AS/0251/2014

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

S A L A C I V I L

Auto Supremo: 251/2014

Sucre: 22 de mayo 2014

Expediente : T-17-13-A

Partes : Asociación Accidental Consorcio TYPSA – SOINCO c/ Gobierno Autónomo

Departamental de Tarija

Proceso : Resolución de Contrato

Distrito : Tarija

VISTOS: El recurso de casación en el fondo, de fs. 1561 a 1564, opuesto por Hugo Raúl Montero Lara en representación de la Procuraduría General del Estado contra el Auto de Vista Nº 67/2012 S.C. 1ra de 29 de mayo de 2012, cursante de fs. 1530 a 1537 vlta., pronunciado por la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, en el proceso ordinario de Resolución de contrato, seguido por Asociación Accidental Consorcio TYPSA – SOINCO c/ Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, la concesión de fs. 1659, los antecedentes del proceso, y;

CONSIDERANDO I:

ANTECEDENTES DEL PROCESO:

El Juez de Partido Segundo en lo Civil de la Capital dicta Auto de 30 de noviembre de 2011, cursante de fs. 1453 a 1455, que declara probado el incidente de nulidad formulado de fs. 1406 a 1410 por la Procuraduría General del Estado representado por Hugo Montero Lara, por lo que anula hasta el auto de admisión de la demanda de fs. 352 y vlta., declinando competencia al Juzgado Administrativo Coactivo Fiscal y Tributario de esa ciudad.

Resolución que es apelada por la parte actora, por escrito de fs. 1470 a 1476 vlta., y a su consecuencia se dicta el Auto de Vista Nº 67/2012 S.C. 1ra de 29 de mayo de 2012, cursante de fs. 1530 a 1537 vta., que revoca el auto apelado de fs. 1453 a 1455, en consecuencia se declara sin lugar al incidente de nulidad planteado por la Procuraduría General del Estado de fs. 1406 a 1410, disponiéndose que el Juez de Partido Segundo en lo Civil continúe con el conocimiento de la presente causa, conforme lo ampliamente fundamentado en la Parte Considerativa de ese fallo; Resolución de Alzada que es recurrida de casación en el fondo por la Procuraduría General del Estado, que merece el presente análisis.

CONSIDERANDO II:

DE LOS HECHOS QUE MOTIVAN LA IMPUGNACIÓN:

La entidad recurrente expresa que el demandante señaló a tiempo de interponer su demanda que ya habría solicitado la Resolución y que esta le fue respondida a través de la nota GOB/DIR/JURIDICA/TT/mr/Nº515/2011 de 3 de junio de 2011, a su vez, la Gobernación del Departamento de Tarija en su demanda reconvencional señaló de forma expresa que por carta notariada CITE/GOB/DIR/JURIDICA/TT/mr/Nº 549/2011 de 16 de julio de 2011, se notificó al Consorcio TYPSA SOINCO la efectiva Resolución del contrato, lo que se concluye con la existencia de actos administrativos referidos a la Resolución del contrato administrativo suscrito, lo cual determina la incompetencia por parte del Juez de Partido Segundo en lo Civil, agregando que este fundamento no fue tenido en cuenta por el Ad quem hecho que derivó en la errónea aplicación del art. 316 del Código de Procedimiento Civil, trayendo a colación jurisprudencia contenida en los Autos Supremos 281/2012 y 286/2012 ambos del 21 de agosto de 2012.

Señala también la entidad estatal que existe contradicción en la aplicación e interpretación de los arts. 11 y 12 de la Ley Nº 025, fundando en que se señala que la competencia nace de la ley pero posteriormente refiere que la misma se puede establecer a través de la jurisprudencia, emanada del Tribunal Supremo; acota que la ausencia de norma legal que otorgue a los jueces de partido la facultad de tratar controversias que surjan de un contrato administrativo han generado un contradicción irreconciliable.

Acusa, también, incorrecta aplicación del art. 316 del adjetivo civil, al respecto señala que la interpretación del Auto de Vista en sentido que el procedimiento se adecua a cualquier asunto contencioso se ser entendía en el ámbito estrictamente civil, es decir en proceso donde la relación de dos personas de carácter privado es dilucidada; acota que el escenario jurídico para la dilucidación de controversias del Estado en su más amplia comprensión como sujetos de carácter público es el proceso contencioso resultante de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo establecido en los arts. 775 a 777 del adjetivo civil; señala que la aplicación del art. 316 del Código de Procedimiento Civil es erróneo y contrario a la ley en virtud de la existencia de trámite especial a través de los arts. 775 a 777 del Código de Procedimiento Civil vigentes por mandato de la Ley Nº 212.

Finalmente solicita se conceda el recurso por ante el Tribunal Supremo de Justicia para que se dicte Resolución casando en el fondo el Auto de Vista emitiendo pronunciamiento.

CONSIDERANDO III:

FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN:

Conforme el desarrollo del proceso, se establece que el incidente de nulidad planteado por la Procuraduría General del Estado estuvo basado en la incompetencia del Juez de instancia, que dio lugar a una decisión jurisdiccional de declinatoria de jurisdicción, por la naturaleza administrativa del contrato de litis, en esa connotación resulta competente el Tribunal de casación conocer ésta Resolución conforme la regla contenida en el art. 255-2) del Código de Procedimiento Civil.

Determinado aquello, en función a los agravios expuestos en el recurso de hace necesario realizar las siguientes consideraciones:

De la teoría del contrato administrativo

El contrato, en un concepto general, es el acuerdo de voluntades que genera obligaciones de carácter patrimonial. El contrato, como instituto jurídico, encontró en el derecho civil su escenario natural de desarrollo por su génesis, lo que no significa ser exclusivo de él, sino que por su aplicación en distintos actos de toda una colectividad social se constituye en un instituto de carácter general, es decir que encontramos contrato en materia civil, mercantil, laboral y administrativo, cada uno con los matices impuestos por su legislación.

Enfocando el análisis en el contrato administrativo, podemos advertir que su denominación es diversa por la doctrina y el régimen nacional en que nos encontremos por eso se habla de contratos administrativos, contratos de la Administración, contratos del Estado, contratos públicos, etc. Este tipo de contrato es una especie dentro el género contrato, por lo que su aceptación como instrumento jurídico que exterioriza la actuación de la Administración es un tema aceptado no solo por la doctrina sino por la legislación comparada.

Se hace escabroso ingresar en detalle sobre la teoría de los contratos administrativos, empero en un recuento sucinto podemos señalar que en una primera fase de la doctrina elaborada en base a este tema, se entendía que todos los contratos celebrados por el Estado estaban sometidos al derecho civil y su régimen jurisdiccional era el competente para conocer de aquellos, desconociendo el contrato celebrado por la Administración, basado en un esquema estructural de actos de gestión- actos de administración, entendido en que los actos desarrollados se prescinde del imperium que posee el Estado y se somete a los modos de gestión del Derecho privado, rigiéndose íntegramente por éste su mandato. Más tarde, la teoría clásica propugnó una distinción entre los contratos civiles y administrativos, que fue elaborada en el supuesto de la doble personalidad del Estado, o sea la Administración contrataba en una faceta pública y por otra privada, dependiendo el carácter del contrato; en esta consideración el contrato administrativo por excelencia era el de concesión de servicios públicos; en esta fase la distinción es un componente procesal y no sustancial, es decir que el contrato administrativo o civil, eran diferentes en tanto la jurisdicción al cual acudían a resolver sus problemas a mas que su definición sustantiva no era considerada a esos fines. La actividad propia del Estado, en el requerimiento de la sociedad organizada, impulso la observancia de otro tipo de contratos, no muy comunes en ese tiempo, celebrados por la Administración, siendo los de obra, de suministros, consultoría, etc., otorgando nueva significancia a este tipo de contratos y no está por demás decir que con ello se dejó atrás la teoría de la doble personalidad del Estado, que fue el molde para ésta teoría clásica; en esa tónica, por la evolución del Derecho administrativo se otorgó una significancia sustantiva al contrato administrativo, regida por el Derecho público.

La doctrina contemporánea propugna un régimen jurídico unitario, bajo la consideración que la personalidad del Estado es única, que es pública, aunque su actividad pueda estar regulada en algunas oportunidades por el derecho privado, que esa aceptada por gran parte de la legislación comparada, claro está con características propias. Al respecto Roberto Dromi indica que “Los contratos del Estado, contratos de la Administración o contratos administrativos, están regidos predominantemente por el derecho público y con un régimen jurídico único.

Estrictamente hablando, no hay contratos civiles de la Administración; en principio todos son de Derecho público, sometidos a reglas especiales…los contratos de la Administración se rigen predominantemente por el Derecho público, pero los hay también regidos en parte por el Derecho privado. Así, están más próximos al Derecho civil (más lejanos del derecho administrativo), los contratos de cesión, permuta, donación, locación, compraventa, mandato, depósito, fianza, mutuo hipotecario, transporte, contratos aleatorios. Por el contrario, están más cerca del Derecho Administrativo los contratos de empleo o función pública, empréstito, concesión de servicios públicos, concesión de obras públicas, obra pública y suministro”.

Ahora bien, conforme lo anotado, podemos explicar que en el conjunto contractual desarrollado por la Administración no todos los contratos pueden ser considerados como contratos administrativos, en estricto sensu, con un régimen de Derecho Público dominante, pues aun teniendo al Estado como parte contratante no es suficiente para la prevalencia de dichas reglas, por lo que el criterio particional deviene de la finalidad del contrato, el objeto por el cual se contrata, que debe estar dirigido a la satisfacción de los intereses públicos; este tipo de distinción deviene de la acentuada producción doctrinal que fueron base para la arquitectura legislativa; para ello nos permitimos citar a Rafael Bielsa que en su obra “Principios del Derecho Administrativo” en albores de los años sesenta enseñaba: “Es contrato Administrativo el que la Administración celebra con otra persona pública o privada, física o jurídica, y que tiene por objeto una prestación de utilidad pública”, acotando que “…todo contrato administrativo deben concurrir los siguientes elementos esenciales a) Uno de los sujetos de la relación jurídica es la Administración pública (Estado, provincia, comuna o entidad autárquica) obrando como tal, es decir, como entidad de derecho público. B) El objeto del contrato es una prestación de utilidad pública; por ejemplo, un servicio público propio, un empleo público, una obra pública (de interés general o colectivo), etc.”. Criterio similar expone Roberto Dromi, en su obra contemporánea “El Derecho Administrativo”, existiendo la misma base sustancial de distinción, al señalar que: “La caracterización del contrato administrativo resulta: a) del objeto del contrato, es decir, las obras y los servicios públicos cuya realización y prestación constituyen precisamente los fines de la Administración; b) de la participación de un órgano estatal o ente no estatal en ejercicio de la función administrativa, y c) de las prerrogativas especiales de la Administración en orden de su interpretación, modificación y Resolución”.

Estos criterios doctrinales permiten distinguir de manera adecuada cuales son los contratos administrativos, propiamente dicho, y cuáles son los otros que no estañan sometidos íntegramente al Derecho público, que requieren observancia de las reglas del Derecho común (aunque en su preparación y adjudicación están regidos por el Derecho administrativo) empero desde ningún punto de vista, se puede hacer equivalencias al contrato de carácter civil, más allá que su génesis se haya suscitado en él, puesto que se estaría forzando semejanzas en relaciones jurídicas autónomas, desconociendo principios básicos de la separación disciplinaria del Derecho.