AS/0249/2026

DO AS AA TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA AUTO SUPREMO 249/2026 Sucre 28 de abril de 2026 DATOS DEL PROCESO Y DE LAS PARTES Expediente : 883/2025 Demandante : Marina Rivero Iporre Demanda : Gobierno Autónomo Municipal de Sucre Proceso : Conversión de Contrato Distrito : Chuquisaca Relatora : Mgda. Rosmery Ruiz Martinez I. VISTOS: El Recurso de Casación de fs. 431 a 442 vta., interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, a través de su representante legal, impugnando el Auto de Vista 437/2025 de 16 de septiembre, pronunciado por la Sala de Familia, Niñez, Adolescencia y Social del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, de fs. 419 a 428 vta., dentro de Conversión de Contrato seguido por Marina Rivero Iporre contra la entidad recurrente; contestación al recurso, de fs. 451 a 457 vta., el Auto 254 de 22 de octubre de 2025 que concedió el recurso a fs. 469; el Auto de Admisión 883/2025-A de 27 de octubre que admitió el Recurso de Casación, a fs. 475 y vta., y los antecedentes del proceso.

IL. ANTECEDENTES PROCESALES Sentencia Tramitado el proceso laboral por pago de Beneficios Sociales la Juez de Partido del Trabajo y Seguridad Social, Administrativo, Coactivo, Fiscal y Tributario Segundo de la capital del departamento de Chuquisaca, emitió la Sentencia 15/2024 de 19 de julio, de fs. 373 a 377, declarando PROBADA EN PARTE la demanda de Conversión de Contrato de plazo

fijo a indefinido y reconocimiento de estabilidad laboral y otros de fs. 25 a 31, sin costas en atención al art. 39 de la Ley 1178, disponiendo la CONVERSION DE CONTRATO DE PLAZO A FIJO A PLAZO INDEFINIDO Y EL RECONOCIMIENTO DE LA ESTABILIDAD LABORAL DE MARINA RIVERA IPORRE EN EL CARGO DE TÉCNICO X TOPOGRAFO DE DIRECCIÓN DE REGULARIZACIÓN TERRITORIAL DEPENDIENTE DE SECRETARÍA MUNICIPAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL GOBIERNO AÚTONOMO MUNICIPAL DE SUCRE, así como el reconocimiento de sus derechos laborales como el bono de antiguedad y el uso y goce de sus vacaciones.

Auto de Vista

En grado de Apelación promovida por el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre (GAMS), a través de su representante legal, la Sala de Familia, Niñez, Adolescencia y Social del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, por Auto de Vista 437/2025 de 16 de septiembre, de fs. 419 a 428 vta., CONFIRMÓ la Sentencia 15/2024 de 19 de julio, de fs. 373 a 377.

II. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN DE CASACIÓN Recurso de Casación de forma

De la revisión exhaustiva del memorial del recurso de casación en la forma interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre (GAMS), se establece que la entidad pública recurrente acusa la violación del debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y congruencia previsto en el arts. 115.1 de la Constitución Política del Estado (CPE); art.

30.1I de la Ley del Órgano Judicial (LOJ); y arts. 213.3 y 218 de la Ley 439, acusa lo siguiente:

1. Omisión de pronunciamiento y omisión valorativa de la prueba respecto a la condición de profesional de la demandante, su ingreso bajo la modalidad de libre nombramiento y la aplicabilidad de la Sentencia Constitucional Plurinacional (SPC) 464/2018-S3 de 13 de septiembre.

Denuncia que el Tribunal de Alzada, al emitir el Auto de Vista, incurrió en un vicio de incongruencia omisiva (citra petita) y en una flagrante omisión valorativa de la prueba documental aparejada, consistente en los POAlIs de fs. 116 a 140, informes de trabajo de fs. 3606 a 348 y Título en

NS AE A Provisión Nacional a fs. 210. Reclama que los Vocales ignoraron el problema jurídico relativo a que la demandante no se encuentra amparada por la Ley 321 al detentar la calidad de Profesional, conforme al art. 1.11 de la Ley 321, toda vez que el término Operativo en el POAI refiere únicamente al nivel jerárquico del puesto y no a la ejecución de servicios manuales.

Sustenta de manera expresa que el ingreso de la trabajadora a la institución se dio en calidad de libre nombramiento al obedecer a contratos por invitación directa, argumentando que la condición de personal de confianza debe ser valorada por su naturaleza y no se limita a cargos de alta jerarquía (citando como ejemplo el puesto de chofer). En consecuencia, acusa al Tribunal de Alzada de haber omitido aplicar de forma correcta los entendimientos vinculantes de la SCP 464/2018-S3 de 13 de septiembre, la cual delimita que la reincorporación al ámbito de protección de la Ley General del Trabajo se restringe única y exclusivamente a los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones manuales y técnico-operativo-administrativas, excluyendo a los profesionales y al personal de libre nombramiento.

2. Omisión de pronunciamiento y motivación insuficiente sobre la inaplicabilidad literal del DL 16187 frente al bloque de legalidad presupuestaria del sector público, lo que a su vez implica una vulneración de la SC 903/2012 de 22 de agosto. Acusa que el Auto de Vista adolece de una motivación insuficiente, vulnerando la SC 0903/2012 de 22 de agosto, y de una total falta de justificación legal al aplicar de forma taxativa y aislada la sanción de conversión contractual regulada en el artículo 2 del DL 16187 de 16 de febrero de 1979. Sostiene que los Vocales evadieron pronunciarse sobre la naturaleza del GAMS como institución pública de servicio social sostenida por el TGN y los impuestos, cuya administración económica está obligatoriamente supeditada al principio de legalidad presupuestaria.

Señala que el Tribunal de Segunda Instancia aplicó mecánicamente una norma concebida para el fraude en empresas privadas lucrativas, omitiendo compulsar y confrontar el marco normativo del sector público invocado por el Municipio, compuesto por: el artículo 321.1 de la CPE, el

art. 1 de la Ley del Presupuesto General del Estado para la Gestión 2025, el art. 6.V de la Ley 482 de Gobiernos Autónomos Municipales, el art.

114.11 de la Ley 031 Marco de Autonomías, el art. 8 de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales, el art. 52 del Decreto Supremo 29894, el art. 16 la Resolución Suprema 22558 y las Resoluciones Ministeriales que aprueban los Clasificadores Presupuestarios de cumplimiento obligatorio. Afirma que el auto de Vista omitió deliberadamente dar las razones de hecho y de derecho por las cuales considera que la estabilidad laboral de la LGT debe prevalecer de manera absoluta por encima de la imposibilidad material y legal que tiene el GAMS para otorgar o crear contratos a plazo indefinido sin partidas presupuestarias autorizadas.

Recurso de Casación en el fondo

De la compulsa del Recurso de Casación en el fondo interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre (GAMS), se establece que la entidad pública recurrente acusa la existencia de errores de hecho en la apreciación de la prueba y la flagrante violación, interpretación errónea y aplicación indebida del art. 271 de la Ley 439.

1. Errónea valoración probatoria de los contratos, los POAis y las condiciones laborales en relación a la categoria de Profesional del artículo 1.11 de la Ley 321. Denuncia que el Auto de Vista incurrió en una valoración irrazonable de la prueba documental al confirmar la Sentencia de primera instancia. Sostiene que los Vocales aplicaron indebidamente el art. 1.1 de la Ley 321 y dejaron de aplicar la excepción de la condición de Profesional contenida en el parágrafo II de dicha norma, bajo el argumento de que el GAMS incorporó erróneamente a la demandante al régimen de la Ley General del Trabajo mediante cláusulas contractuales literales. Afirma que, bajo el principio de primacía de la realidad previsto en el art. 4.1.d del DS 28699 y Auto Supremo 394/2022 de 15 de julio (no señala Sala emisora), las funciones efectivas de la actora, acreditadas por los POAIs de fs. 116 a 140, informes técnicos de fs. 366 a 348 y el Título en Provisión Nacional de Técnico Superior en Topografia, de fs. 210, superan lo pactado textualmente en los contratos y demuestran su calidad profesional.

Argumenta que el Tribunal de Alzada confundió el término Operativo consignado en el Punto 5 de los POAlIs (Categoría del Puesto), interpretándolo de manera automática como una labor manual o técnicooperativo-administrativa, cuando en realidad dicha descripción obedece exclusivamente al nivel jerárquico del puesto dentro de la estructura organizacional del Órgano Ejecutivo Municipal (donde el Alcalde se ubica en el nivel Superior; los Directores en el Ejecutivo; y los Asesores, Ingenieros y Topógrafos se encuentran en la base Operativa como ejecutores de las tareas diarias de la institución). Precisa que las funciones del cargo de Técnico X Topógrafo (levantamientos topográficos, división y anexión de líneas municipales, verificación de loteamientos y elaboración de planos e informes) exigen indispensablemente conocimientos profesionales especializados que otra persona sin titulo no podría realizar.

Finalmente, tacha de subjetiva y contraria a las reglas de la sana crítica y el prudente criterio, la conclusión del Tribunal Ad quem que pretendió relativizar su condición profesional basándose en el monto de su remuneración salarial y sus condiciones laborales, alegando que el salario no define la naturaleza técnica del cargo, por lo que la trabajadora se halla excluida de la Ley 321.

2. Violación de las normas de la Administración Pública por aplicación aislada del DL 16187 frente al bloque presupuestario, inaplicabilidad de la conversión contractual y omisión de jurisprudencia del sector público.

Acusa la violación de la ley por la aplicación taxativa, aislada y descontextualizada del art. 2 del DL 16187. Sostiene que dicha norma fue promulgada para evitar el fraude laboral en empresas del sector privado con fines lucrativos y administración unilateral de sus recursos, naturaleza totalmente incompatible con un Gobierno Autónomo Municipal, el cual es una institución de derecho público sin fines de lucro, sostenida por el TGN y los impuestos de los ciudadanos, regida por el art.

232 de la CPE.

Argumenta que el Tribunal de Alzada omitió realizar un análisis integral y armónico con las normas de derecho público presupuestario, las cuales determinan una imposibilidad material y financiera para que opere la

conversión automática de contratos a plazo fijo en un contrato de tiempo indefinido. Invoca formalmente el bloque de control gubernamental compuesto por el art. 321.1 de la CPE; art. 1 de la Ley del Presupuesto General del Estado para la Gestión 2025; art. 6.V de la Ley 482 de Gobiernos Autónomos Municipales; la Ley Marco de Autonomías en su art. 114.11 y la Disposición Transitoria Novena parágrafo I.2, que fija el tope estricto del 25 para gastos de funcionamiento; la Ley 1178 en su art. 8; la Ley 2042 en sus arts. 5 y 31, que exigen aprobación expresa del Ministerio de Economía mediante Resolución Bi-Ministerial para la creación de ítems); la Resolución Suprema 22558 en su art. 16 y la Resolución Ministerial 308 de 25 de junio de 2024. Advierte que al encontrarse la partida de personal al límite, obligar a una reincorporación indefinida inejecutable expone forzosamente a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) a incurrir en responsabilidades administrativas y penales por malversación de fondos.

Bajo una propuesta de armonización normativa, plantea que el Tribunal debió convalidar la estabilidad laboral a través de la suscripción de contratos anuales sucesivos (desde el primer al último día hábil de cada gestión) para salvaguardar los derechos de la actora sin quebrantar la ley presupuestaria nacional. Concluye acusando que los Vocales vulneraron el principio de igualdad procesal al omitir la aplicación de la jurisprudencia vinculante de este Tribunal Supremo de Justicia contenida en los Autos Supremos 594/2024 de 21 de octubre y 446/2023 de 8 de noviembre (en coherencia con las SSCC 0583/2016 y 0562/2017S2), los cuales establecen con claridad meridiana que en las instituciones del sector público no opera la conversión automática de los contratos a plazo fijo en indefinidos ni se produce la tácita reconducción debido a su estructura financiera especial.

Solicita se ANULE o se CASE el Auto de Vista 437/2025 de 16 de septiembre.

IV. CONTESTACIÓN

La demandante presenta memorial de contestación al Recurso de Casación, argumentando la plena vigencia de la Ley 321 la cual incorpora a la Ley General del Trabajo a los servidores municipales que cumplen

ANA funciones técnico operativas administrativas, como es su caso, en calidad de Técnico X Topógrafo del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre.

Sustenta esta afirmación mediante sus Planes Operativos Anuales Individuales y las Escalas Salariales de las gestiones 2016 a 2022 que la ubican de forma objetiva en la categoría de operativo con el nivel salarial más bajo de la institución lo cual desvirtúa la pretensión municipal de catalogarla como personal profesional para excluirla de los beneficios sociales. Argumenta que la existencia de once contratos sucesivos a plazo fijo constituye un fraude a la ley laboral ya que por imperio del Decreto Ley (DL) 16187 y el art. 21 de la Ley General del Trabajo (LGT) la relación laboral se convirtió en indefinida a partir de la suscripción del tercer contrato y por la figura de la tácita reconducción al haber continuado prestando servicios ininterrumpidos tras el vencimiento de los términos pactados.

En cuanto ala validez de las cláusulas contractuales que la califican como personal eventual la trabajadora invoca el principio de primacía de la realidad y el art. 48 de la CPE para declarar la nulidad de pleno derecho de cualquier convención que tienda a burlar la estabilidad laboral o los derechos irrenunciables. Refuerza esta postura citando una nota interna de la propia Dirección de Recursos Humanos del municipio que reconoció formalmente su sujeción a la Ley General del Trabajo debido a la antigúedad y naturaleza de su contratación. Finalmente rechaza los argumentos sobre limitaciones presupuestarias o de la Ley 1178 señalando que los derechos laborales tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia y solicita que el reconocimiento de su estabilidad y el pago de beneficios como bonos de antigiiedad y vacaciones se computen con retroactividad total desde el primer día de su ingreso en abril de 2016 para garantizar la protección constitucional y la verdad material de los hechos.

Solicita se declare INFUNDADO el Recurso de Casación.

V. NORMAS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO CONCRETO

Conforme al contenido de los reclamos efectuados en el Recurso de Casación, corresponde efectuar previamente ñlas siguientes consideraciones:

Ley 321, 20 de diciembre de 2012, en el numeral 1.1 señala lo siguiente:

Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo.

Decreto Ley 16187 de 16 de febrero de 1979, concordante con la norma anterior, en el art. 2 señala:

No está permitido más de dos contratos sucesivos a plazo fijo.

Tampoco están permitidos contratos a plazo en tareas propias y permanentes de la Empresa.

En caso de evidenciarse la infracción de estas prohibiciones por el empleador, se dispondrá que el contrato a plazo fijo se convierta en contrato de tiempo indefinido.

Sobre el particular, el Tribunal Supremo de Justicia de Bolivia ha sentado una línea jurisprudencial uniforme, citándose de manera específica el Auto Supremo (AS) 260 de 9 de mayo de 2024, pronunciado por la Sala

Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera, el cual establece que: Por otra parte, el art. 2 del Decreto Ley N 16187 del 16 de febrero de 1979, determina: No está permitido más de dos contratos sucesivos a plazo fijo. Tampoco están permitidos contratos a plazo en tareas propias y permanentes de la Empresa. En caso de evidenciarse la infracción de estas prohibiciones por el empleador, se dispondrá que el contrato a plazo fijo se convierta en contrato de tiempo indefinido, existiendo en esta disposición dos situaciones que no están permitidas respecto de las contrataciones laborales a plazo fijo: Una, es

AD que no permite más de dos contratos sucesivos a plazo fijo; y otra, que no permite contratos a plazo fijo en tareas propias y permanentes de la empresa con la que se suscribe el contrato, en resguardo de la parte trabajadora y que no sean vulnerados los derechos laborales, por la parte empleadora. En cuanto a la primera prohibición, que indica: No está permitido más de dos contratos sucesivos a plazo fijo, para que pueda ser efectiva la conversión de contrato a plazo fijo a trabajador permanente, debe existir más de dos contratos sucesivos a plazo fijo; es decir, que esta conversión se efectiviza a partir del tercer contrato; al respecto la Sentencia Constitucional Plurinacional N? 34/2014 de 10 de enero, en una de las sub reglas de su contenido, señaló: Cuando se suscriban más de dos contratos sucesivos a plazo fijo (DL 16187); es decir, a partir del tercer contrato se convierte en indefinido. Por consiguiente, conforme a lo establecido en la normativa y los alcances descritos en la jurisprudencia referida, en el caso de autos, procedió la conversión de contratos temporales o de plazo fijo a indefinido, en razón a que las demandantes sostuvieron una relación laboral de más de dos contratos, 9 años y 11 meses en vigencia de la Ley N 321, conforme consta de la prueba aportada, consiste en los contratos a plazo fijo de fs. 13 a 93; razón por la que, no puede considerarse a Balbina Cutipa Tambo, Catalina Alejandra Mamani Flores, Agustina Mamani Condori, Saturnina Sinani de Nina, Rogelia Acarapi Vallejos y Julia Mamani de Rosas como trabajadoras eventuales; sino que, en aplicación de la parte in fine del art. 2 del Decreto Ley N 16187 del 16 de febrero de 1979, que prevé que: En caso de evidenciarse la infracción de estas prohibiciones por el empleador, se dispondrá que el contrato a plazo fijo se convierta en contrato de tiempo indefinido, buscando resguardar los derechos del trabajador, ante la pretensión del empleador de evadir las obligaciones con sus trabajadores, a través de una relación laboral consolidada y continua, contratando empleados a plazo fijo en reiteradas oportunidades, con la finalidad de vulnerar el derecho a la estabilidad laboral; garantizando así la continuidad y estabilidad laboral que establece la Norma Suprema, con la finalidad de precautelar su personalidad humana en las relaciones

de trabajo y no sea objeto de abuso y arbitrariedades por parte del empleador. (...). En ese entendido, se tiene la existencia de más de dos contratos a plazo fijo de manera continua; y conforme prevé el art. 2 del Decreto Ley N 16187 del 16 de febrero de 1979, con el tercer contrato a plazo fijo la relación laboral se convirtió en indefinida; por lo que, la consideración de trabajadores permanentes, no puede estar supeditado a la sola acreditación de la temporalidad o plazo establecido en el contrato, memorándum, orden de servicio u otro tipo de documento, utilizado por el empleador en su relacionamiento con el trabajador; sino, conforme a la verdad material y sus circunstancias. Asimismo, el art. 3 de las Disposiciones Finales de la Ley N 321, determinó: Se prohíbe a los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento, de El Alto de La Paz, y de aquellos que se incorporen paulatinamente a la Ley General del Trabajo, evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral, a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente (La negrilla ha sido añadida).

VI. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

Resolución del Recurso de Casación de forma

1. Respecto al primer agravio, referente a la supuesta omisión de pronunciamiento sobre la calidad de profesional de la demandante y su consecuente exclusión de la Ley 321, se evidencia que el Tribunal de Alzada no omitió el punto; al contrario, aplicó la correcta hermenéutica jurídica al determinar que la etiqueta contractual no puede prevalecer sobre la función material.

El Auto de Vista 437/2025 de 16 de septiembre, establece con claridad meridiana:

...que si bien señala que se trataría de un profesional Técnico Superior, empero, las condiciones laborales y la remuneración para el demandante establecen una realidad laboral diferente, es decir, la calidad de trabajador operativo entre los contratos 2017 - 2021 y para la gestión 2022, trabajador Técnico Operativo Administrativo, que a marras en desconocimiento del principio de primacía de la realidad, pretende prevalecer la condición de profesional, cuando las condiciones laborales refrendan probatoriamente otra realidad laboral.