ingresará a resolver posteriormente el recurso deducido en el fondo.

II.1.1. EN LA FORMA.

En relación con la acusación de vulneración del derecho al debido proceso en su elemento de motivación y fundamentación, argumentando que la sentencia impugnada efectuó una incorrecta apreciación de las pruebas, con un criterio basado en la aplicación del Código Civil, sin considerar el contrato administrativo y que en ese contexto, las partes no tienen la misma calidad; que debió tomarse en cuenta “…la supervisión y fiscalización ejercida por personal del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro…”, que participaron en la suscripción de las actas de entrega provisional y definitiva, así como en la planilla de cierre, en la que se estableció el “…cobro de las multas en contra de la Asociación Accidental Oruro…”, es importante tomar en cuenta:

II.1.1.1. En relación con la síntesis descrita en el párrafo precedente, respecto de la sentencia impugnada, los recurrentes manifestaron literalmente:“…que la misma no contiene la debida motivación y fundamentación que ineludiblemente debe contener una sentencia, por cuanto efectuando una incorrecta apreciación de las pruebas; puesto que ha basado su criterio en la aplicación del Código Civil…” (Sic).

La motivación y fundamentación de las resoluciones como parte del debido proceso, tiene un concepto; el error en la apreciación de la prueba constituye un concepto distinto, como también es diferente el que se refiere a la aplicación indebida de la ley; tres elementos que fueron confundidos y respecto de los cuales no se desarrolló argumentación alguna.

Sin embargo, sobre la motivación y fundamentación de la Sentencia N° 144/2023 de 31 de julio, (fojas 4.661 a 4.675), efectuó una relación de los antecedentes que dieron lugar a la interposición de la demanda e identificó el objeto del proceso, para posteriormente describir una breve síntesis en referencia a la naturaleza jurídica del proceso contencioso.

Luego, a partir de fojas 4.669, ingresó al análisis y resolución de caso concreto, iniciando por la interpretación de las normas constitucionales aplicables, el principio de verdad material, las características del proceso contratación a través de las instituciones del Estado, la suscripción del contrato en el caso específico y las incidencias que se presentaron en el desarrollo de la obra.

Del mismo modo, se desarrolló un análisis minucioso acerca de los contratos modificatorios suscritos, así como la orden de cambio autorizada por el supervisor, concluyéndose que de los 46 días por los que la empresa fue penalizada, 16 de ellos no correspondían, lo que dio lugar a la retención ilegal y en consecuencia indebida, a momento del pago de la Planilla N° 21, de Bs. 1.865.183,00 que provocó lucro cesante y daño emergente, conceptos conocidos comúnmente como daños y perjuicios.

Por las razones expuestas, el Tribunal A quo determinó que en su resolución, que corresponde la restitución a la Asociación Accidental Oruro, contratista para la ejecución del proyecto, Construcción Piscina Olímpica Oruro, de la suma de Bs. 1.865.183,00 por su retención ilegal.

En el contexto descrito, la sentencia impugnada contiene todos los elementos de motivación y fundamentación necesarios a efecto de comprender las razones que llevaron al desarrollo del proceso y la decisión adoptada en la misma, por lo que no se encuentra que sea evidente la falta de motivación y fundamentación acusada, constituyéndose únicamente en una disconformidad de la entidad demandada con el resultado.

II.1.1.2. En referencia a la supuesta incorrecta apreciación de las pruebas, es oportuno recordar, que cuando se acusa error en la apreciación o valoración de la prueba, corresponde identificar si se trata de error de hecho o de derecho, además de precisar, en el caso del error de hecho, los actos y documentos auténticos que dieron lugar a la equivocación manifiesta del juzgador, en observancia de la previsión contenida en la segunda parte del parágrafo I del artículo 271 del Código Procesal Civil, lo que en los hechos no sucedió.

Los recurrentes se limitaron a expresar el motivo de su impugnación, mas sin ninguna argumentación y sustento, razones que no hacen posible que este Supremo Tribunal de Justicia pueda pronunciarse al respecto.

II.1.1.3. Sobre la aplicación del Código Civil a una relación contractual en el ámbito administrativo, es importante considerar que la legislación boliviana no tiene desarrollados elementos específicos y normativa especial referida a la interpretación del contrato administrativo.

Por otra parte, es esencial considerar que la argumentación de los recurrentes, respecto de la aplicación de la norma citada, se reduce a afirmar que las partes del contrato no tienen “…la misma calidad…”, que ambas partes se sujetaban al “…cumplimiento de procedimiento y plazos…”, inclusive “…procedimientos para atender reclamos ante actos administrativos emitidos producto de la ejecución de la obra…”, además de la participación de la “…supervisión y fiscalización ejercida por personal del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro…” y que en “…la Planilla de Cierre (…) se estableció el cobro de las multas en contra de la Asociación Accidental Oruro…”.

Al respecto, es evidente que las partes en un contrato administrativo, no tienen la misma calidad, aunque más propiamente, corresponde expresar que las partes no se encuentran en igualdad de condiciones, pues la entidad contratante es la que impone las cláusulas y estipulaciones a las que debe adherirse y someterse la empresa contratista.

No obstante, lo anterior no significa que la entidad contratante tenga el derecho o la facultad de ejercer su posición o situación de manera abusiva, extralimitando su privilegio a título de tratarse de un contrato administrativo, pues él o la contratista tienen igualmente derechos y garantías, constitucional y legalmente protegidos.

Sobre el cumplimiento de procedimiento y plazos, queda claro que la sentencia impugnada resolvió como en derecho corresponde, sin cuestionar las facultades y competencias de la entidad contratante, que si bien se impusieron multas por 46 días de retraso, 16 de ellos fueron considerados de manera arbitraria e ilegal, por lo que corresponde su restitución; es decir, que de ninguna manera se trata de una medida que se encuentre fuera de las condiciones estipuladas en el contrato.

Sobre los procedimientos para atender reclamos por incidencias derivadas de la ejecución de la obra, se trata de algo que no fue objeto del proceso; no se encuentra en tela de juicio y no fue motivo de debate en el proceso, el procedimiento relativo a actos administrativos emitidos producto de la ejecución de la obra. El reclamo de la empresa contratista se presentó más bien a la finalización de la obra, en el momento en que se produjo el pago de la Planilla N° 21, en que se realizó el descuento de las multas impuestas, determinándose que parte de ellas se aplicaron de manera arbitraria e ilegal.

Tampoco fue motivo de debate, discusión o cuestionamiento la intervención de “…la supervisión y fiscalización ejercida por personal del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro…”, que por otra parte, se trata de una intervención necesaria y obligatoria en los contratos administrativos. En este sentido, se trató de una intervención regular y natural de la supervisión, en cuanto a la suscripción de los cuatro contratos modificatorios y de la única orden de cambio que fue autorizada.

Finalmente, es evidente y es motivo del recurso en análisis, que en la planilla de cierre se estableció el cobro de las multas en contra de la Asociación Accidental Oruro, hecho que constituyó precisamente el motivo de la demanda, correspondiendo al Órgano Judicial, a través del proceso contencioso, el control de legalidad de los actos de la administración, de acuerdo con la previsión del inciso i) del artículo 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, N° 2341, que respecto del principio de control judicial, indica: “El Poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme a la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables”.

Adicionalmente, el principio citado se encuentra en relación con el descrito en el inciso c) del artículo 4 mismo cuerpo normativo, relativo al sometimiento pleno a la ley; es decir, que: “La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso”.

Fue precisamente en el desarrollo del proceso contencioso en el que demandó la Asociación Accidental Oruro, que a través de la emisión de la Sentencia N° 144/2023 de 31 de julio, pronunciada por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, ejerciendo el control de legalidad de los actos de la administración, determinó que se produjo la imposición arbitraria e ilegal de multas por la suma de Bs. 1.865.183,00 que deben ser restituidos y que dieron lugar a la interposición del recurso de casación en estudio.

En cuanto a la cita de la Sentencia Constitucional N° 1315/2011-R de 26 de septiembre, acerca de la motivación, fundamentación y congruencia de las resoluciones, se trata simplemente de la cita de la referida resolución, sin que los recurrentes hubieran argumentado al respecto, manifestando las razones por las que debería aplicarse al caso concreto.

Además, debe tenerse presente que la sentencia constitucional invocada, se refiere al “…pago del resarcimiento civil por hecho ilícito, en base a la conducta dolosa del demandado al recabar el Seguro Obligatorio contra Accidentes de Tránsito (SOAT)…”, lo que no guarda relación alguna con el caso presente.

Corresponde recordar que el efecto vinculante de la jurisprudencia constitucional, parte del hecho que al citar un precedente, el mismo debe partir de un hecho fáctico análogo al que se pretende aplicar a un caso nuevo, lo que en el presente caso no aconteció.

En consecuencia, por los fundamentos expuestos, se concluye que las aseveraciones formuladas por los recurrentes, carecen de sustento y veracidad.

II.2.1. EN EL FONDO.

En relación con la acusación de error en la apreciación y valoración de la prueba en la sentencia impugnada, en el acápite relativo al incumplimiento del plazo de la obra y cobro de multas, habiéndose hecho referencia a una compensación por caso fortuito, debiendo ampararse en lo previsto en el artículo 137 del Código Procesal Civil; que sin embargo, no se ha considerado la existencia del Contrato de Obra CCTO-JUJ-021/2017 de 2 de agosto, suscrito entre las partes, en el que se estableció un procedimiento a efecto de las modificaciones durante la ejecución de la obra y que en este sentido, se suscribieron 4 contratos modificatorios y 1 orden de cambio, corresponde tomar en cuenta: